食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治：生成邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

侯 博，吳林海

(1.江蘇師范大學(xué) 食品安全與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展研究中心，江蘇 徐州 221116;2.江南大學(xué) 食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究院，江蘇 無(wú)錫 214122)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)是世界各國(guó)普遍面臨的共同難題，尤其是當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎(Corona Virus Disease 2019，COVID-19)疫情的全球肆虐，使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性和不可預(yù)測(cè)性不斷增級(jí)，如何有效地防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)再一次十分嚴(yán)肅地?cái)[在全球各國(guó)政府和公眾面前。COVID-19對(duì)中國(guó)和世界造成了不可估量的損失，但COVID-19大流行也開(kāi)啟了食品安全的新時(shí)代。由于廣泛的封鎖和對(duì)食品從業(yè)人員安全的影響，世界食品行業(yè)目前正在經(jīng)歷嚴(yán)重的供應(yīng)鏈中斷問(wèn)題。然而，食品供應(yīng)中斷雖然本質(zhì)上是災(zāi)難性的，但為醫(yī)學(xué)科學(xué)、數(shù)據(jù)處理、安全監(jiān)控、食源性病原體檢測(cè)和食品安全技術(shù)的進(jìn)步，以及風(fēng)險(xiǎn)治理體系的機(jī)制體制改革創(chuàng)新創(chuàng)造了機(jī)會(huì)[3](P12 878)。近年來(lái)，公共治理理論的發(fā)展，使得基于多元主體間信息共享機(jī)制的食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治理念備受關(guān)注，如何吸納社會(huì)、市場(chǎng)和公眾力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治，是新時(shí)代食品安全治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中亟須解答的重要課題。

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯

(一)從治理到食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的歷史邏輯

20世紀(jì)后半葉開(kāi)始，日益增多的財(cái)政壓力、合法性危機(jī)以及意識(shí)形態(tài)(如自由保守黨與社會(huì)民主黨意識(shí)形態(tài))等方面的原因使得政府單方面監(jiān)管的弊端日益凸顯[2](P106)，隨著一些國(guó)家的政府缺乏提供公共物品的基本能力導(dǎo)致國(guó)家調(diào)控失敗的問(wèn)題頻發(fā)，政府力量迫切需要同市場(chǎng)以及社會(huì)力量一道建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，希冀從對(duì)抗轉(zhuǎn)變?yōu)楹献麝P(guān)系來(lái)共同解決復(fù)雜難測(cè)的社會(huì)難題[3](P89)。1989年，世界銀行(World Bank)在報(bào)告《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》中初步提出了與地區(qū)治理(Governance)有關(guān)的基本觀點(diǎn)。隨著全球秩序目標(biāo)的凸起，美國(guó)學(xué)者Rosenau1992年提出全球治理的概念，主張全球性問(wèn)題的治理需要多個(gè)國(guó)家和地區(qū)共同參與[4](Pxi)。在此背景下，“治理”迅速成為實(shí)踐界和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的熱門(mén)話題，治理理論應(yīng)運(yùn)而生。

隨著全球食品安全風(fēng)險(xiǎn)成為各國(guó)共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，學(xué)者們逐步把公共管理領(lǐng)域的治理理論應(yīng)用到食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的應(yīng)用研究中。事實(shí)上，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)考量，食品信息不對(duì)稱導(dǎo)致市場(chǎng)失靈并由此產(chǎn)生了食品安全問(wèn)題，這也是政府在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域進(jìn)行政策工具干預(yù)的根源[5](P1242)。因此，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家政府的食品安全規(guī)制集中在利用強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范食品的生產(chǎn)方式或安全水平上，但1996年起英國(guó)等國(guó)家爆發(fā)了包括瘋牛病在內(nèi)的多起重大食品安全事件，導(dǎo)致政府公信力嚴(yán)重不足，已經(jīng)引發(fā)信任危機(jī)，政府急需探索新的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理理念和機(jī)制以應(yīng)對(duì)全社會(huì)的壓力[6](P127)。因此，從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府開(kāi)始對(duì)食品安全規(guī)制的治理結(jié)構(gòu)等進(jìn)行一系列改革，所形成的新的治理模式正在挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理機(jī)制，并與之形成互補(bǔ)[7](P346)。作為一種有效吸納廣大社會(huì)力量共同參與解決食品安全問(wèn)題的治理模式，“食品安全風(fēng)險(xiǎn)共同治理”(co-governance/co-regulation of food safety)的理念迅速流行和發(fā)展[8](P312)。

20世紀(jì)90年代起，以俞可平等學(xué)者為代表的中國(guó)學(xué)者開(kāi)始引入與研究治理理論，提出通過(guò)調(diào)整多元治理主體間的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)中國(guó)問(wèn)題的善治。隨后在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益沖突和結(jié)構(gòu)調(diào)整等多種因素的影響下，治理理論在中國(guó)逐步流行起來(lái)。特別是在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)后，“社會(huì)共治”這個(gè)新的理論生長(zhǎng)點(diǎn)開(kāi)始引起學(xué)術(shù)界關(guān)注并不斷被建構(gòu)。事實(shí)上，“社會(huì)共治”是在西方治理理論的基礎(chǔ)上提出的，是中國(guó)學(xué)者對(duì)西方理論的深入反思和本土情境下的理論自覺(jué)。藍(lán)煜昕(2017)的研究表明，中文語(yǔ)境下的“社會(huì)共治”術(shù)語(yǔ)最早出現(xiàn)在2011年左右[9](P107)。2013年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋在全國(guó)食品安全宣傳周上首先在我國(guó)官方話語(yǔ)體系中正式提出食品安全社會(huì)共治，此后“社會(huì)共治”在食品安全等實(shí)踐領(lǐng)域的研究頻次大幅提升。2015年10月召開(kāi)的黨的十八屆五中全會(huì)在黨和國(guó)家的歷史上第一次鮮明地提出“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心”。這反映了以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視食品安全，將食品安全戰(zhàn)略與建設(shè)“健康中國(guó)”融為一體，并上升為國(guó)家戰(zhàn)略，由此在食品安全風(fēng)險(xiǎn)法治體系創(chuàng)新取得重大突破。特別是2015年修訂實(shí)施的《食品安全法》將社會(huì)共治以法律形式確定為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的主要原則之一，標(biāo)志著“食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治”治理模式的正式確立，也標(biāo)志著中國(guó)處置食品安全風(fēng)險(xiǎn)這一復(fù)雜而重大的全球性問(wèn)題開(kāi)始從應(yīng)對(duì)治理、傳統(tǒng)治理、被動(dòng)治理和結(jié)果治理向預(yù)防治理、現(xiàn)代治理、主動(dòng)治理和過(guò)程治理的重大轉(zhuǎn)變[10][11](P193)。

(二)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的現(xiàn)實(shí)邏輯

隨著中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型與全球性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，食品安全領(lǐng)域相對(duì)無(wú)限的食品安全監(jiān)管對(duì)象與有限的安全監(jiān)管資源之間的基本矛盾日益凸顯，以及不斷呈現(xiàn)出安全食品有效供給不充分，城市與農(nóng)村間、不同食品種類間保障水平不平衡，城鄉(xiāng)居民的食品安全滿意度“欠滿意”，新型食品安全風(fēng)險(xiǎn)不斷顯現(xiàn)且與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)疊加等問(wèn)題[12](P2)，使得社會(huì)共治模式成為當(dāng)代中國(guó)食品安全治理體系的必然選擇。

首先，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜特性意味著食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治模式的重要性。食品安全風(fēng)險(xiǎn)已是世界各國(guó)普遍面臨的共同難題，據(jù)世界衛(wèi)生組織(World Health Organization，WHO)估計(jì)，全球每年約220萬(wàn)人死于水源性或食源性腹瀉。中國(guó)的情況更加不容樂(lè)觀，三聚氰胺奶粉、蘇丹紅咸鴨蛋、病豬死豬等進(jìn)入市場(chǎng)[13](P146)。當(dāng)前，中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)存在于食品供應(yīng)鏈的不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如在生產(chǎn)環(huán)境中存在著重金屬和工業(yè)化學(xué)品的污染風(fēng)險(xiǎn)，在生產(chǎn)過(guò)程中存在著農(nóng)獸藥殘留、添加劑和抗生素等風(fēng)險(xiǎn)。假冒偽劣食品在銷售市場(chǎng)層出不窮，存儲(chǔ)和運(yùn)輸場(chǎng)所也存在不同程度的污染風(fēng)險(xiǎn)[11](P123)，特別是非法獵食野生動(dòng)物、非法貿(mào)易由野生動(dòng)物加工成的食品等所帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)性與高危害性有目共睹。不可否認(rèn)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)與由此引發(fā)的安全事件已成為中國(guó)最大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之一。作為一個(gè)國(guó)際性難題，食品安全產(chǎn)生的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，雖然一部分學(xué)者認(rèn)為這些當(dāng)代食品安全風(fēng)險(xiǎn)是食品生產(chǎn)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的體現(xiàn)[14](P545)，但許多學(xué)者則將其視為我們需要完善傳統(tǒng)監(jiān)管實(shí)踐的警示，促成科學(xué)技術(shù)、政治和公眾間形成一種新的溝通與治理方式，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的食品安全風(fēng)險(xiǎn)的必然選擇[8](P312)[15](P175)。

其次，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)的艱巨性意味著食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治模式的必要性。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2020年統(tǒng)計(jì)，中國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體達(dá)1 500萬(wàn)家，面對(duì)數(shù)量如此龐大的監(jiān)管目標(biāo)，從事食品監(jiān)管執(zhí)法的長(zhǎng)期員工卻不足20萬(wàn)人。專業(yè)執(zhí)法人員及檢測(cè)分析設(shè)備等方面的短缺是阻礙中國(guó)食品監(jiān)管工作效率的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題[16](P133)，特別是當(dāng)前新冠病毒肺炎疫情全球肆虐，食品安全風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性和不可預(yù)測(cè)性進(jìn)一步增加，在中國(guó)廣袤的地域規(guī)模以及數(shù)量巨大的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體現(xiàn)實(shí)情境下，通過(guò)中國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管結(jié)構(gòu)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管將是極為困難且成本高昂的。正如中國(guó)食品安全發(fā)展報(bào)告(2018)指出，雖然各地各級(jí)政府在食品安全監(jiān)管中投入的人力、物力和財(cái)力不斷增長(zhǎng)，但是食品安全事件依舊不斷發(fā)生，人民對(duì)食品安全的滿意度依然較低[17](P244)。Wang(2018)認(rèn)為，中國(guó)的中央和地方政府在財(cái)政、權(quán)力和責(zé)任等方面存在很多的不匹配問(wèn)題，使得在社區(qū)層面開(kāi)展中國(guó)食品安全的治理任務(wù)極具艱巨性和挑戰(zhàn)性[18](P94)。這極大地限制了食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的治理效能，進(jìn)而嚴(yán)重制約了食品安全治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程，所以，從單一的政府管理模式走向食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治模式是必然選擇。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的理論邏輯

(一)食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的概念闡釋

1.食品安全風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)(Risk)一般指風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率與事件發(fā)生后果的乘積[19](P2)，但由于風(fēng)險(xiǎn)特性不同，沒(méi)有一個(gè)完全適合所有風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的定義，應(yīng)依據(jù)研究對(duì)象和性質(zhì)的不同而采用具有針對(duì)性的定義。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(Food and Agriculture Organization，F(xiàn)AO)、WHO、國(guó)際法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Commission，CAC)、國(guó)際生命科學(xué)學(xué)會(huì)(International Life Sciences Institute，ILSI)在20世紀(jì)90年代在對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)概念的內(nèi)涵界定上取得了基本一致的共識(shí)，認(rèn)為食品安全風(fēng)險(xiǎn)是指對(duì)人體健康或環(huán)境產(chǎn)生不良效果的可能性和嚴(yán)重性，這種不良效果是由食品中潛在損害或威脅食品質(zhì)量的生物性、化學(xué)性和物理性因子引起的，而產(chǎn)生的生物性、化學(xué)性和物理性風(fēng)險(xiǎn)主要源自技術(shù)與自然性因素，以及人為性因素(或稱人源性因素)[20](P4)。我國(guó)2018年12月修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》中對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的定義與國(guó)際界定保持一致，即食品安全風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)人體健康或環(huán)境產(chǎn)生不良效果的可能性和嚴(yán)重性。由于食品科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊，不同國(guó)家和地區(qū)或一個(gè)國(guó)家在不同的發(fā)展時(shí)期存在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)及其危害因素均不盡相同。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染與投入品濫用引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)、食品加工與運(yùn)輸過(guò)程產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，以及食品銷售與消費(fèi)過(guò)程產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有不斷動(dòng)態(tài)演化的內(nèi)在規(guī)律性，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)大體經(jīng)歷了從“食品數(shù)量安全”到“食品數(shù)量和衛(wèi)生安全”再到“食品質(zhì)量安全”最后到“食品質(zhì)量和營(yíng)養(yǎng)安全”等幾個(gè)階段[21](P14)，目前正面臨新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，如新型食品安全風(fēng)險(xiǎn)不斷顯現(xiàn)且與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)疊加，食品安全風(fēng)險(xiǎn)正在向大城市群高度集聚且呈疊加態(tài)勢(shì)，新型風(fēng)險(xiǎn)的不確定性顯現(xiàn)并正在加劇[11](P129)，風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步復(fù)雜化導(dǎo)致治理難度日趨加大。

2.食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治

20世紀(jì)90年代發(fā)展起來(lái)的治理理論是一個(gè)龐雜的體系，以至于目前學(xué)者們對(duì)公共管理領(lǐng)域“治理”概念的闡釋仍是眾說(shuō)紛紜，不同的機(jī)構(gòu)或?qū)W者基于不同的學(xué)科對(duì)治理有著不同的理解。如Rosenau(1992)將治理定義為包括政府與非政府力量在內(nèi)的一種管理機(jī)制[4](Pxi)。全球治理委員會(huì)(1995)在報(bào)告OurGlobalNeighborhood中提出，治理是多元主體綜合了公私部門(mén)管理共同事務(wù)的各種工具，采取合作行動(dòng)以協(xié)調(diào)利益沖突的持續(xù)性過(guò)程[22](P4)。Kersbergen et al.(2004)把治理定義為在不同組織互動(dòng)過(guò)程中，決策制定與實(shí)施的過(guò)程[23](P143)。黃健榮等(2005)認(rèn)為，治理的本質(zhì)意義是為實(shí)現(xiàn)公共利益國(guó)家之外的力量與國(guó)家公共權(quán)威共享權(quán)力的過(guò)程[24](P27)。雖然關(guān)于治理的定義還有許多種[25](P84)[26](P8)，但Tosun et al.(2016)認(rèn)為，治理的本質(zhì)實(shí)際上可以用一種直截了當(dāng)?shù)姆绞絹?lái)定義，即政府和非政府部門(mén)間通過(guò)合作的方式共同解決社會(huì)問(wèn)題[27](P1)。來(lái)源于不同實(shí)踐關(guān)懷的治理定義反映了差異化的價(jià)值取向，但是都包含多元主體共同治理的相似思想。

作為治理眾多形式中的一種，“社會(huì)共治”的提出是中國(guó)學(xué)者對(duì)西方治理理論和公民社會(huì)理論的省思，以及在中國(guó)本土情境下的理論自覺(jué)，其回應(yīng)的是面對(duì)中國(guó)當(dāng)前階段政府一元治理模式的效率困境，以及當(dāng)前社會(huì)力量自治能力的匱乏問(wèn)題[9](P109)。治理理論與治理實(shí)踐在中國(guó)展現(xiàn)出的強(qiáng)互動(dòng)性，推進(jìn)了社會(huì)共治在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的發(fā)展和創(chuàng)新?！吧鐣?huì)共治”強(qiáng)調(diào)企業(yè)力量的生產(chǎn)自律以及社會(huì)力量的主動(dòng)參與，但不同于西方的co-governance(共同治理)理論、collaborative Governance(合作治理)理論等，社會(huì)共治并不排斥政府的主導(dǎo)治理地位，甚至強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治體系中政府的領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任[9](P109)，努力實(shí)現(xiàn)的是政府監(jiān)管重心的前置，即由事后監(jiān)管前置到事前監(jiān)管地位[28](P162)。

“食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治”是在傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)中由政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策的做法受到了越來(lái)越多的批評(píng)和質(zhì)疑的背景下產(chǎn)生的，其理論發(fā)展就是要回應(yīng)中國(guó)當(dāng)下特定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理困境。食品安全在效用、消費(fèi)和收益上分別具有不可分割性、不排他性以及非競(jìng)爭(zhēng)性，因此食品安全具有典型的公共物品屬性[29](P35)。但是食品安全問(wèn)題又具有技術(shù)性和社會(huì)性相互交織在一起的特點(diǎn)，使得單憑政府力量難以化解種種復(fù)雜難測(cè)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)、也顯然無(wú)法完全應(yīng)對(duì)由此導(dǎo)致的種種社會(huì)矛盾[30](P207)。與此同時(shí)，社會(huì)的發(fā)展壯大使得政府力量、社會(huì)力量和食品生產(chǎn)企業(yè)等食品安全多元治理主體之間呈現(xiàn)出相互耦合的可能，多元主體各具優(yōu)勢(shì)的治理功能為食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治奠定了合作和互動(dòng)的實(shí)踐基礎(chǔ)。時(shí)任中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理汪洋2013年提出了具有混合形態(tài)治理特征的食品安全社會(huì)共治內(nèi)涵，即在法治保障下政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會(huì)和公眾協(xié)同參與的概念框架。作為較早從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究的中國(guó)學(xué)者，吳林海等(2017)在大量文獻(xiàn)梳理和實(shí)證研究的基礎(chǔ)上將食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治界定為政府、企業(yè)和社會(huì)等多元主體在法律的框架下實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的食品安全保障水平和最大化的社會(huì)利益的混合形態(tài)治理模式，該治理模式下多元主體間的合作策略采取的是政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、市場(chǎng)激勵(lì)、技術(shù)治理、信息發(fā)布等多種類別的組合[31](P144)。

(二)社會(huì)共治的食品安全治理體系的基本特征

在中國(guó)特色的分散化、小規(guī)模的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式等治理生態(tài)下，社會(huì)共治的食品安全治理體系應(yīng)是一個(gè)開(kāi)放的、具有協(xié)同合作精神的治理系統(tǒng)。概而論之，社會(huì)共治的食品安全治理體系的基本特征如下：

1.食品安全治理主體多元性

這是食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的首要特征。食品安全已成為全球各國(guó)政府，尤其是發(fā)展中國(guó)家正在努力應(yīng)對(duì)的艱巨挑戰(zhàn)，建立一個(gè)更好的和可持續(xù)發(fā)展的食品經(jīng)濟(jì)需要整合不同利益相關(guān)方的多種努力和資源。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)政府公共權(quán)利和市場(chǎng)私人權(quán)利的雙重失靈，所以更為廣泛、更為多元的治理主體構(gòu)成了食品安全問(wèn)題社會(huì)共治的基礎(chǔ)，即除了中央及地方政府等公共組織之外，食品供應(yīng)鏈上的所有企業(yè)組織、食品相關(guān)的社會(huì)組織、媒體，以及廣大的消費(fèi)者理應(yīng)主動(dòng)參與到食品安全的社會(huì)共同治理中來(lái)，特別地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因享有更多的治理資源和治理基礎(chǔ)，應(yīng)在進(jìn)一步全面整治食品安全問(wèn)題的同時(shí)，更多地扮演食品安全社會(huì)治理中的治理引領(lǐng)者角色。

2.食品安全治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化

社會(huì)共治的食品安全治理體系中，政府力量、社會(huì)力量、市場(chǎng)力量等多元合作主體之間形成立體縱橫的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。作為這個(gè)合作治理網(wǎng)絡(luò)的中心連接點(diǎn)，政府這個(gè)曾經(jīng)的絕對(duì)治理中心的地位受到動(dòng)搖，當(dāng)然這絕不意味著政府從政治舞臺(tái)的退出，而是這種新的治理模式為政府設(shè)定了新的角色——由管理者向服務(wù)者、引導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)型[32](P8)。社會(huì)共治的食品安全治理體系結(jié)構(gòu)是在政府的引領(lǐng)下，社會(huì)力量、市場(chǎng)力量等其他共治主體間采取的扁平網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)取代了等級(jí)森嚴(yán)的、冰冷的官僚制組織結(jié)構(gòu)；主動(dòng)參與取代了被動(dòng)接受或被迫應(yīng)對(duì)；促進(jìn)和激勵(lì)取代了禁止和管制；互助與協(xié)作取代了控制與命令[33](P123)。多元社會(huì)共治主體在食品安全治理領(lǐng)域的友好合作將不斷加強(qiáng)，在確保食品安全網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中各個(gè)方向的合作治理效能方面發(fā)揮最大化作用。

3.食品安全治理效能多贏性

食品安全的合作治理模式奉行多中心治理，秉承食品安全社會(huì)共治、責(zé)任共擔(dān)[34](P162)。食品安全治理體系中包括中央及地方政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、公眾、媒體等多元主體，每個(gè)治理主體各具優(yōu)勢(shì)，其彼此之間相互耦合的可能為食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過(guò)共同創(chuàng)造有利于食品安全治理的軟環(huán)境和硬環(huán)境，實(shí)現(xiàn)食品供應(yīng)鏈內(nèi)外部資源的共同分享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，基于社會(huì)共治的食品安全治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵是降低信息成本和治理成本，同時(shí)提升食品安全法規(guī)的有效性。讓多元主體參與到公共治理中來(lái)，有助于提高決策的實(shí)用性、減輕參與者的負(fù)擔(dān)[31](P146)，更使得中央和地方政府治理效能指數(shù)型增長(zhǎng)，同時(shí)食品供應(yīng)鏈上相關(guān)企業(yè)的自律能力、食品行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織以及消費(fèi)者的參與食品安全治理能力等也得到相應(yīng)提高，實(shí)現(xiàn)1+1>2的互利、多贏、共贏的合作效能。

4.食品安全治理策略多樣性

政治的現(xiàn)代化過(guò)程反映在食品安全治理領(lǐng)域也就是食品安全治理體系的現(xiàn)代化過(guò)程，現(xiàn)代治理工具的多樣化賦予合作主體擁有更多的自由組合機(jī)會(huì)，也必然導(dǎo)致合作策略的多樣化組合[35](P61)。社會(huì)共治的理念包括法律保護(hù)、公眾參與、社會(huì)合作、政府監(jiān)管和企業(yè)自治等核心要素。在食品生產(chǎn)技術(shù)快速發(fā)展、供應(yīng)鏈日趨國(guó)際化的背景下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等核心要素的主體之間跨部門(mén)互動(dòng)的相關(guān)實(shí)踐在世界各國(guó)得到普遍應(yīng)用。這種組合治理策略可能是政府間、企業(yè)間、社會(huì)主體間的，還可能是政府與其他兩個(gè)主體間或企業(yè)和社會(huì)主體間的。特別是在多樣性的食品安全治理策略中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治這個(gè)術(shù)語(yǔ)因其能直觀體現(xiàn)出政府和非政府部門(mén)動(dòng)態(tài)的多策略交互過(guò)程，而被越來(lái)越多的學(xué)者所采納。

三、食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的實(shí)現(xiàn)路徑

基斯和佛朗斯從理論上總結(jié)了治理的9種機(jī)制的路徑[36](P60)，但在實(shí)踐中，這些治理機(jī)制并不是以相互排斥的方式應(yīng)用的，相反它們經(jīng)常根據(jù)要協(xié)調(diào)的活動(dòng)的性質(zhì)相互結(jié)合使用。從對(duì)公共政策文獻(xiàn)的梳理中，我們可以發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中具體的治理路徑通常被歸為3種模式，即以政府治理為主的多層治理模式(通過(guò)層次結(jié)構(gòu)或自上而下的權(quán)力行使來(lái)定義規(guī)則、分配資源和責(zé)任[37](P175))，以市場(chǎng)為主的市場(chǎng)治理模式(依賴于價(jià)格機(jī)制和將采購(gòu)商和供應(yīng)商聚集在一起采取集體行動(dòng)的正式、合法的合同契約[38](P84))，以及介于多層與市場(chǎng)之間的混合治理模式(通?；谙嗷ヒ蕾嚭突セ莸木W(wǎng)絡(luò)治理模式展開(kāi)，多元參與者相互協(xié)作試圖找到并實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同的行動(dòng)議程[39](P87))。

由于食品安全問(wèn)題的技術(shù)性和社會(huì)性交織在一起，使得單憑政府力量難以化解種種復(fù)雜難測(cè)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)茐氖称沸袠I(yè)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行，而企業(yè)、公眾、媒體和社會(huì)組織等非政府力量在應(yīng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理所具有的獨(dú)一無(wú)二的優(yōu)勢(shì)，可以提供政府決策者往往不知道的基層信息，可以增強(qiáng)食品安全干預(yù)措施的合法性，并在政府機(jī)構(gòu)之間建立促進(jìn)多部門(mén)方法以及人力資源的橋梁，而被認(rèn)為是補(bǔ)充政府治理和企業(yè)自治的有力工具[40](P595)，因此建立混合治理模式就成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的可行途徑，具體可從以下3個(gè)層次進(jìn)行解構(gòu)。

(一)政府與食品企業(yè)的互補(bǔ)共治

混合治理路徑中，政府與食品企業(yè)的互補(bǔ)共治組合是食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的基本路徑。導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)的根本原因在于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者在產(chǎn)品質(zhì)量信息上的嚴(yán)重不對(duì)稱，因此需要政府監(jiān)管介入以有效解決市場(chǎng)失靈。從資源配置層面而言，政府監(jiān)管的專屬計(jì)劃手段，正好與注重自由配置資源的市場(chǎng)手段組成一對(duì)相互對(duì)應(yīng)、相互補(bǔ)充的資源配置手段，使得以政府與市場(chǎng)的互補(bǔ)手段成為食品安全治理的基本方式。事實(shí)上，從產(chǎn)品屬性的角度而言，學(xué)術(shù)界將食品質(zhì)量安全界定為(準(zhǔn))公共物品屬性，以降低信息不對(duì)稱為重點(diǎn)來(lái)規(guī)制食品企業(yè)，或?qū)⑵浣缍樯唐穼傩裕猿杀拘б婺Ｐ脱芯渴称菲髽I(yè)行為。食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系在政府規(guī)制與市場(chǎng)機(jī)制間建立聯(lián)系，也契合了食品質(zhì)量安全的兩種屬性。

(二)政府和社會(huì)間的互信共治

當(dāng)前中國(guó)食品安全監(jiān)管行政資源短缺和行業(yè)集中度低的基本國(guó)情，使得單純依靠政府和企業(yè)間的合作和互動(dòng)實(shí)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)有效治理存在現(xiàn)實(shí)制約，且近年來(lái)頻發(fā)的食品安全事件已嚴(yán)重打擊了消費(fèi)者對(duì)食品質(zhì)量安全的信心，導(dǎo)致政府公信力嚴(yán)重不足，已經(jīng)引發(fā)信任危機(jī)。只有夯實(shí)了互信的基石，一直以來(lái)被動(dòng)接受政府治理的社會(huì)組織、群體或個(gè)人，才愿意與政府一道共同關(guān)切、共同解決食品安全問(wèn)題。所以在構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的混合治理路徑時(shí)，政府和社會(huì)間的互信是構(gòu)建共治格局的前提?；バ抨P(guān)系的建構(gòu)路徑可以從顯性和隱性兩個(gè)層面展開(kāi)。

1.政府通過(guò)正式的法律規(guī)制確定第三方組織、公眾、行業(yè)協(xié)會(huì)和媒體等的權(quán)利邊界與義務(wù)內(nèi)容

政府通過(guò)法律創(chuàng)造一個(gè)公開(kāi)、透明、規(guī)范的制度環(huán)境，而為與社會(huì)間的良性互動(dòng)建構(gòu)一種顯性層面的互信關(guān)系，比如，公眾的權(quán)利邊界與義務(wù)內(nèi)容是舉報(bào)、監(jiān)督、參與決策和表達(dá)訴求等；行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)利邊界與義務(wù)內(nèi)容是制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、簽訂自律公約、行業(yè)內(nèi)監(jiān)管和對(duì)企業(yè)進(jìn)行教育培訓(xùn)等；第三方組織的權(quán)利邊界與義務(wù)內(nèi)容是產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、質(zhì)量檢測(cè)、信用評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等；媒體的權(quán)利邊界與義務(wù)內(nèi)容是曝光違法行為、輿論引導(dǎo)企業(yè)自律和對(duì)公眾和企業(yè)的宣傳教育等[28](P163)。

2.隱性約束力量即互信關(guān)系背后的信息機(jī)制的構(gòu)建

導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)的根本原因在于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者在產(chǎn)品質(zhì)量信息上的嚴(yán)重不對(duì)稱，而政府管理中的信息不對(duì)稱常態(tài)是導(dǎo)致政府信任危機(jī)的重要原因。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治中，政府和社會(huì)各個(gè)參與主體間的協(xié)調(diào)和合作也可能會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱產(chǎn)生欺詐或造假，而導(dǎo)致協(xié)作失靈，因此共治主體間的信息共享已經(jīng)成為食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治的新目標(biāo)，比如食品可追溯體系因?yàn)槟軌蛱峁┩该鞯南蚯白粉櫤拖蚝笞匪莸氖称焚|(zhì)量安全信息，而在國(guó)際上被普遍認(rèn)為是消除信息不對(duì)稱并恢復(fù)消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心的有效工具[13](P146)。當(dāng)然，如果政府能更多地提供信息交流的工具，就可以幫助產(chǎn)生更好的政策結(jié)果，提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，更高效的政府流程，更有效率地使用公共資金，提高公民參與度等，最終可演變成為相當(dāng)成熟的數(shù)據(jù)共享型或者無(wú)縫式的政府機(jī)構(gòu)。所以挖掘并發(fā)揮信息機(jī)制等軟約束力量，可以最終實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)間顯性互信和隱性互信的兼容并蓄。

(三)政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的協(xié)同共治

食品安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜特性使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理需要一個(gè)多主體多中心的質(zhì)量管理體系，包括信息鏈、制度鏈與產(chǎn)品鏈在多主體間的協(xié)同[41](P24)。在相對(duì)無(wú)限的食品安全監(jiān)管對(duì)象與有限的安全監(jiān)管資源之間的基本矛盾日益深化的背景下，食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治以健康為目標(biāo)，能夠吸納企業(yè)、公眾和社會(huì)組織，強(qiáng)調(diào)自主管理的社會(huì)共治網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制，從而達(dá)到協(xié)同效應(yīng)。所以政府、市場(chǎng)和社會(huì)間的協(xié)同共治路徑是食品安全治理體系中社會(huì)共治的核心內(nèi)涵體現(xiàn)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，巴西在食品安全治理方面取得了令人矚目的成效，巴西地理統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2004年至2013年，嚴(yán)重的食品不安全事件發(fā)生率下降了50%，城市地區(qū)從6.5%降至3.2%，在農(nóng)村地區(qū)的這一比例從9.6%降至5.5%，這是強(qiáng)大的政治意愿、充滿活力的經(jīng)濟(jì)以及由社會(huì)力量參與塑造并得到政府投資支持、協(xié)調(diào)良好、多元戰(zhàn)略的結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)多元治理主體間因缺乏有效的協(xié)調(diào)、合作機(jī)制而導(dǎo)致的治理失敗案例眾多，導(dǎo)致我國(guó)食品安全治理成效仍不樂(lè)觀。社會(huì)共治理論下，食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理資源及其權(quán)能需要在政府、企業(yè)和公民社會(huì)間進(jìn)行再配置才能克服傳統(tǒng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)政府管理體系的原生缺陷。所以當(dāng)前中國(guó)特色的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系應(yīng)該是以法治保障為前提，在頂層設(shè)計(jì)上，中央及地方政府把擁有不同資源稟賦優(yōu)勢(shì)的政府力量、社會(huì)力量和市場(chǎng)力量統(tǒng)合成一個(gè)擁有保障最優(yōu)的食品安全水平共同目標(biāo)、既有效協(xié)同共治又合理分工的食品安全治理體系。

需要特別關(guān)注的是，安全食品絕不是依靠檢測(cè)等手段監(jiān)管出來(lái)的，而是食品企業(yè)自覺(jué)自律生產(chǎn)出來(lái)的[28](P162)，食品供應(yīng)鏈相關(guān)企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任主體，食品安全治理體系的終極目標(biāo)，以及提高食品安全水平的立足點(diǎn)最終要落腳到食品企業(yè)的自律上。此外，作為食品安全治理的關(guān)鍵要素，社會(huì)力量本質(zhì)上是食品安全的接受者和受益者，有著改善食品安全和保障自身健康的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，所以他們也是最好的監(jiān)管者。但是，如果沒(méi)有關(guān)于食品安全的信息，公眾等社會(huì)力量參與到食品安全風(fēng)險(xiǎn)共治中的程度很可能是有限的。因此，如果食品安全系統(tǒng)以透明的、可追溯的方式運(yùn)作，那么公眾等社會(huì)力量的監(jiān)管能力將會(huì)變得更加有效。所以，在針對(duì)所有食品行業(yè)和食品鏈中的所有環(huán)節(jié)、建立全程跟蹤和多重有效監(jiān)督機(jī)制以克服多元共治主體間的信息不對(duì)稱的基礎(chǔ)上，政府、市場(chǎng)和社會(huì)基于各自的功能優(yōu)勢(shì)將努力在制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、安全食品流程實(shí)現(xiàn)、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則執(zhí)行，以及實(shí)時(shí)的監(jiān)控評(píng)估等方面實(shí)現(xiàn)更大程度的協(xié)調(diào)以提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的治理效能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

四、余論：有效社會(huì)共治的反思

自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來(lái)，“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”已成為現(xiàn)代社會(huì)治理研究中的重要詞條，受到中國(guó)學(xué)術(shù)界高度關(guān)注和廣泛討論。這意味著中國(guó)要經(jīng)歷一場(chǎng)從政府一元單向管理向多元主體共同治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，該過(guò)程通常被政治學(xué)家們稱為政治現(xiàn)代化。事實(shí)上，政治早已不再局限于某個(gè)特定的界定范圍內(nèi)，在這場(chǎng)政治現(xiàn)代化的深刻變革中，食品安全治理體系現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從政府一元單向治理向多元主體共同治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變是積極的，可推動(dòng)更有效的決策進(jìn)程。但還需要清醒認(rèn)識(shí)到的是，由于現(xiàn)階段我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)尚未發(fā)育成熟，多元治理主體介入后，中國(guó)食品安全的社會(huì)共治在實(shí)踐建構(gòu)上可能會(huì)面臨責(zé)任困境、理性困境、效率困境等多重困境。比如社會(huì)共治中多元主體對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理成本的分?jǐn)偙戎亍⑸鐣?huì)共治下的食品安全問(wèn)題的責(zé)任歸屬劃定、社會(huì)共治的參與主體規(guī)模往往與食品安全治理效率成反比等諸多難題。

當(dāng)然，這些難題的存在，不管是理論上還是實(shí)踐中，絕不意味著要否定當(dāng)代食品安全治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的巨大價(jià)值。食品安全風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)共治已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球食品安全風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的倡導(dǎo)模式。只是社會(huì)共治在中國(guó)食品安全治理實(shí)踐中的困境破解，可能尤其需要重視兩個(gè)方面的問(wèn)題。一是跨界合作治理問(wèn)題，由于食品安全問(wèn)題的成因具有復(fù)雜性、多樣性，往往是技術(shù)性、社會(huì)性和區(qū)域性等多種因素交織且不斷發(fā)展變化，使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理成為一個(gè)典型的跨界型問(wèn)題。因此需要在平衡政府、企業(yè)和社會(huì)(社會(huì)組織、公眾等)等各個(gè)治理主體利益與責(zé)任的前提下，重視研究社會(huì)共治體系中多元化的治理主體如何跨越原有的主體、地域、空間的界別限制，通過(guò)信息、資源、行動(dòng)以及能力的互通與共享等手段，以較低的治理成本和公開(kāi)、透明、靈活的方式來(lái)保障最優(yōu)的食品安全水平。作為社會(huì)共治高級(jí)形式或者可視為社會(huì)共治的深化發(fā)展，跨界合作治理將不同時(shí)空的政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方及其相互關(guān)系有機(jī)連接整合起來(lái)，是解決好包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理在內(nèi)的絕大多數(shù)公共問(wèn)題的理論前提和思想工具。二是多元共治主體積極的心理資本建設(shè)問(wèn)題，盡管政府監(jiān)管著食品行業(yè)的安全生產(chǎn)，但如果忽視積極心理資本的建設(shè)，那么這些監(jiān)管可能變?yōu)橥絼凇４送?，盡管政府能夠激勵(lì)食品行業(yè)的參與者確保食品安全，但如果食品企業(yè)沒(méi)有在人力資本管理中注入心理資本，那么這些市場(chǎng)力量可能無(wú)法發(fā)揮最大潛力。與此同時(shí)，公眾可能會(huì)因?yàn)楦杏X(jué)不到承諾、實(shí)踐性、安全感和滿足感，而不承認(rèn)政府和企業(yè)在食品安全方面的持續(xù)努力。所以，政府，企業(yè)和社會(huì)力量在進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)共同治理的同時(shí)，不應(yīng)忽視心理資本在其決策過(guò)程中的作用，可以預(yù)見(jiàn)，如果政府，企業(yè)和社會(huì)培育希望、信心、韌性和樂(lè)觀等積極的心理資本，那么食品安全公共治理將能實(shí)現(xiàn)巨大成效。