水利資金使用范圍及監(jiān)督檢查典型問題

孫武安,王延洪

（水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心,100038，北京）

近年，水利工程建設(shè)投資持續(xù)增加，水利資金使用呈現(xiàn)多點(diǎn)、寬領(lǐng)域、長鏈條特點(diǎn)，資金監(jiān)管難度進(jìn)一步加大，水利資金監(jiān)管仍然面臨責(zé)任不明確、監(jiān)管不力、制度缺失、政策執(zhí)行不力等挑戰(zhàn)。本文從水利資金類型、使用范圍及水利資金監(jiān)督檢查過程中需要注意的典型問題等方面進(jìn)行分析和總結(jié)，為更好地進(jìn)行水利資金監(jiān)督工作提供決策參考。

一、水利資金類型及使用范圍

目前水利資金類型主要有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金、國家重大水利工程建設(shè)基金(三峽后續(xù)工作)、中央大中型水庫移民扶持項(xiàng)目基金、中央預(yù)算內(nèi)水利投資和水利發(fā)展基金等。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金按照《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕117號）執(zhí)行，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和救災(zāi)資金應(yīng)用于農(nóng)業(yè)搶險(xiǎn)救災(zāi)，以保證盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力;水利救災(zāi)經(jīng)費(fèi)用于防洪抗旱，以確保最大限度減少旱澇損失。該資金由財(cái)政部、水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部三部門聯(lián)合進(jìn)行管理。中期財(cái)政計(jì)劃由水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)協(xié)助完成擬定工作，并提出關(guān)于救災(zāi)資金的分配建議，指導(dǎo)地方部門使用救災(zāi)資金，協(xié)助財(cái)政部制定績效目標(biāo)、監(jiān)控及評價(jià)績效成績等管理工作。水利部將對各省份報(bào)送的涉水救災(zāi)支出申請報(bào)告進(jìn)行審核，并做出救災(zāi)資金分配方案，提請財(cái)政部劃撥救災(zāi)資金。經(jīng)中共中央、國務(wù)院確定的重大抗災(zāi)救災(zāi)項(xiàng)目，由財(cái)政部、水利部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一起協(xié)作、相互配合給予落實(shí)。

水利救災(zāi)費(fèi)用使用范圍主要包含以下方面：用于確保防洪安全和水利工程設(shè)施的修繕（河流、湖泊、大壩、水庫、蓄洪庫區(qū)堤防、重要防海堤防及其涵洞、泵站、河道建設(shè)工程及設(shè)施等）；賑災(zāi)需要防洪通訊、洪水監(jiān)測和預(yù)警設(shè)備及系統(tǒng)維修費(fèi)用、支持抗旱救災(zāi)所需抗旱水源和引水設(shè)施建設(shè)的抗旱救災(zāi)補(bǔ)助、購置和運(yùn)營提運(yùn)水設(shè)備等方面的補(bǔ)助，主要包含實(shí)施以上工作所需物質(zhì)采購費(fèi)、建設(shè)相關(guān)設(shè)施費(fèi)用、購買及使用專用設(shè)備費(fèi)用、旱情及調(diào)水實(shí)時(shí)監(jiān)測費(fèi)用、技術(shù)指導(dǎo)及人員培訓(xùn)費(fèi)用等。救災(zāi)資金不得用于樓堂館所等的修建、平衡財(cái)政預(yù)算以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)并無實(shí)際關(guān)聯(lián)的支出。

2.國家重大水利工程建設(shè)基金（三峽后續(xù)工作）

該基金包含按比例分配的國家重大水利工程建設(shè)基金和由中國長江三峽集團(tuán)公司繳納用于三峽后續(xù)工作的資金兩部分。按《三峽后續(xù)工作專項(xiàng)資金使用管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2015〕229號）資金使用管理辦法執(zhí)行。專項(xiàng)資金按規(guī)劃總額實(shí)施，用于《國務(wù)院關(guān)于三峽后續(xù)工作規(guī)劃的批復(fù)》（國函〔2011〕69號）和《國務(wù)院關(guān)于三峽后續(xù)工作規(guī)劃優(yōu)化完善意見的批復(fù)》（國函〔2014〕161號）確定的建設(shè)任務(wù)。重點(diǎn)用于三峽庫區(qū)水污染和重大地質(zhì)災(zāi)害防治、建設(shè)城市及水庫周邊防護(hù)設(shè)施、完善城市配套功能、建立地質(zhì)安全和城鎮(zhèn)安全防護(hù)帶、重點(diǎn)實(shí)施城市移民社區(qū)幫扶項(xiàng)目、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

3.中央大中型水庫移民后期扶持項(xiàng)目基金

該基金按《大中型水庫移民后期扶持基金項(xiàng)目資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕128號）文件規(guī)范執(zhí)行，由財(cái)政部、發(fā)改委和水利部共同監(jiān)管。財(cái)政部負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目資金預(yù)算編制工作，項(xiàng)目資金分配方案由財(cái)政部會(huì)同發(fā)改委、水利部共同研究商討確定后下達(dá)各項(xiàng)目預(yù)算，并組織實(shí)施相關(guān)預(yù)算績效管理，指導(dǎo)地方財(cái)政部門加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理等工作。項(xiàng)目支出范圍包括：支持庫區(qū)和移民區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，中央政府實(shí)施大中型水庫移民后期扶持政策的專項(xiàng)資金和經(jīng)國務(wù)院批復(fù)允許的其他支出。項(xiàng)目資金不得用于給單位人員發(fā)放補(bǔ)助、置辦交通工具和辦公設(shè)備、修建建筑物和償還債務(wù)等無關(guān)事項(xiàng)。

4.中央預(yù)算內(nèi)水利投資

中央預(yù)算內(nèi)水利投資按《關(guān)于印發(fā)重大水利工程等10個(gè)中央預(yù)算內(nèi)涉農(nóng)投資專項(xiàng)管理辦法的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)規(guī)〔2019〕2028號）文件執(zhí)行。按照基本建設(shè)程序?qū)徟?，按照“大專?xiàng)+任務(wù)清單”模式管理。各省上報(bào)項(xiàng)目，水利部批復(fù)后報(bào)發(fā)改委審批，后由財(cái)政部劃撥。初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)中有每年的資金投入計(jì)劃，每年發(fā)改委以指標(biāo)形式下發(fā)任務(wù)。根據(jù)前期工作進(jìn)度、建設(shè)情況、建設(shè)工期等合理確定年度建設(shè)任務(wù)，并計(jì)算所需資金，及時(shí)將滿足國家重大建設(shè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫與三年滾動(dòng)投資計(jì)劃各項(xiàng)指標(biāo)要求的項(xiàng)目登記入庫。支出方向主要有：重大水利工程、水域生態(tài)治理、治理中小河流等水利工程投資于中央預(yù)算內(nèi)的專項(xiàng)工程（流域面積超過3 000 km2），農(nóng)村飲水安全鞏固和改善項(xiàng)目、重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)項(xiàng)目等。

5.水利發(fā)展資金

該資金是指中央財(cái)政預(yù)算中為相關(guān)水利建設(shè)及改革單獨(dú)撥劃使用的轉(zhuǎn)移支付資金，其執(zhí)行規(guī)范可見《水利發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕54號）文件。水利部負(fù)責(zé)水利發(fā)展資金組織工作，對與該資金相關(guān)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨高M(jìn)行編制與審核，研究拿出任務(wù)清單和資金分配方案，協(xié)調(diào)相關(guān)單位做好績效預(yù)算管理工作，督促指導(dǎo)地方政府完成所屬項(xiàng)目和資金使用管理等有關(guān)工作。地方水利部門有關(guān)工作職責(zé)是：對水利發(fā)展資金進(jìn)行規(guī)劃或編寫實(shí)施方案、審查和篩選項(xiàng)目、完成項(xiàng)目組織、實(shí)施及監(jiān)督等工作，研究資金和任務(wù)清單的分解方案、完成工程進(jìn)度規(guī)劃，并做好相關(guān)區(qū)域預(yù)算績效管理具體工作。

主要開支范疇有:中小河流的修整處理、地下水過度開采的綜合管理、小型水庫相關(guān)設(shè)施的建設(shè)與修繕、中型灌區(qū)內(nèi)噴灌設(shè)備節(jié)水化改造、防治水土流失的工程建設(shè)、生產(chǎn)壩治理、河湖水系銜接、水資源的節(jié)約和保護(hù)、山洪防護(hù)工程設(shè)施和水利工程設(shè)施的修繕維護(hù)。水利發(fā)展資金不得用于與工程建設(shè)、設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)并無關(guān)系的城市景觀、征地移民、運(yùn)營費(fèi)用、政府人員工作補(bǔ)助、訂購交通工具、辦公設(shè)備等經(jīng)常性支出，以及建筑建設(shè)的支出。

二、水利資金監(jiān)督檢查的典型問題

水利資金監(jiān)督檢查包括:篡改合同內(nèi)容及投資數(shù)額、挪用中央資金、會(huì)計(jì)核算及賬務(wù)處理不及時(shí)、建設(shè)成本核算不規(guī)范、多算工程量結(jié)算工程價(jià)款、代建委托合同簽訂違規(guī)、項(xiàng)目資金違規(guī)購買理財(cái)產(chǎn)品等典型問題。

水利資金使用過程產(chǎn)生的問題按照資金使用與管理（預(yù)算管理、資金籌措、資金使用、結(jié)算管理、決算管理和績效管理）、財(cái)務(wù)管理（機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理制度、財(cái)務(wù)基礎(chǔ)、內(nèi)部監(jiān)督、資產(chǎn)計(jì)價(jià)與移交）、會(huì)計(jì)核算（賬簿與科目設(shè)置、賬務(wù)處理）等具體分類劃分，分為一般、較重和嚴(yán)重三個(gè)層次。

以下簡要介紹兩個(gè)警示案例：

（1）篡改合同內(nèi)容及投資數(shù)額

某高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目。該項(xiàng)目所在縣水務(wù)局與某施工單位簽訂的合同價(jià)為763.79萬元，其中：工程造價(jià)260.83萬元，機(jī)電設(shè)備工程費(fèi)20.12萬元，金屬機(jī)器設(shè)備及安裝服務(wù)費(fèi)433.32萬元，臨時(shí)工程49.52萬元。承包商申請第一次工程進(jìn)度付款申請明細(xì)表中合同額填寫總價(jià)763.79萬元，其中：工程造價(jià)215.92萬元，機(jī)電設(shè)備工程費(fèi)42.88萬元，金屬機(jī)器結(jié)構(gòu)設(shè)備及安裝服務(wù)費(fèi)426.66萬元，臨時(shí)工程費(fèi)94.39萬元。進(jìn)度付款表中四部分內(nèi)容合計(jì)金額應(yīng)為779.85萬元，與投標(biāo)單價(jià)及總價(jià)均不一致，部分細(xì)部施工項(xiàng)目中標(biāo)價(jià)與實(shí)際執(zhí)行價(jià)也不一致，存在篡改情況。如：石方開挖由中標(biāo)價(jià)30.09元/m3調(diào)為17.33元/m3，M7.5漿砌石由328.39元/m3調(diào)為265.33元/m3；施工倉庫由200元/m2調(diào)為550元/m2。

（2）擅自挪用中央資金

《某縣水務(wù)局關(guān)于安排2018年特大防汛補(bǔ)助資金的通知》分解下達(dá)該項(xiàng)目所在縣水務(wù)公司2018年特大防汛補(bǔ)助資金30萬元，補(bǔ)助事由為該縣水廠取水口水毀應(yīng)急修復(fù)。經(jīng)查，該縣水務(wù)公司與某市政建設(shè)工程公司于2016年簽訂了施工合同，工程價(jià)款33.12萬元，施工內(nèi)容主要為取水口取水設(shè)施及綜合用房建設(shè)，竣工結(jié)算審核報(bào)告記賬憑證顯示，該縣水務(wù)局撥付該縣公司2018年防汛補(bǔ)助資金30萬元，用于取水口及附屬工程項(xiàng)目（為滿足新建水廠取水需求），擅自改變了水利救災(zāi)資金用途。不滿足《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)生產(chǎn)救災(zāi)及特大防汛抗旱補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕91號）第十三條所規(guī)定的要求。

三、總結(jié)及展望

本文以水利資金類型及使用范圍為基礎(chǔ)，分析了水利資金監(jiān)督檢查過程中需要注意的典型問題，通過對水利資金的檢查期望達(dá)成以下目標(biāo)：①明確水利資金使用范圍，專項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ?，不得擅自變更專項(xiàng)資金用途；通過對多個(gè)項(xiàng)目的考察，找出了一些常見的、具有代表性的、典型的問題。②經(jīng)過討論，制定和修改了現(xiàn)行加強(qiáng)水利資金監(jiān)管辦法和文件；預(yù)防為主，定期組織相關(guān)基層單位負(fù)責(zé)人集中學(xué)習(xí)監(jiān)督檢查過程中的典型問題，避免出現(xiàn)同類問題，將可能出現(xiàn)的資金使用安全隱患消滅于萌芽狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)“重投資輕監(jiān)管”。 ■