鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的村規(guī)民約研究
——以韶關(guān)湞江區(qū)犁市鎮(zhèn)Q村和X村為例

陳盈漫 楊華山 梁思詠 胡明泓

（廣東省韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 215005）

隨著各地鄉(xiāng)村治理實踐的深入開展，村規(guī)民約作為村民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，受到多方重視。各地村規(guī)民約的具體內(nèi)容不盡相同，其在鄉(xiāng)村治理中的作用也有差別，有的達(dá)到了預(yù)期效果，有的不甚理想。本文通過對廣東省韶關(guān)市湞江區(qū)犁市鎮(zhèn)Q村與X村兩個行政村的實地調(diào)研，探討兩村村規(guī)民約及其在鄉(xiāng)村治理中存在的問題及原因，進(jìn)而試圖提出在鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約作用發(fā)揮的可行路徑。

1.兩村現(xiàn)行的村規(guī)民約

通過實地走訪調(diào)查，調(diào)研團(tuán)隊獲得了Q村與X村兩個行政村的村規(guī)民約，具體內(nèi)容如下。

1.1Q村村規(guī)民約部分內(nèi)容

1.1.1 婚姻家庭：婚姻自由，男女平等，家庭和睦，地位平等；遵守計劃生育政策，盡贍養(yǎng)老人的義務(wù)；依法交稅納稅。

1.1.2 鄰里關(guān)系：主動關(guān)心同村孤寡老人，和諧共生。

1.1.3 鄉(xiāng)村振興：堅持“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡姆结?；堅持門前三包政策，共同遵守村莊整體規(guī)劃，生產(chǎn)生活設(shè)施不亂建、不少建，積極配合參與共建美麗家園。

1.1.4 生產(chǎn)秩序：保護(hù)水利資源，合理節(jié)約用水；禁止亂放養(yǎng)家禽，保護(hù)生態(tài)；增強生態(tài)保護(hù)意識。

1.1.5 社會治安：發(fā)揚主人翁精神，參與平安村創(chuàng)建活動，與黑惡勢力作斗爭；支持與配合網(wǎng)格化管理，發(fā)現(xiàn)安全、環(huán)境隱患及時解決；增強法律意識，維護(hù)法律權(quán)威。

1.1.6 消防安全：遵守?zé)熁ū袢挤乓?guī)定；家庭用火做到人離火滅，禁止堆放易燃易爆物。

1.1.7 精神文明：倡導(dǎo)愛國愛黨愛人民；崇尚向上向善，尊老愛幼，扶助殘弱；講文明講衛(wèi)生；做好垃圾分類；移風(fēng)易俗，破除陳規(guī)舊俗，反對攀比；倡導(dǎo)綠色生活，反對鋪張浪費。

1.1.8 權(quán)利與義務(wù)：積極參與村級民主管理，珍惜民主權(quán)利，維護(hù)共同利益；村務(wù)與賬務(wù)公開；嚴(yán)格遵守村級組織選舉紀(jì)律，自覺抵制拉票賄選等違法行為。

Q村村規(guī)民約著重村民的自我管理服務(wù)，傾向于軟約束，這種約束不像法律具有強制性，更多的是利用道德來約束村民的日常生活。

1.2X村村規(guī)民約部分內(nèi)容

1.2.1 實行一戶一宅，建房符合村莊規(guī)劃；節(jié)約用水。

1.2.2 偷竊盜竊或破壞公共設(shè)施者，以一罰二，情節(jié)嚴(yán)重者交給公安處理。

1.2.3 牛羊等牲畜不得在街道放養(yǎng)，且在自己耕地中放養(yǎng)時要加強管理。門前三包。禁止破環(huán)公共綠化點，保持公共整潔，不亂停亂放，保持街道通暢。生活垃圾要扔進(jìn)垃圾桶，否則罰款20-50元，亂倒建筑垃圾的罰100-500元。

1.2.4 倡導(dǎo)科學(xué)文化，移風(fēng)易俗，破除陳規(guī)舊俗，反對攀比，反對邪教。

X村村規(guī)民約著重約束村民行為，多以“罰”來強化村規(guī)民約效力。

1.3 兩村村規(guī)民約內(nèi)容比較

從以上Q村與X村村規(guī)民約的具體內(nèi)容來看，二者既存在相同點，也有不同的個性。

首先，相同點。兩村都重視土地規(guī)劃，堅持村風(fēng)建設(shè)，不在屋前屋后亂擺放雜物，堅持門前三包政策，要求飼養(yǎng)牲畜不得隨意放養(yǎng)，保護(hù)生態(tài)，維護(hù)村民利益等；都強調(diào)科學(xué)文化，破除陳規(guī)舊約以及落后思想，堅持學(xué)習(xí)新思想，反對鋪張浪費、提倡綠色生活，鼓勵村民積極參與公益活動；在宣傳方式上，兩村都以較傳統(tǒng)的方式進(jìn)行宣傳，也都存在村民對村規(guī)民約并不了解的情況。

其次，不同點。X村村規(guī)民約形式更簡潔，以宣傳欄、特色“順口溜”等形式呈現(xiàn)，但內(nèi)容上未做到與時俱進(jìn)，如未明確地提出垃圾分類，且眾多宣傳欄閑置化。Q村村規(guī)民約內(nèi)容相對更豐富具體，覆蓋面更廣，對精神文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等有所涉及，且以涂鴉畫形式來宣傳，在村中也設(shè)有專門垃圾分類收集點，并貼上標(biāo)語放置分類垃圾桶，積極引導(dǎo)村民進(jìn)行垃圾分類。

兩村村規(guī)民約內(nèi)容差異不大，但經(jīng)實地調(diào)查，也了解到其村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理及振興發(fā)展中存在的問題。

2.村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中存在的問題

村規(guī)民約在服務(wù)鄉(xiāng)村治理中有其積極作用，但現(xiàn)實中也有些達(dá)不到預(yù)期效果。當(dāng)前Q村和X村的村規(guī)民約多只是一“墻”之約，未能發(fā)揮其應(yīng)有效能。通過實地調(diào)研分析，兩村村規(guī)民約在服務(wù)鄉(xiāng)村治理中存在以下問題。

2.1 村規(guī)民約的制定缺乏實踐性與針對性

村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)是在符合國家法律規(guī)定的前提下，對法律或政策沒有規(guī)定或者規(guī)定過于籠統(tǒng)的情況，結(jié)合本地特點因地制宜地進(jìn)行的具體操作性規(guī)定。實地走訪Q村與X村，發(fā)現(xiàn)兩村情況有所不同，Q村村規(guī)民約相較于X村更具有民主性與針對性，而X村則不盡理想。

Q村村規(guī)民約除“總則”對婚姻家庭、鄰里關(guān)系、村民權(quán)利與義務(wù)等方面都有概要的規(guī)定，還有隸屬各自然村的“分則”，“分則”對精神文明建設(shè)、生產(chǎn)管理及福利制度等都作了詳細(xì)規(guī)定并附有獎懲措施，譬如規(guī)定了“我村‘丁會’定于每年正月初十召開，本年內(nèi)生男生女和娶新娘的送大公雞一只?！笨梢姡琎村村規(guī)民約較有針對性，這利于規(guī)范村民行為，重構(gòu)鄉(xiāng)村道德，促進(jìn)村莊整潔與民風(fēng)淳樸，助推鄉(xiāng)村有效治理。而X村雖也有“總則”與“分則”的村規(guī)民約，但表述較籠統(tǒng)，內(nèi)容針對性不強，可操作性弱，具體行為規(guī)范未落到實處。對各項事務(wù)的規(guī)定，調(diào)研時發(fā)現(xiàn)該村村民對此大都“一問三不知”——不知道什么時候制定、不清楚內(nèi)容是什么、不了解有什么作用。這與“村民參與制定、村民自覺執(zhí)行”顯然背道而馳，更沒有落實到位。

2.2 村規(guī)民約存在流于形式的現(xiàn)象

通過實地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩村的村規(guī)民約都存在不同程度上流于形式的現(xiàn)象，X村此問題尤為明顯。造成該問題的原因很多。

首先，相關(guān)主體對村規(guī)民約缺乏正確認(rèn)識。

一方面是部分村干部沒能正確認(rèn)識村規(guī)民約。2018年底，民政部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，對規(guī)范、加強村規(guī)民約和居民公約工作做出了全面的部署。隨后制定村規(guī)民約在全國各地如雨后春筍般涌現(xiàn)，但部分村干部卻未能充分認(rèn)識到村規(guī)民約的內(nèi)涵與意義，只把其當(dāng)做行政工作之一，而未真正地去貫徹落實關(guān)于村規(guī)民約的相關(guān)要求，以致村規(guī)民約猶如一紙空文。另一方面，村民們不能正確理解村規(guī)民約。囿于文化水平有限，村民對村規(guī)民約的理解較為膚淺。隨著時代變遷發(fā)展，村規(guī)民約已從以往的口頭形式到如今的公文形式，條款眾多且語言規(guī)范，對于發(fā)展落后的村莊，村民對村規(guī)民約的認(rèn)識難以全面，更多的是認(rèn)為村規(guī)民約只是“貼在墻上”的告示而已。村規(guī)民約的相關(guān)主體均未能正確認(rèn)識村規(guī)民約，難免使其執(zhí)行效果不佳，從而導(dǎo)致流于形式。

其次，村規(guī)民約的宣傳不到位或宣傳方式單一。

Q村除了在宣傳欄展示村規(guī)民約外，還利用房屋墻壁涂鴉畫來宣傳，讓“村里的每一面墻都會說話”，而X村則只有墻上的公告欄。相比之下Q村的宣傳形式較多樣，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)該村仍有部分人對村規(guī)民約不夠了解。究其原因，一方面是制定過程未嚴(yán)格按照《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作指導(dǎo)意見》的要求去深入了解群眾需求，結(jié)合實際情況去制定，以致只是體現(xiàn)少部分人的意見，未抓住人民群眾最關(guān)心、最迫切的訴求。另一方面則是宣傳方式過于單一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分村民認(rèn)為村規(guī)民約只是“貼在墻上”的政府公文，也僅是從村民代表大會這單一渠道知曉的。

再次，村規(guī)民約缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制。

兩村村規(guī)民約除村委會監(jiān)督外，多為村民互相監(jiān)督。但實際上，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)未能切實履職，且村委會人員有限，每個行政村又有若干個自然村（Q村有3個自然村，但X村多達(dá)18個自然村），僅靠村委會監(jiān)督是不夠的，而村民互相監(jiān)督理論上而言很好，但現(xiàn)實中往往是村民對村規(guī)民約大都缺乏正確認(rèn)識，甚至自己都會犯錯，更談不上監(jiān)督別人。以上述兩村而言，當(dāng)?shù)啬贻p人大都外出務(wù)工，鄉(xiāng)村“空心化”嚴(yán)重，留守的多為老人兒童，監(jiān)督更難以落到實處。監(jiān)督不到位，難以保證村規(guī)民約落到實處發(fā)揮作用。

2.3 村規(guī)民約未能與村莊規(guī)劃發(fā)展相融合

現(xiàn)行村規(guī)民約內(nèi)容主要有遵紀(jì)守法、社會治安、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、合理信訪、計劃生育、土地使用管理、計劃生育、村級產(chǎn)權(quán)交易、民主管理等方面。而對鄉(xiāng)村規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、村莊公共空間布局、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施配套、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、環(huán)境整治等，在村規(guī)民約中或者缺位，或者偶有涉獵但深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。Q村與X村現(xiàn)行村規(guī)民約亦是如此，縱然Q村最新頒布的村規(guī)民約中涉及了鄉(xiāng)村振興這一內(nèi)容，但沒有具體措施，而X村則是完全未涉及。但實地考察發(fā)現(xiàn)，X村緊靠著一片沿江草原，江水清澈，江岸綠草如茵，據(jù)村民介紹，這里時常有游客露營野餐，應(yīng)當(dāng)思考如何把此地的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃融入村規(guī)民約中，努力開發(fā)建設(shè)此地，這樣不僅能提升鄉(xiāng)村治理效果，也能更好促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的問題，并非Q村和X村所獨有。如何解決這些問題，應(yīng)根據(jù)各自實際情況，有的放矢。對于Q村和X村來說，可從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)。

3.鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮村規(guī)民約作用的路徑

縱覽歷史，鄉(xiāng)村治理不可能有萬古不變的治理規(guī)則，更不可能有亙古不變的治理模式。而村規(guī)民約只有與時俱進(jìn)，因村制宜，才能為鄉(xiāng)村治理服務(wù)。針對上述問題，Q村和X村應(yīng)著眼于改進(jìn)村規(guī)民約文本內(nèi)容，提高村規(guī)民約執(zhí)行力，調(diào)動村民積極參與及融合村莊規(guī)劃發(fā)展，充分利用村規(guī)民約為鄉(xiāng)村治理保駕護(hù)航。

3.1 完善村規(guī)民約的文本內(nèi)容

完善村規(guī)民約內(nèi)容是鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約作用發(fā)揮的根本。

村規(guī)民約內(nèi)容的制定要具有地域特色。村規(guī)民約是一種“地方性地理知識”，是由特定的文化、倫理和習(xí)慣決定的，具有地方性基因特質(zhì)。因而兩村的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)因村制宜，符合當(dāng)?shù)卮迕竦纳钌a(chǎn)需求，并不斷加以完善。

村規(guī)民約內(nèi)容的制定要具有獎懲制度。構(gòu)建“獎為主懲為輔”的體制，兩村的村規(guī)民約在獎懲制度上都有所呈現(xiàn)，但更側(cè)重于懲罰。建議兩村探索推進(jìn)村規(guī)民約“積分制”，制作線上微信積分小程序并同步線下積分信息。除了在告示欄展現(xiàn)好人好事、先進(jìn)典型、人居環(huán)境整治、志愿服務(wù)活動等內(nèi)容外，還可展示微信積分小程序二維碼，通過手機(jī)掃描即可獲取相關(guān)資訊，讓村民切實踐行村規(guī)民約以獲得積分兌換日用品等，充分調(diào)動村民遵守村規(guī)民約的積極性與主動性。以村規(guī)民約“積分制”為重要抓手，改善村民的精神風(fēng)貌，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和諧有序。

3.2 提高村規(guī)民約執(zhí)行力

嚴(yán)格執(zhí)行村規(guī)民約內(nèi)容是鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約作用發(fā)揮的關(guān)鍵。

落實村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理過程中一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，依靠傳統(tǒng)單一的村兩委力量治理鄉(xiāng)村已不適應(yīng)當(dāng)代發(fā)展，而是需要多主體共同參與治理、多方力量協(xié)同推進(jìn)。首先，Q村與X村應(yīng)充分調(diào)動村民的主體性，鼓勵、指導(dǎo)其參與到村規(guī)民約的制定與各項村務(wù)工作的監(jiān)督等，真正做到問需于民、問計于民。只有村民真正重視村規(guī)民約的作用并且認(rèn)同它時，才會更好去遵循它，才能有利于發(fā)揮村規(guī)民約的作用，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

其次，執(zhí)行村規(guī)民約內(nèi)容必須依靠強有力的農(nóng)村基層黨組織。加強村委干部班子的先進(jìn)性建設(shè)，真正認(rèn)識與理解村規(guī)民約的相關(guān)內(nèi)容，并發(fā)揮其先鋒模范作用，實現(xiàn)以“一班子”帶動“全村人”“促進(jìn)黨建與鄉(xiāng)村治理有效融合”。選派村規(guī)民約監(jiān)察員一職迫在眉睫，習(xí)近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)利必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！睘榇?，監(jiān)察員必須落實好監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的效力。黨員干部要密切聯(lián)系群眾，打造“村到組、組到戶、戶到人”三級黨建網(wǎng)格，落實黨員結(jié)對幫扶制。發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部的先鋒模范作用，提高鄉(xiāng)村治理有效性[7]，推動Q村與X村走鄉(xiāng)村善治之路。

3.3 促進(jìn)村民積極參與

促進(jìn)村民積極參與實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是村規(guī)民約作用發(fā)揮的根基。

首先，兩村都應(yīng)當(dāng)加強對村規(guī)民約相關(guān)文本內(nèi)容的宣傳，提高村民對村規(guī)民約作用的認(rèn)識。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，Q村與X村村民居住均較為分散，制約著村民間信息傳遞，信息接收具有延遲性。長此以往，勢必削弱村民參與村莊事務(wù)管理的積極性。故要時常開展形式多樣的宣傳工作，除了在村務(wù)公開欄展示村規(guī)民約內(nèi)容以外，兩村都可以利用廣播、村民會議、制作宣傳視頻等生動有趣的形式，同時讓村民參與制定村規(guī)民約，滿足村民合理利益訴求；村民需求得到滿足是其認(rèn)同遵守村規(guī)民約的第一動力。采取村民喜聞樂見的形式來呈現(xiàn)村規(guī)民約內(nèi)容，如組織宣講會或融入村里的文化活動中，如有條件還可將其印刷成冊，派發(fā)到每家宣傳學(xué)習(xí)；也可編制山歌民謠、順口溜等，如X村“文明新風(fēng)吹進(jìn)村，陳規(guī)陋習(xí)要破除，踐行核心價值觀，爭做時代好村民”等，朗朗上口，便于村民內(nèi)化于心、外化于行。讓村規(guī)民約不僅僅寫在紙上、印在墻上，而是真正融入到村民心里。

其次，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)+村規(guī)民約服務(wù)鄉(xiāng)村治理發(fā)展網(wǎng)絡(luò)互動平臺，以吸納外出務(wù)工人員的意見?！班l(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”，而人才是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要資源，就目前來看，Q村與X村有學(xué)識、有技術(shù)的青壯年勞動力大部分外流，而留在村里的則多為文化水平較低的老年人及婦女兒童，弱化了村民參與鄉(xiāng)村治理的主體性。故必須重視外出務(wù)工人員這一力量群體，他們有著濃厚的鄉(xiāng)愁情結(jié)，關(guān)心著村莊治理及其發(fā)展出路，渴望改善鄉(xiāng)村治理下村規(guī)民約作用的發(fā)揮。因此，Q村與X村應(yīng)乘互聯(lián)網(wǎng)時代之風(fēng)，開設(shè)且運營好各自村莊的公眾號或小程序，號召村民及外出務(wù)工人員關(guān)注本村公眾號，及時發(fā)布本村治理相關(guān)信息，聽取外出務(wù)工人員的意見，推動村規(guī)民約日益規(guī)范完備，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

3.4 融合村莊規(guī)劃發(fā)展

融合村莊規(guī)劃發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約作用的保障。

首先，通過盤活本土資源謀發(fā)展來促進(jìn)村規(guī)民約作用于鄉(xiāng)村治理。X村村規(guī)民約缺失鄉(xiāng)村振興或生產(chǎn)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理最終目的是促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，故應(yīng)把村莊規(guī)劃發(fā)展融入村規(guī)民約中。如X村盛產(chǎn)蘿卜，因個大清甜高產(chǎn)而出名，而蘿卜是一種食藥皆宜的蔬菜佳品，民間素有“冬令蘿卜賽人參”之說，可探索發(fā)展與蘿卜相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，形成蘿卜種植加工銷售的產(chǎn)業(yè)鏈。此外X村的沿河小草原，可規(guī)劃建設(shè)成露營野餐園或休閑農(nóng)旅公園，在村規(guī)民約中呈現(xiàn)其規(guī)劃建設(shè)及后期維護(hù)，促使村規(guī)民約成為促進(jìn)鄉(xiāng)村治理及發(fā)展的重要抓手。實際上，各村都可根據(jù)自身特色發(fā)展體驗式農(nóng)業(yè)旅游，樸實良好的村規(guī)民約在其中可以發(fā)揮獨特的作用。

其次，通過整治鄉(xiāng)村人居環(huán)境來促進(jìn)村規(guī)民約作用于鄉(xiāng)村治理。Q村村規(guī)民約里有明文規(guī)定“做好垃圾分類”，建設(shè)垃圾收集屋且粘貼了分類提示牌，以及村里有垃圾分類宣傳專欄，但現(xiàn)實中垃圾分類并未落實到位。X村規(guī)定垃圾桶的損毀須按價賠償，但其成效仍差強人意。因此，要把農(nóng)村人居環(huán)境整治有機(jī)融合到村規(guī)民約里，加以設(shè)置垃圾分類獎懲體制，并以增扣文明積分、設(shè)置獎懲公示欄等方式，讓垃圾分類成為“硬約束”，同時村委會可采購新型垃圾分類桶，免費發(fā)放給村民并粘貼好垃圾分類明白貼，以便村民正確進(jìn)行垃圾分類。此外，可建立垃圾收集清運隊，協(xié)定好時間段上門收集，但嚴(yán)守“不分類不收集”原則，發(fā)揮村規(guī)民約服務(wù)鄉(xiāng)村治理的作用，打造新時代美麗鄉(xiāng)村。

總之，村規(guī)民約并非是一個亙古不變的規(guī)范，必須立足于鄉(xiāng)村治理有效的現(xiàn)實需求。村規(guī)民約要以實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治為出發(fā)點，不斷推陳出新，發(fā)揮其最優(yōu)治理效能，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理與振興。本文以韶關(guān)市湞江區(qū)犁市鎮(zhèn)Q村與X村為個案，通過實地調(diào)研，探討了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中面臨的困境、原因及對策，希望能為其解決實際問題有所助益，亦期能為解決共性問題提供借鑒。