國(guó)外煤礦產(chǎn)能退出政策及啟迪

張飛燕，陳玥玥，韓 穎，楊 潔

(1.河南理工大學(xué)安全科學(xué)與工程學(xué)院，河南省焦作市，454003；2.河南省瓦斯地質(zhì)與瓦斯治理重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室——省部共建國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室培育基地，河南省焦作市，454003；3.河南理工大學(xué)能源科學(xué)與工程學(xué)院，河南省焦作市，454003；4.河南理工大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，河南省焦作市，454003)

2013-2016年間，我國(guó)煤炭的價(jià)格持續(xù)下降，煤炭企業(yè)開始面臨生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)困難；特別是到了2015年，煤炭企業(yè)的發(fā)展更是不樂觀，煤炭需求量在經(jīng)濟(jì)大環(huán)境相對(duì)低迷的影響下出現(xiàn)較大幅度的下降，供需關(guān)系的結(jié)構(gòu)性平衡被打破。不僅是我國(guó)，那一時(shí)期全球能源類產(chǎn)品的價(jià)格都在持續(xù)下跌，在此背景下，國(guó)內(nèi)能源需求量降低導(dǎo)致煤炭企業(yè)煤炭積壓，惡劣的煤炭供需關(guān)系使得煤礦企業(yè)的虧損也較過去嚴(yán)重得多，很多盈利狀況一直良好的企業(yè)開始入不敷出，而居高不下的庫存量又導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格的進(jìn)一步下跌。這些問題不僅嚴(yán)重導(dǎo)致了運(yùn)營(yíng)困難，更加劇了老舊企業(yè)本身存在的問題，對(duì)煤炭行業(yè)的健康發(fā)展造成了不利影響。近幾年來煤炭市場(chǎng)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，同時(shí)更加重視可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并開始建設(shè)清潔、高效的新能源結(jié)構(gòu)體系。而煤炭是不可再生能源，資源枯竭的煤炭企業(yè)迫切需要合理的關(guān)閉退出，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。因此一度關(guān)于化解煤炭過剩產(chǎn)能(簡(jiǎn)稱“去產(chǎn)能”)的呼聲只高不降，煤礦如何科學(xué)去產(chǎn)能已提到議事日程。

相較于我國(guó)不太完善的煤礦退出機(jī)制，英國(guó)、法國(guó)、日本、德國(guó)以及美國(guó)煤礦關(guān)閉退出經(jīng)驗(yàn)豐富，他們?cè)诎踩行蛲顺雒旱V產(chǎn)能的同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)我國(guó)煤礦去產(chǎn)能工作提供了很好的借鑒。

1 國(guó)外煤礦退出現(xiàn)狀

1.1 英國(guó)

20世紀(jì)80年代，英國(guó)煤炭行業(yè)經(jīng)濟(jì)蕭條、入不敷出，以至于第二次世界大戰(zhàn)之后，煤礦都被國(guó)家收回，各大煤礦都靠政府補(bǔ)貼得以生存。在此之前的工業(yè)革命時(shí)期，英國(guó)率先打開煤礦市場(chǎng)，充分開發(fā)煤炭資源，為此后英國(guó)工業(yè)的迅速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但由于多方面原因，煤炭的負(fù)面影響逐漸暴露在人們的認(rèn)知當(dāng)中。最嚴(yán)重的時(shí)候，英國(guó)政府決定將長(zhǎng)期沒有盈利、在市場(chǎng)中已無力回天的煤礦公司關(guān)閉。

對(duì)于去產(chǎn)能背景下的煤礦關(guān)停，英國(guó)政府的做法包括以下幾個(gè)方面。

(1)化國(guó)有為私有，采取煤礦關(guān)閉與私有化相結(jié)合的措施，將沒有達(dá)到關(guān)閉要求的、尚存競(jìng)爭(zhēng)力的煤礦轉(zhuǎn)賣給個(gè)人。這一措施在英國(guó)煤炭工業(yè)受到20世紀(jì)30年代的世界資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)重創(chuàng)后逐漸開始實(shí)行，并于1995年英國(guó)煤礦全部實(shí)現(xiàn)了私有化。

(2)對(duì)煤礦的關(guān)閉和破產(chǎn)要進(jìn)行嚴(yán)格界定，必須明確煤礦關(guān)閉屬于行政措施，而破產(chǎn)則涉及法律行為，這兩者奉行不同的政策。

(3)對(duì)于滿足特定條件的關(guān)停企業(yè)，政府會(huì)有對(duì)應(yīng)的撫恤金和扶植項(xiàng)目。

(4)政府重視煤礦關(guān)停后職工的轉(zhuǎn)移和安置，對(duì)此還專門成立了從事職工安置工作的組織機(jī)構(gòu)，且大力鼓勵(lì)下崗職工再就業(yè)，扶持其他企業(yè)接受這些下崗職工，并對(duì)善后工作極其重視。

1.2 法國(guó)

法國(guó)曾經(jīng)是歐洲的煤炭生產(chǎn)大國(guó)，1998年起法國(guó)開始落實(shí)煤礦去產(chǎn)能政策。法國(guó)煤炭年產(chǎn)量從1985年的3 000萬t迅速壓縮到1999年的500萬t，截至1999年，法國(guó)煤炭從業(yè)人員僅剩1萬人。造成這種現(xiàn)象最主要的原因就是法國(guó)煤礦的開采成本不斷提高，無力支撐煤礦企業(yè)的正常運(yùn)行。例如，法國(guó)洛林地區(qū)煤炭公司鼎盛時(shí)期有7個(gè)生產(chǎn)煤礦，年產(chǎn)量可達(dá)1 000萬t。但經(jīng)1998年產(chǎn)量縮減后，生產(chǎn)礦井僅剩2個(gè)，年產(chǎn)量降到300萬t，生產(chǎn)成本劇增，高達(dá)858法郎/t，而售價(jià)僅有273法郎/t，企業(yè)虧損嚴(yán)重，難以生存。政府認(rèn)為煤炭開采成本過高，轉(zhuǎn)為依靠進(jìn)口維系能源產(chǎn)業(yè)，因此決定關(guān)閉國(guó)內(nèi)的煤礦企業(yè)[1-2]。

對(duì)于去產(chǎn)能背景下的煤礦關(guān)停，法國(guó)政府的做法包括以下幾個(gè)方面。

(1)區(qū)別于英國(guó)的煤礦去產(chǎn)能措施，在可預(yù)見的煤炭供需失衡之際，法國(guó)政府提前制定了執(zhí)行性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)措施，從政策的最初落實(shí)到全國(guó)煤礦全部關(guān)閉僅歷時(shí)約20 a。

(2)同英國(guó)政府一樣，法國(guó)政府也對(duì)關(guān)停煤礦所需的資金給予大力扶持，這些財(cái)政補(bǔ)助資金用于煤礦公司轉(zhuǎn)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)以及下崗職工的安置。

(3)法國(guó)政府還特別成立了煤礦工人退休協(xié)會(huì)，并抽出固定資金為符合條件的退休工人發(fā)放勞保開支，注重善后就業(yè)以保障民生。

1.3 日本

日本的煤炭開采量最多時(shí)達(dá)到了5 448萬t/a，但在1960年以后，日本煤礦資源條件差的問題被暴露出來，大量煤礦企業(yè)被關(guān)停，一度從1960年的622處煤礦、5 000萬t產(chǎn)量、30余萬煤礦從業(yè)者，發(fā)展到2001年僅剩的12處煤礦、約70萬t煤礦產(chǎn)量以及700多煤礦從業(yè)者[3]。日本政府對(duì)于煤礦關(guān)閉問題非常重視，在各級(jí)政府部門和煤礦企業(yè)都制定了多個(gè)政策措施，來解決此項(xiàng)橫貫多領(lǐng)域的社會(huì)性問題，并最終達(dá)到了預(yù)期效果。

對(duì)于去產(chǎn)能背景下的煤礦關(guān)停，日本政府的做法包括以下幾個(gè)方面。

(1)建立專門機(jī)構(gòu)和具體法規(guī)制度，確保煤礦關(guān)閉工作順利進(jìn)行。

(2)對(duì)關(guān)閉煤礦的失業(yè)職工進(jìn)行免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)，并提供重新就業(yè)的機(jī)會(huì)。

(3)成立環(huán)境治理相關(guān)機(jī)構(gòu)，消除煤礦關(guān)閉后續(xù)環(huán)境污染問題，提倡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理齊頭并進(jìn)。

1.4 德國(guó)

2019年，作為歐洲主要煤炭生產(chǎn)國(guó)的德國(guó)，煤炭產(chǎn)量居全球第8位，但產(chǎn)量同比減少達(dá)20.7%。以德國(guó)西部的魯爾區(qū)為例，該區(qū)煤炭資源豐富，地理?xiàng)l件優(yōu)越，交通發(fā)達(dá)，是德國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期重要的能源基礎(chǔ)[4]。盡管在20世紀(jì)60年代德國(guó)出現(xiàn)了暫時(shí)的結(jié)構(gòu)性危機(jī)，但在關(guān)閉了大量煤礦后礦產(chǎn)業(yè)和非礦產(chǎn)業(yè)都得到了穩(wěn)定發(fā)展。經(jīng)過近20 a的發(fā)展，魯爾區(qū)已成功轉(zhuǎn)型并飛速發(fā)展。他們大力開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)原有工業(yè)技術(shù)改造，積極整治環(huán)境、治理污染，最終發(fā)展為新型花園式工業(yè)區(qū)[5]。

對(duì)于去產(chǎn)能背景下的煤礦關(guān)停，德國(guó)政府的做法包括以下幾個(gè)方面。

(1)對(duì)煤炭供需情況進(jìn)行調(diào)查分析，制定規(guī)劃引導(dǎo)煤礦關(guān)閉，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(2)避免廢棄礦井資源浪費(fèi)，重視煤礦關(guān)閉后的資源利用和生態(tài)恢復(fù)。

(3)給予關(guān)閉煤礦造成的失業(yè)職工安置和補(bǔ)貼。

(4)政府采取相應(yīng)措施大力支持關(guān)閉的煤礦。

(5)積極探索經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，摒棄單一的傳統(tǒng)煤礦區(qū)發(fā)展模式，建立綜合性工業(yè)基地。

1.5 美國(guó)

美國(guó)是全球煤炭資源最豐富的國(guó)家之一。20世紀(jì)80年代的美國(guó)煤礦業(yè)非常發(fā)達(dá)，煤礦數(shù)量曾達(dá)到6 000個(gè)，但由于多年的煤炭開采，環(huán)境問題日益凸顯，地表沉陷、地下水資源破壞等情況愈發(fā)嚴(yán)重。環(huán)保壓力、社會(huì)壓力、經(jīng)營(yíng)問題等多方面的問題，致使大量競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱的中小型煤礦關(guān)閉退出，這些煤礦的職工群體也同時(shí)面臨失業(yè)的境地。至2015年，數(shù)據(jù)顯示美國(guó)關(guān)閉退出的煤礦達(dá)4 400多個(gè)[6]。

在美國(guó)煤礦關(guān)閉和退出過程中，煤礦職工能得到政府的支持，可得到就業(yè)安置和補(bǔ)貼，但對(duì)于一些較為復(fù)雜的問題，例如煤礦債務(wù)問題，政府不再干預(yù)，需要企業(yè)自行處理。同時(shí)，政府要求煤礦企業(yè)獨(dú)立解決資產(chǎn)處置等相關(guān)問題，并依據(jù)《破產(chǎn)法》等相關(guān)法律進(jìn)行。在此過程中，煤礦企業(yè)的業(yè)務(wù)也在不斷改變和加強(qiáng)，促使破產(chǎn)煤礦企業(yè)輕裝上陣[6-7]。

2 國(guó)外煤礦產(chǎn)能退出政策對(duì)我國(guó)的啟迪

2.1 煤礦產(chǎn)能退出方面

立足我國(guó)實(shí)際情況，國(guó)外煤礦產(chǎn)能退出的相關(guān)舉措可為我國(guó)煤礦產(chǎn)能合理、有序退出提供多方面的啟迪。筆者從政策、法律、市場(chǎng)及企業(yè)4個(gè)層面展開探討。

(1)政策方面。建議相關(guān)部門制定、完善去產(chǎn)能獎(jiǎng)補(bǔ)政策。政府應(yīng)處理好因煤礦產(chǎn)能退出而失業(yè)職工的合理安置與再就業(yè)問題，為其提供財(cái)政資助和免費(fèi)培訓(xùn)，使工人能夠更順利地參與社會(huì)再就業(yè)。政府在對(duì)煤炭企業(yè)進(jìn)行資金支持的同時(shí)，也要從職工的心理需求出發(fā)，采用適當(dāng)?shù)拿旱V關(guān)閉退出機(jī)制應(yīng)對(duì)不同的情況，更加注重多樣化與人性化，千萬不要采取“關(guān)礦走人、拿錢走人”這種粗暴做法，防止新的貧困群體形成[8]。

(2)法律方面。日本《煤炭礦業(yè)合理化臨時(shí)措置法》、德國(guó)《煤炭適用法》、美國(guó)《破產(chǎn)法》等都為本國(guó)煤礦的有序退出提供了指導(dǎo)，建議相關(guān)部門完善煤礦產(chǎn)能退出的相關(guān)法律，例如針對(duì)我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》程序復(fù)雜、可操作性低等不足之處加以完善和修訂，使企業(yè)在落實(shí)時(shí)有法可依。要特別注意區(qū)分的是，煤礦產(chǎn)能退出具有政策性質(zhì)，而企業(yè)破產(chǎn)是經(jīng)營(yíng)虧損造成的企業(yè)行為，要將資源有效利用到產(chǎn)能退出的煤礦企業(yè)中[9]。我國(guó)現(xiàn)階段做法與德國(guó)、英國(guó)和日本的煤礦退出做法有一些相似，但以追求煤礦關(guān)閉退出的穩(wěn)定性為目的；今后應(yīng)充分結(jié)合煤炭供需市場(chǎng)，嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律，使煤礦更加持久有序地關(guān)閉退出。

(3)市場(chǎng)方面。建議相關(guān)部門明確界定政府與市場(chǎng)在去產(chǎn)能過程中的角色定位。政府是“看得見的手”、市場(chǎng)是“看不見的手”，去產(chǎn)能時(shí)需要將市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用充分發(fā)揮出來，利用市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力來應(yīng)對(duì)產(chǎn)能退出帶來的外部影響，只要是可以進(jìn)行市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的均交給企業(yè)與市場(chǎng)，煤炭產(chǎn)量降低，在市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)節(jié)下，逐步提升價(jià)格，促進(jìn)煤炭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，減輕環(huán)境壓力。而政府則更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)能退出的合理引導(dǎo)[10]，從煤礦企業(yè)實(shí)際出發(fā)來處理產(chǎn)能過剩問題；相關(guān)部門以追求煤炭行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展為目的，處理去產(chǎn)能過程中存在的問題[11]，建議在綜合考慮產(chǎn)能調(diào)整的同時(shí)，將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及資源優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮一并考慮，積極推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

(4)企業(yè)方面。建議煤礦企業(yè)從自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家退出政策的大前提下，合理制定煤礦產(chǎn)能退出及企業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的內(nèi)部政策，例如以追求煤礦退出的持續(xù)性為終極目標(biāo)，積極利用企業(yè)現(xiàn)有資源發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)[12]。要結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況制定針對(duì)性的專項(xiàng)規(guī)劃，依據(jù)實(shí)際情況，效益差的煤礦企業(yè)關(guān)閉，效益好的煤礦企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步進(jìn)行調(diào)整；對(duì)職工進(jìn)行培訓(xùn)，幫助他們?cè)倬蜆I(yè)；采取債轉(zhuǎn)股等措施處理資產(chǎn)債務(wù)；注意環(huán)境保護(hù)，對(duì)破壞的生態(tài)環(huán)境，企業(yè)要負(fù)全責(zé)進(jìn)行修護(hù)，以此保障煤礦企業(yè)、職工以及社會(huì)公眾相關(guān)方的利益。

2.2 煤礦產(chǎn)能退出后續(xù)問題方面

政府要加大力度，完善相應(yīng)的政策，落實(shí)好對(duì)煤礦產(chǎn)能退出的扶持政策；同時(shí)要加大環(huán)境保護(hù)力度，處理好煤礦退出后的資源處置、人員保障、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理等后續(xù)問題，例如明確主體責(zé)任，加強(qiáng)煤礦退出后的廢棄工業(yè)廣場(chǎng)環(huán)境治理，保護(hù)礦井水不受污染以及建立污水處理廠進(jìn)行廢水處理；對(duì)于煤礦關(guān)閉遺留的地質(zhì)條件穩(wěn)定安全的土地資源可用于土地建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)等。應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)管控招商引資等問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，可設(shè)立煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)換基金，引入去產(chǎn)能優(yōu)惠稅收政策，允許水資源補(bǔ)償費(fèi)、村莊搬遷費(fèi)、地面沉降補(bǔ)償費(fèi)等抵扣進(jìn)項(xiàng)稅[13-14]，緩解煤炭增值稅過重的情況，從而有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，創(chuàng)新融資模式，降杠桿、防控企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[15]。處理好煤礦關(guān)閉的后續(xù)問題，是我國(guó)煤礦科學(xué)去產(chǎn)能的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

2.3 能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面

(1)大力推動(dòng)化解煤炭產(chǎn)能，降低煤炭能源消費(fèi)占比。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的催化劑，原煤生產(chǎn)占我國(guó)能源生產(chǎn)的比重已從2010年的76.2%跌至2020年的67.6%，但短期內(nèi)煤炭仍是我國(guó)的主要能源，在煤礦大量開采造成環(huán)境損害問題日益凸顯之時(shí)，應(yīng)立刻開始采取措施科學(xué)關(guān)閉煤礦，并且在合理利用退出煤礦剩余資源的同時(shí)，降低煤炭能源占比，科學(xué)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[16]。

(2)開發(fā)新能源，研發(fā)關(guān)鍵應(yīng)用技術(shù)?？稍偕茉礉摿Υ蟆⑽廴拘?，開發(fā)新能源和可再生能源是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然趨勢(shì)。2016年，天然氣和水電、核電、風(fēng)電等清潔能源生產(chǎn)合計(jì)占比達(dá)到22%，此后清潔能源生產(chǎn)占比持續(xù)提升，2017年、2018年、2019年、2020年分別為22.8%、23.5%、24.3%、25.6%。我國(guó)太陽能產(chǎn)業(yè)規(guī)模目前居世界第一，光伏發(fā)電前景廣闊，但由于對(duì)光照條件要求較高，在技術(shù)方面仍需提升。應(yīng)進(jìn)一步開發(fā)清潔能源和新能源[17]，加大投資力度發(fā)展天然氣、風(fēng)能、水能、太陽能、核電等清潔能源，并鼓勵(lì)研究關(guān)鍵應(yīng)用技術(shù)，例如光伏發(fā)電技術(shù)、潔凈煤技術(shù)、核廢物管理技術(shù)等，完善“電代煤”“ 氣代煤”等建設(shè)工程。

(3)政府引導(dǎo)鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少污染物排放。當(dāng)今世界呼吁“低碳”“清潔”“環(huán)?！保畱?yīng)引導(dǎo)鼓勵(lì)清潔生產(chǎn)，使用清潔高效能源，提高利用率；適當(dāng)提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減少污染物排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；政府應(yīng)制定新能源財(cái)政和稅收支持政策，提高新能源競(jìng)爭(zhēng)力。

3 結(jié)語

英國(guó)、法國(guó)、日本、德國(guó)和美國(guó)正是由于法律法規(guī)和制度體系相對(duì)比較完善，在煤礦關(guān)閉退出工作中，采取了分階段、分步驟的策略，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，并且始終保持有法可依、有法必依，才保證了煤礦關(guān)閉退出帶來的后續(xù)各種社會(huì)問題的妥善處理，并使得這些發(fā)達(dá)國(guó)家的煤礦產(chǎn)能有序關(guān)閉退出。妥善解決煤礦產(chǎn)能退出問題是必經(jīng)之路，在國(guó)外較為合理的煤礦退出經(jīng)驗(yàn)啟示下，我國(guó)煤炭行業(yè)需要借鑒國(guó)外煤礦去產(chǎn)能經(jīng)驗(yàn)，分別從煤礦產(chǎn)能退出及其帶來的后續(xù)問題和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整3個(gè)方面深入剖析，分析現(xiàn)有的煤礦退出機(jī)制的不足，認(rèn)真研究去產(chǎn)能的補(bǔ)償機(jī)制，制定適宜的優(yōu)惠政策，切實(shí)提升煤礦去產(chǎn)能的積極性；同時(shí)，政府還要加大力度，使相關(guān)優(yōu)惠政策得以落實(shí)，完善相關(guān)法律，引導(dǎo)清潔生產(chǎn)，明確環(huán)境保護(hù)責(zé)任，科學(xué)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，開發(fā)新能源，研發(fā)光伏發(fā)電等關(guān)鍵應(yīng)用技術(shù)，降低煤炭能源占比，合理解決煤礦退出后的資源處置、人員就業(yè)、礦區(qū)治理等后續(xù)問題。