美國務院的“中國組”，作用多大?

壽慧生

對于拜登政府未來的對華政策，去年底美國國務院成立的“中國事務協(xié)調辦公室”將發(fā)揮怎樣的影響備受矚目。

從這個辦公室的成立來看，意在確保美國政府能夠“負責任地管控同中國的競爭”。美方此前介紹稱，這一非正式名稱為“中國組”（China House）的辦公室取代了原有的“中國處”（China Desk）其重點是使國務院有能力應對未來十年的挑戰(zhàn)并抓住機遇，確保美方擁有人才、工具和資源來執(zhí)行美國對華政策和戰(zhàn)略。

自特朗普政府時期以來，華盛頓對華政策日趨強硬，各種針對中國的政策和制度相繼出臺。拜登上臺后并未放棄特朗普時期的對華強硬路線，而是進一步借助于其全球范圍內的聯(lián)盟體系，試圖以集體施壓模式取代特朗普時期的單邊策略。一定程度上，拜登認為此策略取得了一定成效。中國事務協(xié)調辦公室”顯然是該策略的升級，顯示出拜登政府試圖匯聚全球范圍各領域力量。

據(jù)媒體報道，該辦公室包含三個機構，分別負責傳統(tǒng)的中美雙邊關系、戰(zhàn)略溝通和所謂“全球團隊”，通過在世界各地派駐專員來“監(jiān)督”中國在當?shù)氐幕顒印ｏ@然，第三個機構是該辦公室最引人注目之處。美方稱，該辦公室匯集了來自整個國務院和院外的一批中國問題專家，與每個區(qū)域局的同事以及國際安全、經濟、技術、多邊外交和戰(zhàn)略溝通等方面的專家進行合作?！八馕吨覀兡軌蚋玫嘏c我們的盟友和伙伴合作，并更深入地與跟國務院合作的每個國家接觸。”換言之，美方將擴大關注中國的外交官人數(shù)，還將有來自其他部門的美政府人員在“中國事務協(xié)調辦公室”輪流工作，使之成為十項跨部門的行動。

這一舉措包含兩個方面的考慮廣'首先，是增加投入，加強美國在外交方面遏華的力度。過去幾年，中國在對外交往中不斷取得成果，而美方認為自己的投入明顯不足，難以適應新的戰(zhàn)略需求。通過設立該辦公室，拜登政府實現(xiàn)了對國務院外交體系的一次內部重組，將有助于提升美國在海外的外交投入，意圖在強化美國外交力量的同時削弱中國的外交影響力。

其次，是改變舊有的運作模式，制定更有效的對華政策。該辦公室最重要的“創(chuàng)新”，是破除原有官僚體系各自為戰(zhàn)、疏于協(xié)調的破碎局面，希望通過權力和資源的集中來打通外交系統(tǒng)與政府各部門間的壁壘，形成“對華戰(zhàn)略總指揮部”，令對華政策更為精準有效。

在過去的對華決策中，當涉及經濟、貿易、金融、產業(yè)技術等技術性強的領域時，美國國務院常常無力主導。此外，由于缺乏一個能夠跨部門協(xié)調的機構來統(tǒng)籌，各部門容易彼此掣肘，導致對華策略失效。這也是特朗普政府時期對華政策雷聲大雨點小的一個重要原因。而此次改組實現(xiàn)跨部門合作，讓各職能部門內部涉華領域被納入到該辦公室的統(tǒng)一調配中，從而提高決策和執(zhí)行效力。應該說，從特朗普政府時期開始，華盛頓一些政治精英就極力推動“全政府”模式來對抗中國的舉國體制?？梢钥闯?，美國對華決策機制正在積極調整，以適應新的局面。

另一方面，單純將此辦公室的設立視為美國遏制打壓中國的工具，難免流于臉譜化。該辦公室的成立是否有助于美國政府提升其對華戰(zhàn)略遏制能力，最終取決于美外交官僚系統(tǒng)的塞體效率。考慮到美國政治體制本身長期以制衡為要而非以效率見長，該機構的效力還需觀察。

此外，中美關系正進入前所未有的敏感期，危機管控成為當務之急。該辦公室匯聚外交資源，強化美國對華決策和執(zhí)行，盡管客觀上會對中國形成壓力，但同時也有可能作為一種制度約束，減少美國內部的不確定性，排除極端反華力量在決策中的影響。畢竟，該辦公室的核心功能依舊是作為一個外交部門來協(xié)調對華關系而非代表任何單一部門的狹隘利益。因此將外交資源集中利用，可能有助于實現(xiàn)美方所說“負責任地管控競爭”，更好地落實兩國領導人不久前在會晤中達成的共識。

最重要的是，中美關系的'復雜性已遠不是一個機構的設立或者幾個人的任命能夠改變。中美關系最終取決于兩國實力的博弈，而這注定將是一個漫長復雜的過程，不會因一時一事的輸贏而改變。

目前，華盛頓的對華政策面臨的最大挑戰(zhàn)在于是否能得到其他大部分國家的支持和配合。通過盟友來制衡中國，是拜登政府對華政策不同于特朗普時期的關鍵之處，但這一點也成為當前華盛頓對華政策最薄弱的環(huán)節(jié)。美國盟友的利益從未像今天這樣多元化，在中國問題上這些盟友與美國的目標時常不一致，特別是經濟領域。這與美國的對華制衡政策形成直接沖突。美國自身也同樣面臨著制衡與合作的兩難困境。這樣的結構性困境顯然不可能靠設立一個新機構就得以解決?！?作者是北京語言大學國別和區(qū)域研究院研究員)