全過程管理視角下基本建設(shè)項目績效評價機(jī)制探析

戴浩然 李濤

一、引言

隨著“一帶一路”建設(shè)、“鄉(xiāng)村振興”、雄安新區(qū)設(shè)立等等國家重大戰(zhàn)略的實施，我國基本建設(shè)項目迎來新的發(fā)展契機(jī)。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）544547億元，比上年增長4.9%；比2019年1—12月增長8.0%，兩年平均增長3.9%。資金投入的增長，基本建設(shè)項目類型多樣化的發(fā)展，使得基本建設(shè)項目粗放式管理在資金使用績效方面存在的問題日益凸顯出來。2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》正式頒布實施，文件指出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

二、概念界定

全過程管理視角下工程建設(shè)項目績效評價是指單位根據(jù)既定的績效指標(biāo)，綜合采用各類分析方法，對工程項目全生命周期（包括工程設(shè)計立項、施工階段、竣工結(jié)算、財務(wù)決算階段及項目后評價等）支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評估和評價的活動?；谌^程管理視角，可以對建設(shè)項目各階段的事前、事中、事后三個過程進(jìn)行有效的監(jiān)督、評價，合理配置人力、物力、財力，達(dá)到資源最優(yōu)化配置。

三、基本建設(shè)項目績效評價現(xiàn)狀

1.績效評價缺乏主動性，重視程度不夠

基本建設(shè)項目涉及的主要部門有基建部門、財務(wù)部門、審計部門以及相關(guān)使用部門。建設(shè)單位開展工程項目績效評價，大多是完成上級部門交辦的任務(wù)求或應(yīng)付某項專項檢查，沒有以提高資金使用效率的目標(biāo)積極主動開展績效評價，評價工作具有片面性和局限性，往往流于形式。同時，在實際的績效評價執(zhí)行過程中，因許多部門缺乏績效管理意識，普遍認(rèn)為績效評價的開展主要是財務(wù)處的職責(zé)，因此績效評價參與程度不高，也不重視績效評價結(jié)果。

2.評價指標(biāo)設(shè)置不合理，缺乏目標(biāo)導(dǎo)向性

上級部門頒布的文件或指引多是涉及績效評價原則方面內(nèi)容，對單位如何開展績效評價并缺乏針對性的指引。各單位在實際績效評價工作中，績效指標(biāo)設(shè)置和權(quán)重比例由各單位根據(jù)經(jīng)驗自行設(shè)定，指標(biāo)選定多由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)部門受限于專業(yè)知識水平，難以提出合理意見，評價標(biāo)準(zhǔn)缺乏量化指標(biāo)，評價結(jié)果主觀意識較強(qiáng)。比如，基建部門是負(fù)責(zé)管理工程項目的，能實時關(guān)注項目實施進(jìn)展，明白項目管理中存在的困難。但是，由于缺乏績效評價的意識，不能及時進(jìn)行歸納總結(jié)，無法在實際執(zhí)行中及時修改評價指標(biāo)，導(dǎo)致指標(biāo)與預(yù)期要達(dá)到的評價效果有區(qū)別，達(dá)不到正確評價的目的。此外，還易造成重復(fù)勞動，資金成本、時間成本與產(chǎn)出不匹配，造成資源浪費。

四、基本建設(shè)項目績效評價機(jī)制思考

項目全過程管理視角下，從項目決策階段、施工階段、運營使用階段三個方面著手，以績效評價經(jīng)濟(jì)性、效益型、效果性為目標(biāo)，提出績效評價機(jī)制的幾點思考。

1.項目決策階段指標(biāo)設(shè)計

經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：（1）根據(jù)工作內(nèi)部流程和相關(guān)文件規(guī)定工程項目估算、設(shè)計概算及預(yù)算編制及審核可以開展一編多審。通過多次審核，加強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性，控制項目概算總投資，可以將預(yù)算審減額設(shè)計為評價指標(biāo)。（2）決策階段要為施工階段做好前期準(zhǔn)備工作，需落實好資金來源，確保能按期開工。開工前資金是否落實到位，可以設(shè)為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。

2.項目施工階段指標(biāo)設(shè)計

項目施工階段的主要內(nèi)容包括合理控制成本，保證項目結(jié)算金額不超概算、控制項目變更、安全文明施工、質(zhì)量安全控制等。

經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：（1）是否按國家規(guī)定，運用公開招標(biāo)方式，通過投標(biāo)人公開競價方式降低工程造價，節(jié)約項目資金，以投標(biāo)人投標(biāo)優(yōu)惠率確定項目經(jīng)濟(jì)效益。（2）項目如果前期論證不充分，設(shè)計不精準(zhǔn)，施工階段會產(chǎn)生變更，增加項目成本投入，可以設(shè)計項目發(fā)生變更金額為經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。（3）加強(qiáng)項目管理，合理控制項目建設(shè)成本，避免項目發(fā)生超出概算的情況，設(shè)置是否存在超概風(fēng)險考核項目經(jīng)濟(jì)性。（4）工程計量與支付階段，施工單位按要求報送進(jìn)度款申請，建設(shè)單位相關(guān)部門按要求對施工進(jìn)度進(jìn)行審核，確保沒有超前支付情況發(fā)生，可以設(shè)置計量進(jìn)度審減額來評價審核結(jié)果。

效率性指標(biāo)：（1）是否在合同工期內(nèi)完成規(guī)定的各項工作，順利完成項目竣工驗收，影響到建設(shè)單位的使用效益，可以將是否如期完成工程建設(shè)設(shè)置為效率性指標(biāo)。（2）建設(shè)工期內(nèi)發(fā)生重大安全事故，建設(shè)單位在年底評優(yōu)評先中會被一票否決，對建設(shè)單位產(chǎn)生不良社會效率，可以設(shè)置是否發(fā)生重大安全事故作為效率性指標(biāo)來衡量。（3）施工單位、監(jiān)理單位、基建管理部門是否落實各項內(nèi)部控制制度和國家有關(guān)規(guī)定，配備足額工作人員，保證能照章辦事，正常執(zhí)行，不發(fā)生違建現(xiàn)象。可以設(shè)置基建制度是否健全、項目建設(shè)是否符合國家有關(guān)規(guī)定作為評價指標(biāo)。（4）工程變更應(yīng)符合國家和建設(shè)單位相關(guān)制度規(guī)定。若不按程序辦理變更，在上級部門審計和建設(shè)單位審計中發(fā)現(xiàn)存在上述問題，會要求建設(shè)單位進(jìn)行整改，而整改過程會浪費項目建設(shè)時間。可以選用變更是否符合上級部門及建設(shè)單位流程為評價指標(biāo)。

3.項目運營使用階段指標(biāo)設(shè)計

該階段是項目建設(shè)完工后，交使用部門使用和維護(hù)，主要考核內(nèi)容包括按時完成竣工財務(wù)決算、滿足使用部門需求、降低運營維修成本。

經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)：為維護(hù)建筑物正常使用，不可避免發(fā)生運營維修成本，通過設(shè)置運營維修成本投入比來衡量項目運營維修成本水平。

4.績效指標(biāo)評價體系

所處階段 評價指標(biāo) 評價方法 指標(biāo)性質(zhì) 決策階段 預(yù)算審減額 經(jīng)過多次審核通過后的項目預(yù)算與概算之間的比值 經(jīng)濟(jì)性 開工前資金是否落實到位 是否按時間節(jié)點要求獲得財政撥款、事業(yè)收入或銀行貸款 項目論證耗時 項目開始論證到通過建設(shè)單位黨委會確定最終方案所用時間 效率性 工程項目前期進(jìn)度是否符合計劃要求 將可行性研究批復(fù)時間、初步設(shè)計批復(fù)時間等與計劃時間相互比較 是否如期開工建設(shè) 工程預(yù)定開工日期是否已將所有手續(xù)辦理完畢 效果性 施工階段 投標(biāo)人投標(biāo)優(yōu)惠率 將投標(biāo)人中標(biāo)價與招標(biāo)控制價相比 經(jīng)濟(jì)性 項目發(fā)生變更金額 經(jīng)基建管理部門同意的項目累計變更金額 否存在超概風(fēng)險 在項目重要施工節(jié)點，計算項目累計已完工工程量及金額，與項目預(yù)期在該階段支出金額比較，比值大于1，說明存在超出概算風(fēng)險 計量進(jìn)度審減額 根據(jù)施工方報送的計量進(jìn)度，對照合同中進(jìn)度款支付條款及計價原則，按照現(xiàn)場施工進(jìn)度，對不符合支付條件的進(jìn)度款進(jìn)行審減 是否如期完成工程建設(shè) 在合同規(guī)定的時間內(nèi)完成所有建設(shè)任務(wù) 效率性 是否發(fā)生重大安全事故 統(tǒng)計項目建設(shè)過程中發(fā)生的重大安全事故 基建制度是否健全、項目建設(shè)是否符合國家有關(guān)規(guī)定 是否有基建制度，并按照制度開展項目建設(shè)，項目建設(shè)是否符合上級部門的建設(shè)標(biāo)注和要求 變更是否符合上級部門及單位流程 項目變更程序及項目累計變更金額是否符合上級及單位規(guī)定 項目評優(yōu)評先情況 統(tǒng)計項目獲得國家級、省級、市級榮譽(yù)數(shù) 效果性 建設(shè)總時間 將項目完工所用時間與計劃工作相比較 居民投訴次數(shù)和上級監(jiān)管部門下發(fā)整改通知單次數(shù) 統(tǒng)計自開工以來收到居民投訴次數(shù)和上級監(jiān)管部門下發(fā)的各類整改通知單 設(shè)備與材料臺賬 檢查設(shè)備與材料各類臺賬，如進(jìn)出場記錄、檢測記錄、使用記錄等 運營使用階段 運營維修成本投入比 將項目發(fā)生的運營維修成本與項目總投入進(jìn)行比較，再與單位同期、同類型項目的運營維修成本投入比相比較，衡量維修成本水平 經(jīng)濟(jì)性 是否按時辦理竣工財務(wù)決算和產(chǎn)權(quán)證明 是否在項目竣工驗收后，按國家竣工財務(wù)決算時間要求，及時開展財務(wù)決算。確定固定資產(chǎn)價值后，按要求辦理產(chǎn)權(quán)證明 效率性 滿意度 通過設(shè)置調(diào)查問卷，收集各類人群對項目使用的評價，分析項目滿意得分 效果性

從下表可以看出，在項目全過程管理視角下，項目績效評價應(yīng)根據(jù)不同需要開展階段性評價、年度評價和項目全過程評價。在開展階段性績效評價時，應(yīng)根據(jù)項目所處階段，選取合適的評價指標(biāo)，以評價結(jié)果為指導(dǎo)，改進(jìn)項目管理，監(jiān)督項目建設(shè)。年度評價是對一個自然年度項目績效狀況開展的評價，應(yīng)根據(jù)不同時間段項目所處的不同階段，選取適合的指標(biāo)，并對偏離指標(biāo)進(jìn)行糾偏，加強(qiáng)績效評價結(jié)果的御用。全過程評價是在項目完工投入使用后進(jìn)行的整體評價，是考核項目是否達(dá)到建設(shè)的目的和要求，總結(jié)項目建設(shè)中存在的問題，為今后的項目提供寶貴的建設(shè)經(jīng)驗。

五、結(jié)語

本文通過分析基建項目工程績效評價現(xiàn)狀，以項目全過程管理理論為指導(dǎo)，將項目建設(shè)劃分成3個階段，以績效評價經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為目標(biāo)，設(shè)計了18個績效評價指標(biāo)，并提出了評價方法作為參考，建立了一套完整的績效評價體系。該體系可以用于階段性評價、年度評價和項目全過程評價，希望能為基本建設(shè)項目績效評價提供參考，提高績效評價水平。