長江流域節(jié)水分區(qū)推進策略研究

程衛(wèi)帥，王海偉，葉玉適

（1.長江水利委員會長江科學院，430010，武漢；2.長江水利委員會水資源節(jié)約與保護局，430010，武漢）

長江流域水資源總量比較豐富，現(xiàn)狀水質(zhì)總體良好，但枯水年枯水期部分地區(qū)水資源供需矛盾突出，污染物排放量大、風險隱患多，高保證率供水安全保障壓力凸顯，水質(zhì)型城市缺水現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻考驗。節(jié)水是加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復的重要途徑，也是保障流域供水安全和國家戰(zhàn)略水源地安全的重要舉措。

一、長江流域節(jié)水現(xiàn)狀和問題

長江流域通過先行試點、典型示范等措施有力推動了節(jié)水工作，水資源利用效率和效益顯著提高。2003年以來，長江流域人均綜合用水量基本維持在400~450 m3，萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量顯著下降，畝均灌溉用水量呈緩慢下降趨勢。但長江流域節(jié)水工作還有很大的提升潛力，主要表現(xiàn)為：①節(jié)水不充分，水資源利用效率與國際國內(nèi)先進水平相比還有較大差距，大多數(shù)用水和節(jié)水指標都低于全國平均水平；②節(jié)水不平衡，區(qū)域間現(xiàn)狀節(jié)水水平差異大；③節(jié)水不持續(xù)，行業(yè)監(jiān)管問題仍然突出，節(jié)水內(nèi)生動力不足，監(jiān)管制度不健全，監(jiān)管力度不夠。

二、長江流域節(jié)水思路與分區(qū)重點

根據(jù)區(qū)域水資源稟賦、資源環(huán)境壓力負荷、未來水資源需求等因素，將長江流域分為6個節(jié)水分區(qū)，根據(jù)各地區(qū)特點明確節(jié)水方向和節(jié)水重點。

1.上游川渝云貴區(qū)

（1）基本特點

本區(qū)4個省份均屬長江經(jīng)濟帶，分布有4個重點開發(fā)區(qū)域、2個農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、6個重點生態(tài)功能區(qū)和黃土高原—川滇生態(tài)屏障區(qū)。經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，區(qū)域發(fā)展不均衡。水資源條件總體較好，水資源開發(fā)利用率、耕地有效灌溉率較低，重慶北部山區(qū)、四川盆地腹地、滇中高原、黔中地區(qū)存在工程型缺水問題，多個縣域水資源承載能力處于臨界、超載或嚴重超載狀態(tài)；用水效率不高，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)流域最低，節(jié)水潛力大。

（2）節(jié)水重點

圍繞構(gòu)建西南生態(tài)安全屏障和成渝、滇中、黔中等重要經(jīng)濟區(qū)發(fā)展要求，開源節(jié)流并舉，全面加強水資源節(jié)約保護，以促進人水和諧為節(jié)水方向。農(nóng)業(yè)節(jié)水方面，推進灌區(qū)節(jié)水改造和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展高效特色農(nóng)業(yè)，適度推進高效節(jié)水灌溉；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，適度控制高耗水企業(yè)發(fā)展，推進高耗水行業(yè)節(jié)水改造；實施城鎮(zhèn)老舊供水管網(wǎng)改造，完善管網(wǎng)漏損檢測制度，推進節(jié)水器具普及和非常規(guī)水利用，嚴控高耗水服務業(yè)用水。

2.上游青藏甘區(qū)

（1）基本特點

青海、西藏大部分地區(qū)屬青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)，水質(zhì)良好，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，重點開發(fā)區(qū)域僅有甘肅省天水市。經(jīng)濟社會發(fā)展滯后。水資源空間分布不均衡，存在大面積的干旱缺水地區(qū)；水資源開發(fā)利用率很低，無水資源承載能力臨界或超載縣域；用水效率一般，區(qū)域和行業(yè)差異較大。本區(qū)現(xiàn)狀總用水量小，未來地廣人稀、開發(fā)強度低的總體狀況不會改變，水資源需求增長有限，節(jié)水潛力較小。

（2）節(jié)水重點

圍繞構(gòu)建青藏高原生態(tài)屏障要求，嚴格限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)管理，加強水土保持和生態(tài)環(huán)境修復與保護，以保護優(yōu)先、全面節(jié)水為方向。優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)；按照國家主體功能區(qū)管理要求管控工業(yè)發(fā)展，限制工業(yè)用水增長；推進城鎮(zhèn)老舊供水管網(wǎng)改造，加強供水管網(wǎng)漏損檢測，推進節(jié)水器具普及和非常規(guī)水利用，嚴控高耗水服務業(yè)用水。

3.中下游皖贛鄂湘區(qū)

（1）基本特點

本區(qū)4個省份均屬長江經(jīng)濟帶和長江流域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，分布有4個重點開發(fā)區(qū)域，涉及5個重點生態(tài)功能區(qū)。經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，但區(qū)域發(fā)展不均衡。水資源相對豐富，農(nóng)田灌排設(shè)施基礎(chǔ)較好，水污染問題相對突出，不同程度存在資源型、工程型、水質(zhì)型缺水問題；區(qū)域用水效率不高，節(jié)水潛力很大。本區(qū)多數(shù)地區(qū)屬于重點開發(fā)區(qū)域和糧食主產(chǎn)區(qū)，預計未來水資源需求將有所增長。

（2）節(jié)水重點

圍繞長江經(jīng)濟帶建設(shè)及皖江城市帶、武漢城市圈、長株潭城市群和鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展要求以及長江大保護要求，以促進節(jié)水減排為方向，節(jié)水治污協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展高效節(jié)水現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著重推進水稻灌區(qū)綜合節(jié)水技術(shù)，強化農(nóng)業(yè)面源污染的源頭控制；積極承接沿海發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)型產(chǎn)能，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，全面推行清潔生產(chǎn)，提升工業(yè)用水循環(huán)利用水平，從源頭減少工業(yè)用水量和污染物排放量；推進城市老舊供水管網(wǎng)改造，建立完善供水漏損控制和精細化管理平臺，嚴控高耗水服務業(yè)用水，推廣應用節(jié)水新技術(shù)、新工藝和新產(chǎn)品，大力推進廢污水再生利用，構(gòu)建城鎮(zhèn)良性水循環(huán)系統(tǒng)。

4.中下游豫陜區(qū)

（1）基本特點

本區(qū)涉及2個重點開發(fā)區(qū)域，2個重點生態(tài)功能區(qū)，無農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。經(jīng)濟社會發(fā)展水平一般，但相對均衡。區(qū)域水資源條件一般，水資源開發(fā)利用率約12%，部分地區(qū)存在開發(fā)利用過度問題，多個縣域水資源承載能力處于臨界或超載狀態(tài)；用水效率相對較高，主要指標均位于流域前列。本區(qū)水資源承載能力狀況欠佳，需加大水資源管控力度。

（2）節(jié)水重點

加快實施超載地區(qū)用水總量削減計劃，嚴控臨界超載地區(qū)用水總量增長，節(jié)水方向為以水定發(fā)展。嚴格落實總量強度雙控行動，促進資源環(huán)境逐步休養(yǎng)生息；合理確定水土開發(fā)和灌溉發(fā)展規(guī)模，限制和壓縮高耗水作物種植面積，加快灌區(qū)節(jié)水改造，推廣高效節(jié)水灌溉；嚴控高耗水工業(yè)行業(yè)發(fā)展，提高用水效率準入門檻；加快實施城鎮(zhèn)節(jié)水改造，推進節(jié)水器具普及和非常規(guī)水利用，嚴控高耗水服務業(yè)用水。

5.中下游浙桂粵閩區(qū)

（1）基本特點

本區(qū)面積約1萬km2，位于洞庭湖和鄱陽湖水系支流源頭地區(qū)，多為山區(qū)；涉及長江流域農(nóng)作物主產(chǎn)區(qū)和華南農(nóng)作物主產(chǎn)區(qū)，多數(shù)地區(qū)屬南方丘陵山地帶生態(tài)屏障區(qū)。經(jīng)濟社會發(fā)展水平較好，且相對均衡。區(qū)域水資源條件較好，水資源開發(fā)利用率不高，以農(nóng)業(yè)用水為主；除浙江省部分地區(qū)外本區(qū)用水效率不高，人均綜合用水量和畝均灌溉用水量顯著偏高。

（2）節(jié)水重點

本區(qū)以加強保護和農(nóng)業(yè)節(jié)水為主。加強水源涵養(yǎng)林保護，保障河湖生態(tài)用水；限制和壓縮高耗水作物種植面積，加大灌區(qū)節(jié)水改造力度，著重加強農(nóng)業(yè)節(jié)水；推進城鎮(zhèn)老舊供水管網(wǎng)改造，推進節(jié)水器具普及，嚴控高耗水行業(yè)發(fā)展。

6.長江三角洲蘇滬區(qū)

（1）基本特點

本區(qū)是中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的先行地區(qū)，屬長江經(jīng)濟帶和長江三角洲優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是長江流域農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的重要組成部分。社會經(jīng)濟發(fā)達且相對均衡。區(qū)域水資源條件較好，過境水資源豐沛，水土資源總體較為匹配，水資源開發(fā)利用率高，水污染問題相對突出。農(nóng)業(yè)用水效率較高，位于流域前列，工業(yè)和城鎮(zhèn)用水效率有提升空間，有較大節(jié)水潛力。本區(qū)未來用水增長空間有限，用水總量有減少趨勢。

（2）節(jié)水重點

圍繞“21世紀海上絲綢之路”及長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展要求，在加強水資源節(jié)約保護的前提下優(yōu)化發(fā)展，節(jié)水方向為節(jié)水治污并重。推廣現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術(shù)，建立一批高標準節(jié)水農(nóng)業(yè)科技示范區(qū)，積極推廣稻作區(qū)管道輸水灌溉和水肥一體化技術(shù)；促進產(chǎn)業(yè)升級換代，開展工業(yè)節(jié)水重大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，推廣先進適用的節(jié)水工藝、技術(shù)和裝備，加大海水直接利用力度；推進城市老舊供水管網(wǎng)改造，嚴控高耗水服務業(yè)用水，全面普及節(jié)水器具，推廣環(huán)境綠化噴灌工程。

三、節(jié)水推進策略

圍繞激活節(jié)水內(nèi)生動力，以制度建設(shè)為中心，聚焦市場機制完善，綜合運用政府管控、市場調(diào)節(jié)、公眾參與等3種手段，分區(qū)實施、統(tǒng)籌推進、重點突破，全面推進落實16項具體舉措，將節(jié)水工作從政府主導的命令控制型節(jié)水推進模式轉(zhuǎn)向政府—用水戶協(xié)同節(jié)水推進模式。

1.加強政府管控

（1）加強節(jié)水法治建設(shè)

盡快出臺節(jié)約用水條例，鼓勵出臺地方性節(jié)水法規(guī)；細化強化節(jié)水懲戒條款，加大節(jié)水違法違規(guī)行為的懲戒力度；強化節(jié)水執(zhí)法監(jiān)管。

（2）完善節(jié)水監(jiān)管體制

完善政府主導、水利抓總、有關(guān)部門分工負責的節(jié)水監(jiān)管體制；建立完善流域和區(qū)域相結(jié)合的節(jié)水監(jiān)管體制，強化流域管理機構(gòu)節(jié)水行政管理職能。

（3）健全節(jié)水工作協(xié)調(diào)推動機制

建立地方行政首長負責制和政府節(jié)水目標責任制，逐級落實節(jié)水主體責任，層層壓實節(jié)水目標責任；建立以目標為導向的省、市、縣三級節(jié)水工作協(xié)調(diào)推進機制。

（4）建立務實管用的節(jié)水定額標準體系

建立以用水定額為核心和基礎(chǔ)、強制性標準與推薦性標準相結(jié)合的定額標準體系；加強節(jié)水定額標準執(zhí)行情況檢查、評估和修訂工作，充分發(fā)揮定額的節(jié)水導向和約束作用。

（5）強化水資源消耗總量和強度雙控指標剛性約束

建立總量-強度雙控的流域區(qū)域統(tǒng)籌機制，嚴格總量強度指標考核；進一步將總量控制指標細化分解到用水行業(yè)和重點用水戶，逐步建立用水總量精細化管控體系；全面落實和加強計劃用水管理，嚴格執(zhí)行超計劃用水累進加價制度。

（6）完善并落實節(jié)水評價制度

進一步落實規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價制度，研究建立建設(shè)項目節(jié)水后評價制度，逐步建立區(qū)域和重點監(jiān)控用水戶節(jié)水評價機制。

（7）做好重點監(jiān)控用水戶監(jiān)管工作

在《國家級重點監(jiān)控用水單位名錄》的基礎(chǔ)上，建立完善省、市、縣三級重點監(jiān)控用水單位名錄；結(jié)合國家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，逐步增加用水實物指標實時統(tǒng)計或計量監(jiān)控功能，強化重點監(jiān)控用水單位取用水在線監(jiān)控；按照屬地管理原則強化重點監(jiān)控用水單位節(jié)水監(jiān)督檢查。

（8）推進基層節(jié)水管理能力建設(shè)

完善基層節(jié)水管理隊伍，加強管理能力培訓，形成縣-鎮(zhèn)-村三級基層節(jié)水管理隊伍；改善基層節(jié)水執(zhí)法監(jiān)管裝備，加大節(jié)水執(zhí)法監(jiān)管裝備投入。

（9）建立健全用水審計制度

以超計劃超定額重點用水戶為切入點，積極開展用水審計試點、完善和推廣；建立強制用水審計用水戶清單，高耗水行業(yè)重點用水戶、超計劃超定額的其他重點用水戶要納入強制審計清單；建立基于產(chǎn)業(yè)鏈的延伸用水審計制度，針對高耗水原料供應商開展延伸用水審計，嚴格控制生產(chǎn)原料和產(chǎn)品水效。

2.優(yōu)化市場調(diào)節(jié)

（1）繼續(xù)推進水權(quán)水市場建設(shè)

全面總結(jié)梳理前期試點改革經(jīng)驗、問題和推進障礙，繼續(xù)實施水權(quán)交易改革試點，優(yōu)化完善水權(quán)水市場建設(shè)；引導社會資本參與節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育節(jié)水產(chǎn)業(yè)，提供社會化、專業(yè)化和規(guī)范化的節(jié)水服務，激發(fā)市場在水資源配置中的主體作用；及時總結(jié)水權(quán)交易改革試點鞏固提升經(jīng)驗，探索多元化的水權(quán)交易模式。

（2）全面深化水價改革

建立全面客觀反映水資源稀缺性和供水成本的水價形成機制，合理提高城鎮(zhèn)基本水價，實行差別定價，對高耗水特種行業(yè)從高制定水價；建立水價動態(tài)調(diào)整、水費繳費反饋等機制。

（3）完善財稅金融激勵機制

建立完善節(jié)水財政獎補機制；嚴格落實水資源稅差異化征收政策，強化和落實企業(yè)節(jié)水稅收引導政策；創(chuàng)新節(jié)水金融支持政策，推廣信貸節(jié)水，支持企業(yè)開展節(jié)水改造，優(yōu)先先進企業(yè)融資難題。

（4）完善并推廣合同節(jié)水管理模式

以水利行業(yè)節(jié)水機關(guān)建設(shè)為標桿，以高校為示范和突破口，打造合同節(jié)水示范項目；強化合同節(jié)水管理保障機制，建立和完善管理激勵機制。

3.強化公眾參與

（1）建立健全節(jié)水信息公開制度

編制和發(fā)布年度節(jié)水統(tǒng)計公報，建立節(jié)水評價公示制度及節(jié)水執(zhí)法監(jiān)管平臺，加大節(jié)水法規(guī)政策宣貫力度。

（2）完善節(jié)水公眾參與制度

完善公眾參與方式和參與平臺，從傳統(tǒng)平臺轉(zhuǎn)向新型信息化平臺，提高公眾參與有效性；建立節(jié)水社會監(jiān)督員隊伍，強化節(jié)水社會監(jiān)督。

（3）廣泛開展節(jié)水宣傳教育

加大節(jié)水宣教投入，推動節(jié)水宣教專業(yè)化，提高宣教效果；針對不同人群開展具有針對性的節(jié)水教育。 ■