浙江省水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展對策研究

辛方勇，方睿騁，張慶楓

（1.浙江省錢塘江流域中心，310016，杭州；2.浙江錢塘江水利建筑工程有限公司，310008，杭州）

一、基本情況

浙江河網(wǎng)交錯(cuò)，海岸綿長，以水為名，因水而興。多年來，浙江省以“八八戰(zhàn)略”為總綱，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”重要論述，統(tǒng)籌實(shí)施“五位一體”建設(shè)。從“萬里清水河道”到“中小河流治理”，從“五水共治”到“美麗河湖”建設(shè)，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)均融入其中。截至2021年年底，浙江省11個(gè)設(shè)區(qū)市共有39個(gè)國家水利風(fēng)景區(qū)，其中水庫型15個(gè)、自然河湖型11個(gè)、城市河湖型10個(gè)、灌區(qū)型1個(gè)、水土保持型1個(gè)、濕地型1個(gè)。

二、近年建設(shè)成效

浙江省在水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃建設(shè)中因地制宜、突出特點(diǎn)、形成特色，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)成為當(dāng)?shù)鬲?dú)具特色的名片。2018年以來，以“安全流暢、生態(tài)健康、水清景美、人文彰顯、管護(hù)高效、人水和諧”為目標(biāo)，全面啟動(dòng)建設(shè)的美麗河湖連續(xù)三年被列入省政府十大民生實(shí)事，與全域旅游、美麗城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同步推進(jìn)，水岸同治鞏固深化治水成效，努力實(shí)現(xiàn)“一村一品一水景、一鎮(zhèn)一韻一水鄉(xiāng)、一城一畫一水廊”，至2021年年底已建成443條（個(gè)）省級(jí)美麗河湖。2021年湖州吳興西山漾水利風(fēng)景區(qū)等三家第十九批國家水利風(fēng)景區(qū)，皆在省級(jí)美麗河湖的基礎(chǔ)上進(jìn)行提檔升級(jí)，無論從品質(zhì)還是規(guī)模上均具有較高的水準(zhǔn)，充分體現(xiàn)了水利風(fēng)景區(qū)的示范帶頭作用。

1.助推鄉(xiāng)村振興行之有效

以流域治理為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)治水、美村、興業(yè)、富民。開化馬金溪水利風(fēng)景區(qū)致力于打造流域型水利風(fēng)景資源開發(fā)利用與保護(hù)的典范，打造山水林田湖草生命共同體。景區(qū)整合各類資源、平臺(tái)，全力促進(jìn)水旅融合發(fā)展，不斷推動(dòng)和強(qiáng)化水利風(fēng)景經(jīng)濟(jì)對開化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的撬動(dòng)作用。生態(tài)資源優(yōu)勢已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，通過生態(tài)的靈氣吸引人氣、以人氣集聚商氣、以商氣催生財(cái)氣，充分實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的共贏。沿線已經(jīng)形成了1個(gè)5A景區(qū)，18個(gè)3A景 區(qū)村，40多 個(gè)濱 水公園、景觀山林和美麗田園，以及600余家農(nóng)家樂（民宿）。小鄉(xiāng)村建成大景區(qū)，老磚廠筑成新民宿，破豬欄改成大花園，成為“水旅融合”和踐行“兩山理論”的生動(dòng)案例。

2.促進(jìn)水利文化有機(jī)融合

高度重視文化保護(hù)和傳承，充分挖掘景區(qū)水文化，塑造特色品牌。太湖溇港水利風(fēng)景區(qū)依托世界灌溉工程遺產(chǎn)——太湖溇港，發(fā)揮水利資源優(yōu)勢特色，融入太湖魚米文化和水鄉(xiāng)古村落、水鄉(xiāng)民俗等人文景觀，將溇港水利遺產(chǎn)、遺址保護(hù)與環(huán)境保護(hù)，生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)整合，進(jìn)一步增強(qiáng)了公眾對遺產(chǎn)遺跡的保護(hù)意識(shí)，同時(shí)發(fā)展了旅游產(chǎn)業(yè)，吸引了大量的人氣，游客在促進(jìn)景區(qū)發(fā)展的同時(shí)也體會(huì)到太湖溇港文化的魅力，進(jìn)一步提升了水利風(fēng)景區(qū)的社會(huì)影響力。

3.規(guī)章制度建設(shè)不斷完善

完善頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)地方性法規(guī)，明確景區(qū)在法律中的主體地位。寧波東錢湖水利風(fēng)景區(qū)從整體發(fā)展、長遠(yuǎn)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展出發(fā)，把治水作為優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)、增進(jìn)民生福祉的重要抓手。出臺(tái)《東錢湖旅游度假區(qū)條例》《東錢湖水域管理辦法》，為強(qiáng)化生態(tài)資源保護(hù)和利用提供了法律依據(jù)。編制《東錢湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體方案》，與區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整同步推進(jìn)，力爭實(shí)現(xiàn)“水質(zhì)更清、水流更活、水網(wǎng)更通、水景更美、水生態(tài)更優(yōu)、水環(huán)境更好、水功能更強(qiáng)、水文化更先進(jìn)”的目標(biāo)。

4.布局?jǐn)?shù)字創(chuàng)新再上臺(tái)階

布局?jǐn)?shù)字創(chuàng)新，提升水利治理現(xiàn)代化水平。衢州信安湖水利風(fēng)景區(qū)通過網(wǎng)格化分片包干巡查、安裝環(huán)湖視頻監(jiān)控，構(gòu)建河湖長制巡湖App、水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管理App、數(shù)字城管、12345熱線等協(xié)同平臺(tái)，探索信息化時(shí)代多種巡湖模式，實(shí)行陸上巡湖與水面巡湖相結(jié)合，職工巡湖與大數(shù)據(jù)巡湖相結(jié)合，減少管理成本?！皺C(jī)器+數(shù)據(jù)”的5G智能模式初步探索保障了信安湖水利風(fēng)景區(qū)服務(wù)無止境、監(jiān)督無死角的實(shí)現(xiàn)。

三、面臨形勢與發(fā)展瓶頸

浙江省以流域高質(zhì)量發(fā)展與民生福祉提升為目標(biāo)，圍繞建設(shè)高品質(zhì)幸福河湖網(wǎng)，啟動(dòng)了幸福河湖試點(diǎn)縣建設(shè)工作。水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)納入浙江省水安全保障、旅游業(yè)發(fā)展等“十四五”規(guī)劃?！墩憬÷糜螛I(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》指出，要利用好豐富的江、湖、河、溪等自然資源，依托浙江八大水系，建設(shè)30個(gè)以上水利風(fēng)景區(qū)。目前，浙江省水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展存在以下問題。

1.建設(shè)管理缺乏法律基礎(chǔ)，要素保障困難

因缺少上位法支撐，浙江省相關(guān)水法律法規(guī)中無水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致2015年水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理辦法退出水利廳行政權(quán)力清單，浙江省不再評定省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)。此外，根據(jù)浙江省水域保護(hù)辦法相關(guān)條文，非基礎(chǔ)設(shè)施一律不得占用重要水域，政府組織實(shí)施的水利、能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目占用重要水域須審批并做到占補(bǔ)平衡，導(dǎo)致景區(qū)后續(xù)管理、便民等設(shè)施建設(shè)存在困難。

2.創(chuàng)建缺乏激勵(lì)措施，各地重視不夠

水利風(fēng)景區(qū)工作與防洪、排澇、供水等常規(guī)性工作相比，具有一定的前瞻性與創(chuàng)新性，各地因傳統(tǒng)水利工作任務(wù)重、考核嚴(yán)，而把水利風(fēng)景區(qū)相關(guān)工作擺在次要的位置。同時(shí)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理缺乏政策激勵(lì)措施，難以調(diào)動(dòng)各地創(chuàng)建積極性，已創(chuàng)建的存在“重掛牌、輕管理”現(xiàn)象，部分水利風(fēng)景區(qū)甚至無專門的管理機(jī)構(gòu)，由水利工程管理部門代管。

3.建設(shè)管理部門協(xié)作不夠，景區(qū)知名度不高

水利風(fēng)景區(qū)融合了水工程、水資源、水生態(tài)、水文化、水經(jīng)濟(jì)等多種元素，需要與生態(tài)環(huán)境、自然資源、文化旅游等多部門共同協(xié)作。但目前大部分水利風(fēng)景區(qū)的管理由水利部門獨(dú)自承擔(dān)，或運(yùn)營與建設(shè)管理分離，部門間的協(xié)作不夠。水利風(fēng)景區(qū)的社會(huì)認(rèn)可度、知名度與國家5A級(jí)景區(qū)、國家森林公園等相比，存在社會(huì)影響不大、競爭力不強(qiáng)等問題。

四、對策及建議

1.完善頂層設(shè)計(jì)，明確景區(qū)法律地位

建議出臺(tái)相應(yīng)的部門規(guī)章，或在浙江省水域保護(hù)辦法、河道管理?xiàng)l例等法律法規(guī)修訂時(shí)明確水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理工作要求，重新定義景區(qū)配套設(shè)施為水利工程附屬工程，為水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理提供法律支撐。同時(shí)結(jié)合浙江實(shí)際，及時(shí)制定浙江省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理辦法及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理要求，推進(jìn)符合條件的省級(jí)美麗河湖提升為省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，形成美麗河湖—省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)—耀眼明珠—國家水利風(fēng)景區(qū)的景區(qū)培育制度。

2.加強(qiáng)行政管理，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制

各級(jí)政府及相關(guān)行政主管部門要高度重視，建議將水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理納入省市縣政府綜合考核、河湖長制績效考核、督察懲罰激勵(lì)機(jī)制等考核評價(jià)體系。

①由風(fēng)景區(qū)申報(bào)主體，即風(fēng)景區(qū)所在縣域政府組織成立水利風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)，提高管理機(jī)構(gòu)行政層級(jí)，厘清責(zé)任歸屬。加強(qiáng)水利與文旅、體育、教育等部門的協(xié)作，共同出臺(tái)相關(guān)工作制度，聯(lián)合推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，以破解水利風(fēng)景區(qū)“無人管理”或水利部門“單打獨(dú)斗”難有作為的困局。同時(shí)，以水利風(fēng)景區(qū)為載體，積極開展生態(tài)旅游、體育賽事、教育研學(xué)等活動(dòng)。

②按照上級(jí)部門要求，對照《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》及水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過行政手段控制增量、評估存量從而優(yōu)化景區(qū)質(zhì)量。一是景區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極組織申報(bào)，同時(shí)省、市水行政主管部門應(yīng)建立篩選機(jī)制，通過現(xiàn)場復(fù)核、專家評審等方式從嚴(yán)把控新申報(bào)的景區(qū)質(zhì)量。二是對已建成的水利風(fēng)景區(qū)進(jìn)行梳理，進(jìn)行微改造、精提升，并開展水利風(fēng)景區(qū)“回頭看”工作。對復(fù)核檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)督促整改，跟蹤整改落實(shí)情況。對管理不善且不按期完成整改的取消水利風(fēng)景區(qū)稱號(hào)，并通報(bào)當(dāng)?shù)卣?。但對因功能調(diào)整等原因無法繼續(xù)實(shí)現(xiàn)景區(qū)功能的允許申請取消水利風(fēng)景區(qū)稱號(hào)。

3.堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，造就高質(zhì)量景區(qū)

要秉持“治一條河道、繪一方美景，建一個(gè)工程、成一片景區(qū)”的理念，在重大水利項(xiàng)目實(shí)施前期、可研階段將水利風(fēng)景區(qū)相關(guān)建設(shè)內(nèi)容納入其中。在保證水利工程安全運(yùn)行的情況下，充分考慮水環(huán)境承載能力，明確水利工程管理范圍及景區(qū)管理范圍，根據(jù)其資源特點(diǎn)，把握好景區(qū)發(fā)展方向、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，做出符合資源特點(diǎn)的規(guī)劃。在搞好總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)功能區(qū)塊、水景觀設(shè)計(jì)等專項(xiàng)規(guī)劃與橫向相鄰規(guī)劃和縱向高層規(guī)劃的銜接，落實(shí)“多規(guī)合一”，從而正確把握水利工程建設(shè)、水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)景區(qū)可持續(xù)、高品質(zhì)發(fā)展。

4.落實(shí)“兩山”理論，實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)換

GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）的出現(xiàn)，填補(bǔ)了評估生態(tài)系統(tǒng)為人類福祉和經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供總價(jià)值的空白。建議按照中共中央、國務(wù)院《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》要求，以水利風(fēng)景區(qū)作為繪好新時(shí)代“富春山居圖”的重要抓手，將水利風(fēng)景區(qū)作為生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換的突破口，開展河湖生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算技術(shù)研究，發(fā)揮河湖在生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值轉(zhuǎn)換中的作用。鼓勵(lì)有條件的縣市區(qū)開發(fā)基于生態(tài)信用的“河權(quán)貸”“生態(tài)貸”系列產(chǎn)品，搭建生態(tài)項(xiàng)目貸款優(yōu)惠政策、綠色通道，以優(yōu)質(zhì)金融政策助推生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，助推“點(diǎn)綠成金”。

5.引入社會(huì)資金，探索發(fā)展模式

水利風(fēng)景區(qū)資源在地域形態(tài)上呈線狀或面狀分布。以錢塘江流域?yàn)槔陨隙路植贾_化馬金溪、建德新安江—富春江、浦江浦陽江、桐廬富春江、富陽富春江等水利風(fēng)景區(qū)，有著得天獨(dú)厚的路線優(yōu)勢（水路），且錢塘江流域貫穿杭金衢，有著優(yōu)越的區(qū)位條件和較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)輻射能力。建議以此為試點(diǎn)，由政府組織、水利部門主導(dǎo)，堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，多元化拓展水利風(fēng)景區(qū)投資渠道，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)市場化運(yùn)營。探索開發(fā)“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的景區(qū)發(fā)展模式，由相關(guān)優(yōu)秀旅游企業(yè)著手景區(qū)流域綜合開發(fā)，遵循“誰投資、誰開發(fā)、誰受益”原則，將水利風(fēng)景區(qū)集群優(yōu)勢和優(yōu)秀旅游管理水平進(jìn)行強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升景區(qū)服務(wù)水平，推動(dòng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

6.構(gòu)建數(shù)字化平臺(tái)，推動(dòng)景區(qū)智能發(fā)展

“數(shù)字化”是水利行業(yè)管理現(xiàn)代化的必然要求?，F(xiàn)階段水利部“水利風(fēng)景區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)”、浙江省“浙水安瀾”綜合應(yīng)用平臺(tái)以及各景區(qū)水利工程“數(shù)字化”管理平臺(tái)的搭建和應(yīng)用，自上而下提升了行業(yè)內(nèi)部的管理水平。在此基礎(chǔ)上，首先應(yīng)借力“浙江省水利數(shù)字化改革”的東風(fēng)，進(jìn)一步開發(fā)“浙水美麗”水利風(fēng)景區(qū)子場景的建設(shè)，統(tǒng)籌景區(qū)基礎(chǔ)信息、申報(bào)監(jiān)管等模塊，以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、智慧監(jiān)管的智能發(fā)展模式。其次，水利風(fēng)景區(qū)的“數(shù)字化”建設(shè)不應(yīng)僅僅局限于行業(yè)內(nèi)部的自我提升和發(fā)展，更應(yīng)與文旅產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村振興打通渠道、互通有無，既有利于各景區(qū)間的資源交互，建立互聯(lián)互通機(jī)制，同時(shí)平臺(tái)上又可匯聚、發(fā)布各類旅游路線、科教活動(dòng)、文體活動(dòng)等資訊供公眾選擇和參與，為人民群眾提供更多維度、更高質(zhì)量的水利生態(tài)產(chǎn)品，建設(shè)江南水鄉(xiāng)幸福新高地。

7.打造精品景區(qū)，擴(kuò)大社會(huì)影響力

奮力打造“重要窗口”，緊緊圍繞“詩畫浙江”大花園建設(shè)、浙江省高質(zhì)量發(fā)展共同富裕示范區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略，堅(jiān)持以人民對美好生活的向往為目標(biāo)導(dǎo)向，打造各美其美的水利風(fēng)景區(qū)。自然河湖型風(fēng)景區(qū)著力保護(hù)原有生態(tài)面貌，展現(xiàn)自然風(fēng)光；城市河湖型風(fēng)景區(qū)可根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，開發(fā)科教、文體活動(dòng)基地，擴(kuò)大景區(qū)影響力；水庫型風(fēng)景區(qū)可依托宏偉的工程主體，充分挖掘治水文化、工程文化和當(dāng)?shù)靥厣幕宫F(xiàn)景區(qū)人文魅力。借力“短視頻”平臺(tái)，加強(qiáng)與主流媒體合作，建立水利風(fēng)景區(qū)公眾號(hào)，多渠道、多角度宣傳和推廣水利風(fēng)景區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大知名度，真正實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共享“幸福河湖”，推進(jìn)共同富裕。 ■