我國濕地社區(qū)共建的困境及改進措施**

楊凌雁 ，鄭后琴

（江西理工大學法學院，江西 贛州 341000）

1 濕地社區(qū)共建的必要性

我國濕地資源類型眾多，包括了沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、河口三角洲、泥炭濕地、灘涂、水庫、池塘、水稻田、低潮時水深淺于6 m的海域地帶等類型[1]。這些濕地資源，一方面具有調(diào)節(jié)生態(tài)的重要功能，另一方面還具有非常高的經(jīng)濟價值。正是由于濕地資源具有極高的經(jīng)濟價值，長期以來，政府、營利法人以及濕地周邊的原住民都非常注重對濕地資源的開發(fā)利用，造成了濕地生態(tài)被嚴重破壞，濕地生物多樣性減少。

踐行生態(tài)文明理念，強化濕地生態(tài)保護與修復(fù)是功在當代、利在千秋的事業(yè)[2-4]。但濕地生態(tài)保護工作極有可能影響到濕地周邊原住民的短期經(jīng)濟利益。對濕地資源的開發(fā)利用雖然可以通過政府規(guī)劃、總量控制或者設(shè)置經(jīng)營許可等方式進行管控，但濕地周邊有部分原住民依靠濕地物產(chǎn)為生，單一的管控式濕地保護措施并不能完全遏止原住民繼續(xù)以破壞濕地資源的方式獲取經(jīng)濟利益，同時也可能導(dǎo)致這部分原住民淪為失業(yè)人口，這并不符合我國以人民為中心的治國方略。

2021年12月24日通過的《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）從維護濕地生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，為加強濕地保護、維護濕地生態(tài)功能及生物多樣性提供了法治保障?！稘竦乇Ｗo法》一方面堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，另一方面堅持以人民為中心，堅持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，讓濕地成為人民群眾共享的綠色空間，從而實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。根據(jù)《濕地保護法》第二十六條、第二十七條的規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當鼓勵有關(guān)單位優(yōu)先安排當?shù)鼐用駞⑴c濕地管護，縣級以上地方人民政府可以采取社區(qū)共建等方式推動濕地周邊地區(qū)綠色發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展與濕地保護相協(xié)調(diào)。

對濕地實行社區(qū)共建，可以有效緩解濕地生態(tài)保護與社區(qū)原住民發(fā)展之間的矛盾，能將社區(qū)原住民從濕地生態(tài)資源的索取者轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo者，從濕地生態(tài)保護的犧牲者轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐芾碚摺⒐餐嬲?。為平衡濕地生態(tài)利益與濕地社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、原住民的短期經(jīng)濟利益，化解公共利益與原住民生存利益間的矛盾，確?！稘竦乇Ｗo法》立法理念能夠貫徹落實，有必要推進濕地社區(qū)共建機制，以期實現(xiàn)濕地生態(tài)保護和社區(qū)經(jīng)濟共贏局面[5-6]。

2 濕地實行社區(qū)共建的實踐探索

社區(qū)共建，亦稱社區(qū)共管，通常是指當?shù)厣鐓^(qū)對特定資源的規(guī)劃和開發(fā)利用具有一定職責，同時也是指社區(qū)同意在可持續(xù)性利用這些資源時和保護區(qū)生物多樣性的總目標不發(fā)生矛盾[7]。自然資源的共建共管最早起源于加拿大，加拿大政府將社區(qū)共管制度用于協(xié)調(diào)國家公園和土著居民之間有關(guān)于土地權(quán)利的矛盾關(guān)系，由當?shù)鼐用窈吐?lián)邦以及地方政府機關(guān)達成協(xié)議共同管理自然保護區(qū)[8]。

1993年，在國際鶴類基金會的幫助下，貴州草海自然保護區(qū)開展參與式管理，將社區(qū)共建理念引入中國。之后幾年里，我國多個自然保護區(qū)在全球環(huán)境基金會、世界自然基金會等國際非政府組織的支持下，開展了多次社區(qū)共管的實踐探索[9]。2006年，協(xié)議保護這一新型社區(qū)共管類型被引入我國并在寧夏云霧山、云南云龍?zhí)斐氐缺Ｗo區(qū)展開實踐[10-11]。2013年，甘肅白水江李子壩村在協(xié)議保護項目的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展形成《甘肅白水江國家級自然保護區(qū)森林管護合同》，探索集體生態(tài)公益林社區(qū)共管機制[12]。在三江源、錢江源等國家公園體制試點中，通過實施生態(tài)管護員聘用機制[13]、集體林地役權(quán)制度等方式探索調(diào)動當?shù)剞r(nóng)牧民參與生態(tài)管護的積極性。截至2016年，云南省共建立自然保護區(qū)社區(qū)共管示范村177處[14]。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確提出了“建立社區(qū)共管機制”的要求。

近30年來，在我國各類自然保護區(qū)開展的社區(qū)共建共管實踐，一方面可以協(xié)調(diào)生態(tài)保護和原住民的矛盾關(guān)系，另一方面還能為扶貧工作助力。這些實踐探索為我國濕地社區(qū)共建提供了豐富經(jīng)驗。目前雖然沒有對社區(qū)共建的成效進行系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但根據(jù)學者對關(guān)于自然保護區(qū)社區(qū)管理成效的個案研究，可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)共建在我國自然保護區(qū)的實踐中總體上取得了較好的效果，但也存在一些制約濕地社區(qū)共建良性發(fā)展的問題，造成了濕地社區(qū)共建的困境。

3 濕地社區(qū)共建的實踐困境

3.1 社區(qū)共建機制的立法供給不足

將于2022年6月1日起施行《濕地保護法》重在建立、設(shè)計濕地保護領(lǐng)域的基本原則、基本制度?！稘竦乇Ｗo法》雖然有意推動“社區(qū)共建”的濕地綠色發(fā)展方式，但該法對社區(qū)共建的規(guī)定僅停留在概念層面，并未建立社區(qū)共建的具體規(guī)則體系。社區(qū)共建制度在其他環(huán)境資源保護法律法規(guī)中亦鮮少提及。

我國現(xiàn)有的28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的濕地保護地方立法中，僅有3個省份的濕地保護立法中有社區(qū)共建共管的相關(guān)規(guī)定。雖然已有近30年的社區(qū)共建的實踐探索，但關(guān)于社區(qū)共建機制具體如何建立、運行，在地方立法中也并無相關(guān)具有可操作性的法律規(guī)則。例如，福建省政府規(guī)章《福建武夷山國家級自然保護區(qū)管理辦法》雖然規(guī)定了要建立健全聯(lián)合保護機制，組織轄區(qū)內(nèi)村（居）民共同參與保護工作，但保護區(qū)的聯(lián)合保護公約和章程是由保護區(qū)管理機構(gòu)負責制定，武夷山國家自然保護區(qū)社區(qū)共建的具體實踐主要由管理機構(gòu)制定的聯(lián)合保護公約及村規(guī)民約來指引。九寨溝等其他自然保護區(qū)的社區(qū)共建實踐情況類似。社區(qū)共建機制的具體實施依據(jù)效力層級低，規(guī)范性不足，只能依靠濕地管理機構(gòu)和原住民自覺實施，缺少對社區(qū)共建實施過程和實施結(jié)果的監(jiān)督、評估規(guī)則，導(dǎo)致社區(qū)共建在濕地生態(tài)保護中不能真正發(fā)揮作用，部分自然保護區(qū)僅將社區(qū)共建作為一個簡單的扶貧工作在短期內(nèi)推行，不利于社區(qū)共建機制的長期、有序運行。

3.2 多頭管理導(dǎo)致社區(qū)共建難以推行

根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》、國務(wù)院“三定”方案及《濕地保護法》，我國對于濕地采取綜合協(xié)調(diào)、分部門管理方式。具體而言，由林業(yè)草原主管部門總體上負責濕地資源的監(jiān)督管理及生態(tài)修復(fù)、監(jiān)督管理濕地的開發(fā)利用等工作，縣級以上人民政府負責濕地保護協(xié)調(diào)工作。但濕地生態(tài)系統(tǒng)的各要素，包括土地、水、森林、海洋等的管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、海洋、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個行政主管部門。例如，濕地公園和水利風景區(qū)并存的濕地，濕地公園由林業(yè)部門管理，水利風景區(qū)由水利部門管理。多部門針對同一濕地的開發(fā)利用或生態(tài)保護活動進行管理，各部門的管理活動難免存在重復(fù)，甚至矛盾沖突的情況。基于不同的管理目標、立場，各部門對濕地資源的開發(fā)利用及保護的管理行為往往難以保持一致行動，從而導(dǎo)致社區(qū)共建機制實效不高，形同虛設(shè)。

3.3 缺乏對濕地社區(qū)共建理念的認知

部分地方政府及其職能部門、濕地管理機構(gòu)對社區(qū)共建的認知較為片面，不能結(jié)合濕地特征以及原住民對濕地的傳統(tǒng)利用方式等實際情況，發(fā)揮社區(qū)共建的優(yōu)勢，提出符合生態(tài)保護和原住民利益的社區(qū)共建計劃。尤其在地方政府及其職能部門、濕地管理機構(gòu)不進行社區(qū)共建制度的宣傳教育或者宣傳教育不到位的情況下，原住民往往不了解社區(qū)共建理念，因此缺乏作為濕地資源共同利益者、共同管理者的主體意識，導(dǎo)致社區(qū)共建工作難以開展。

在部分濕地保護區(qū)，地方政府及其職能部門、管理機構(gòu)、原住民仍然將經(jīng)濟利益作為第一考慮要素，當社區(qū)共建能帶來經(jīng)濟利益時，則積極推動社區(qū)共建工作的進行；當社區(qū)共建對獲取短期經(jīng)濟利益造成一定阻礙時，社區(qū)共建就變成了“表面工程”。

3.4 利益沖突和資金短缺問題

社區(qū)共建的根本目標在于濕地生態(tài)保護和社區(qū)經(jīng)濟共同發(fā)展，這一根本目標需要經(jīng)過長期規(guī)劃、探索和實踐才能達成。然而，地方政府和濕地管理機構(gòu)存在短期績效考核和換屆情況。即使目前已經(jīng)開始實施環(huán)保督政問責、自然資源資產(chǎn)離任審計等制度，但因部分濕地自然資源底數(shù)不清、歷史遺留問題尚未解決等原因影響了績效考核及離任審計的客觀性、準確性。目前，短期的經(jīng)濟利益仍是最好的績效標準。這也導(dǎo)致了在濕地社區(qū)共建中，當短期經(jīng)濟利益和濕地生態(tài)保護存在沖突時，短期經(jīng)濟利益往往被放在首位，濕地生態(tài)保護卻被忽略。

此外，濕地社區(qū)共建工作存在嚴重資金缺口、資金投入不具有可持續(xù)性的問題。要保護好濕地資源，并不是少量資金就能解決的。社區(qū)共建全過程都需要大量的資金投入，推進濕地社區(qū)共建工作，前期需要組織宣傳教育，培養(yǎng)原住民對社區(qū)共建的相關(guān)理論與實踐的認識，部分濕地還需要組建共建委員會等；中期需要引入技術(shù)指導(dǎo)、開展基礎(chǔ)建設(shè)以及投入運轉(zhuǎn)等；后期亦非所有的濕地社區(qū)都能實現(xiàn)資金的自我造血。社區(qū)共建工作的推進不僅需要大量資金投入，還需要資金具有可持續(xù)性，在社區(qū)共建步入正軌，濕地社區(qū)能夠自我提供資金后，資金的投入才能逐漸減少。資金短缺成為了制約社區(qū)共建共管的突出問題。

3.5 濕地分級分類管理對社區(qū)共建的影響

我國將濕地分為國家重要濕地、省級重要濕地和一般濕地，實行分級管理。根據(jù)濕地保護規(guī)劃和濕地保護需要，通過濕地自然保護區(qū)和濕地公園、濕地小區(qū)、濕地多用途管理區(qū)等形式對類型不同的濕地采取不同力度的保護。濕地分級管理的方式導(dǎo)致了濕地社區(qū)各主體間的關(guān)系呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的態(tài)勢。我國類型多樣、生態(tài)區(qū)位不同、面積不同的濕地具有不同的生態(tài)價值和經(jīng)濟價值，相應(yīng)地，社區(qū)共建模式也需要符合不同濕地的特點。此外，濕地所在地的經(jīng)濟文化發(fā)展情況也會影響社區(qū)共建的效果。通常來說，位置偏僻、物產(chǎn)資源豐富，且周邊原住民生活水平相對較低的濕地，實行社區(qū)共建工作能夠取得更好的群眾基礎(chǔ)，原住民更具有參與共建的積極性。但位于經(jīng)濟發(fā)展好、地理位置便利的濕地公園、濕地小區(qū)等，已經(jīng)形成較為固定的管理、建設(shè)模式，原住民對社區(qū)共建的參與意愿不強，群眾基礎(chǔ)差，社區(qū)共建機制的推進存在障礙。

4 濕地社區(qū)共建機制的完善

4.1 推進濕地社區(qū)共建試點工作，逐步完善社區(qū)共建相關(guān)立法

目前，社區(qū)共建主要是在自然保護區(qū)進行無組織、無重點的試驗階段[15]，近年來如貴州草海、江西鄱陽湖、張掖黑河這樣專門針對濕地資源的社區(qū)共建試點逐漸增多。但濕地社區(qū)共建的法律依據(jù)并不完善，即使要進行相關(guān)立法，亦不能一蹴而就。濕地社區(qū)共建立法需要經(jīng)過前期的充分準備，首先，應(yīng)當選擇在不同級別、不同類型的濕地進行社區(qū)共建試點，同時根據(jù)試點情況不斷完善濕地社區(qū)共建機制，在全面了解社區(qū)共建在濕地生態(tài)保護中的適應(yīng)性及實效后，再在立法中明確具有可操作性的濕地社區(qū)共建制度。

濕地社區(qū)共建試點需要根據(jù)濕地分級管理的具體需求，有組織、有重點、有目標地進行。試點中需明確的事項包括：第一，選擇合理的社區(qū)共建模式。我國現(xiàn)階段主要有社區(qū)共建項目、綜合扶持、協(xié)議保護、社區(qū)聘任和社區(qū)利益分配等社區(qū)共建模式。社區(qū)共建試點需要依據(jù)不同的濕地類型以及濕地的地理位置、原住民的共建意愿等選擇不同的共建模式，探索不同社區(qū)共建模式與不同級別、不同類型的濕地保護目標的匹配效果，以形成更加完善成熟的濕地社區(qū)共建模式適用規(guī)則。第二，進行分階段試點。我國不同濕地的情況不同，試點初期不能簡單粗暴地全面推廣，應(yīng)當從原住民共建意愿較強的濕地開始試點，通過前期試點不僅可以總結(jié)經(jīng)驗，還可以起到宣傳、示范作用，再分階段逐步推進到更多濕地。在充分完成試點工作以后，應(yīng)當組成跨學科的專家小組對試點工作的成效進行評估，共同交流探討社區(qū)共建的經(jīng)驗和局限，在對濕地社區(qū)共建實踐進行科學、謹慎分析后，再進行相關(guān)立法工作。

4.2 加強主管部門間的協(xié)作，推進社區(qū)共建工作

涉濕地開發(fā)、利用和保護的行政管理主體眾多，不同部門對同一濕地實行交叉管理，部門間不同的利益傾向造成的沖突與混亂給社區(qū)共建工作帶來了障礙。《濕地保護法》在尊重濕地保護管理歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，明確各部門按照職責分工承擔濕地保護、修復(fù)、管理有關(guān)工作，并要求國家林業(yè)和草原局會同各相關(guān)主管部門建立濕地保護協(xié)作和信息通報機制。

在濕地社區(qū)共建中，建議由各主管部門之間通過濕地保護協(xié)作和信息通報機制，加強協(xié)作以形成工作合力；對外則由當?shù)厝嗣裾跈?quán)林業(yè)草原主管部門代表政府與濕地管理機構(gòu)、原住民合作，根據(jù)濕地資源的特點和社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展目標，共同協(xié)商確定濕地社區(qū)共建組織的性質(zhì)、組成方式及社區(qū)共建目標、計劃、工作章程等；通過制定社區(qū)共建組織章程的方式確定政府、濕地管理機構(gòu)及原住民等社區(qū)共建主體的責權(quán)義；其他主管部門則依據(jù)職責分工通過政府部門間的協(xié)作和信息通報機制對濕地社區(qū)共建目標、計劃等提出建議。

4.3 加強社區(qū)共建的宣傳教育和技能培訓

社區(qū)共建需要多元主體共同參與，且具有一定的專業(yè)性。因此，在濕地社區(qū)共建推進中，不僅需要向原住民進行宣傳教育及技能培訓，還需對主管部門、濕地管理機構(gòu)的工作人員進行培訓。通過社區(qū)共建理論和方法的宣傳教育、培訓，一方面能夠避免主管部門、濕地管理機構(gòu)在共建過程中濫用權(quán)力，過度干涉原住民的生產(chǎn)、生活，阻礙社區(qū)共建發(fā)展；另一方面有利于原住民真正理解社區(qū)共建的意義和重要性，讓原住民認識到自己是濕地自然資源的共同管理者、共同利益者，培養(yǎng)原住民自覺保護濕地資源的意識及能力。

4.4 拓展資金渠道，推動社區(qū)共建機制步入正軌

我國現(xiàn)階段社區(qū)共建的資金來自財政轉(zhuǎn)移支付、風景區(qū)經(jīng)營收入、基金會資助、社區(qū)保護與發(fā)展基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、主管部門補助等。其中，財政轉(zhuǎn)移支付、風景區(qū)經(jīng)營收入和各類基金會的資助是社區(qū)共建的主要資金來源，但三者的資金都較為有限，且基金會的資助不具有可持續(xù)性。要推動社區(qū)共建工作的進展，必須拓展資金投入渠道。第一，探索濕地社區(qū)共建制度與生態(tài)補償制度的銜接。我國正在濕地保護領(lǐng)域推進生態(tài)補償，但目前這些補償款項主要來源于縱向生態(tài)補償即中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，橫向生態(tài)補償機制未能發(fā)揮作用。因此，應(yīng)當健全誰受益誰補償?shù)纳鷳B(tài)補償機制，探索生態(tài)補償市場資金注入濕地社區(qū)共建的路徑。第二，共同推進濕地社區(qū)共建與原住民扶貧、就業(yè)扶持工作。二者相結(jié)合，一方面能拓展社區(qū)共建的資金；另一方面“扶貧要扶志”，改善原住民的生活條件不能僅僅依靠金錢補貼，要避免將原住民變?yōu)闈竦刭Y源保護中的犧牲者。第三，吸引社會資金投入。在不違背濕地生態(tài)保護利益的前提下，可以考慮引入社會資金，對社區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品、養(yǎng)殖業(yè)或旅游業(yè)[16]等進行投資。第四，鼓勵銀行開展綠色信貸。對于社區(qū)共建中的濕地共建項目、原住民的創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)等提供無息、低息貸款，推進原住民積極創(chuàng)業(yè)或轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。