強(qiáng)化考核監(jiān)管 促進(jìn)地下水可持續(xù)利用

李太民

（江蘇省水資源服務(wù)中心，210029，南京）

地下水是重要的自然資源，對(duì)其合理利用和有效保護(hù)對(duì)于支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境作用重大。新頒布施行的《地下水管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），對(duì)我國依法推進(jìn)地下水管理和保護(hù)具有里程碑意義?！稐l例》強(qiáng)化了各級(jí)政府的管理和保護(hù)責(zé)任，體現(xiàn)了對(duì)地下水開發(fā)和利用全過程管理，對(duì)區(qū)域地下水管控、取用水監(jiān)管、地下水儲(chǔ)備制度建立、地下水監(jiān)測(cè)等提出明確要求。

一、加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)，夯實(shí)地下水管理和保護(hù)責(zé)任

為強(qiáng)化各級(jí)政府的責(zé)任，《條例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的地下水管理負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)將地下水管理納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并采取控制開采量、防治污染等措施，維持地下水合理水位，保護(hù)地下水水質(zhì)。《條例》充分用好考核指揮棒，明確國務(wù)院對(duì)省、自治區(qū)、直轄市地下水管理和保護(hù)情況實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)考核評(píng)價(jià)工作的具體組織實(shí)施。2013年國務(wù)院已將地下水管理等工作納入了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核，有了多年實(shí)踐基礎(chǔ)。2020年我國建立了地下水水位變化通報(bào)機(jī)制，按季度對(duì)108個(gè)淺層及37個(gè)深層存在超采問題的地級(jí)行政區(qū)的地下水水位同比變化情況進(jìn)行通報(bào)，通過技術(shù)會(huì)商、約談、監(jiān)督檢查等措施，實(shí)實(shí)在在將地下水治理責(zé)任傳導(dǎo)給地方人民政府?！稐l例》明確提出對(duì)地下水管理和保護(hù)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將促進(jìn)各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)地下水資源的重視，制定更加有力的措施嚴(yán)格地下水管理、強(qiáng)化地下水保護(hù)，促進(jìn)地下水資源可持續(xù)利用。

二、開展登記造冊(cè)，全面摸清地下水“家底”

我國地下水取水工程分布廣、數(shù)量大，近年來通過水利普查、取水設(shè)施核查登記、用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查等工作，基本摸清了地下水取水工程利用情況，但仍存在信息掌握不全面、更新不及時(shí)、監(jiān)管不規(guī)范的現(xiàn)象?！稐l例》要求對(duì)地下水取水工程登記造冊(cè)，建立監(jiān)督管理制度；明確地下水取水工程應(yīng)在申請(qǐng)取水許可時(shí)附具建設(shè)方案，并按取水許可批準(zhǔn)文件要求由具備相應(yīng)專業(yè)技術(shù)能力的單位施工，將嚴(yán)格地下水取用監(jiān)管落到實(shí)處；對(duì)報(bào)廢的礦井、鉆井、地下水取水工程，以及未建成、已完成勘探任務(wù)、依法應(yīng)當(dāng)停止取水的地下水取水工程的封井或回填提出了具體要求；對(duì)地下水取水工程計(jì)量設(shè)施安裝、計(jì)量數(shù)據(jù)傳輸?shù)忍岢隽嗣鞔_要求，有利于掌握地下水實(shí)時(shí)取水狀況。此外，《條例》還規(guī)定國家定期組織開展地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)工作，調(diào)查評(píng)價(jià)成果可全面摸清地下水資源、地下水污染和水文地質(zhì)狀況“家底”，是編制地下水保護(hù)利用和污染防治等規(guī)劃以及管理地下水的重要依據(jù)。

三、建立雙控制度，強(qiáng)化分區(qū)分類管理

地下水取水總量和水位“雙控”制度是水資源剛性約束制度的重要內(nèi)容，是地下水管理和保護(hù)的有力抓手。《條例》規(guī)定國家實(shí)行地下水取水總量控制制度，要求各地科學(xué)制定地下水取水總量控制指標(biāo)和水位控制指標(biāo)，在“雙控”基礎(chǔ)上合理布局地下水取水工程，制定地下水年度取水計(jì)劃。為科學(xué)實(shí)施分區(qū)分類管理、強(qiáng)化超采區(qū)治理，《條例》專門設(shè)立第四章，規(guī)定了地下水超采區(qū)劃定的主體、程序，明確了地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)的劃定條件、禁止行為，明確了地下水超采區(qū)治理方案編制的主體、程序和內(nèi)容。要求地下水超采區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，通過加大海綿城市建設(shè)力度、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水、實(shí)施河湖地下水回補(bǔ)等措施，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。明確國家在替代水源供給、公共供水管網(wǎng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面給予支持。

四、規(guī)范應(yīng)急儲(chǔ)備，增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力

當(dāng)遇突發(fā)事件或極端氣候時(shí)，地下水是保障城鄉(xiāng)供水安全、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的可靠備用水源。目前我國地下水儲(chǔ)備制度尚未建立，地下水應(yīng)急備用水源監(jiān)管不夠，集中式地下水水源地保護(hù)不足。針對(duì)這些問題，《條例》從地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備、應(yīng)急備用飲用水水源、集中式地下水飲用水水源地三個(gè)切口，規(guī)范了地下水儲(chǔ)備管理。

①加強(qiáng)地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備功能?！稐l例》第十五條規(guī)定國家建立地下水儲(chǔ)備制度。水行政主管部門要會(huì)同發(fā)展和改革、自然資源等部門，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)地下水條件、氣候狀況和水資源儲(chǔ)備需要，制定動(dòng)用地下水儲(chǔ)備預(yù)案，為科學(xué)謀劃地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備布局指明了方向。

②規(guī)范地下水應(yīng)急備用飲用水水源管理?！稐l例》第二十九條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地下水水源條件和需要，建設(shè)應(yīng)急備用飲用水水源，制定應(yīng)急預(yù)案，確保需要時(shí)正常使用。應(yīng)急備用地下水水源結(jié)束應(yīng)急使用后，應(yīng)當(dāng)立即停止取水。

③強(qiáng)化集中式地下水飲用水水源地保護(hù)?！稐l例》第五十條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門，劃定集中式地下水飲用水水源地并公布名錄，定期組織開展地下水飲用水水源地安全評(píng)估；第五十一條規(guī)定禁止在集中式地下水飲用水水源地建設(shè)需要取水的地?zé)崮荛_發(fā)利用項(xiàng)目?！稐l例》必將有效增強(qiáng)我國地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力，有力提升我國供水安全保障水平。

五、突出重點(diǎn)難點(diǎn)，解決地下水管理工作中的突出問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地下水管理中出現(xiàn)的一些新問題亟須加快解決，《條例》對(duì)此作出專門規(guī)定。

一是強(qiáng)化地?zé)崮荛_發(fā)項(xiàng)目的管理。近年來地?zé)崮荛_發(fā)利用項(xiàng)目逐步增多，對(duì)地下水造成明顯不利影響，需要納入規(guī)范管理范圍。《條例》第五十一條規(guī)定，對(duì)需要取水的地?zé)崮荛_發(fā)項(xiàng)目，明確劃定限制和禁止取水范圍、禁止建設(shè)的情況、對(duì)同一含水層實(shí)行等量取水和回灌。

二是強(qiáng)化疏干排水管理。礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水是地下水管理的難點(diǎn)，《條例》第五十二條明確了礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水量達(dá)到規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)取水許可，安裝排水計(jì)量設(shè)施，并要求疏干排水應(yīng)當(dāng)優(yōu)先利用。

三是強(qiáng)化難以更新的地下水管理?！稐l例》明確了難以更新的地下水定義，給地下水分層管理指明了方向；明確提出除應(yīng)急取水、無替代水源地區(qū)居民生活用水、監(jiān)測(cè)勘探試驗(yàn)少量取水等情形外，禁止開采難以更新的地下水。

四是強(qiáng)化地下水水源涵養(yǎng)。從地下水循環(huán)規(guī)律出發(fā)，《條例》第二十八條明確要加強(qiáng)地下水水源補(bǔ)給保護(hù)，充分利用自然條件補(bǔ)充地下水，明確城鄉(xiāng)建設(shè)、河湖整治等要統(tǒng)籌兼顧地下水水源涵養(yǎng)，加強(qiáng)水體自然形態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

六、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)制度，及時(shí)掌握地下水變化動(dòng)態(tài)

地下水監(jiān)測(cè)是地下水管理和保護(hù)的“聽診器”。2015年，國家部署了地下水監(jiān)測(cè)工程建設(shè)，取得明顯成效。目前已經(jīng)建成監(jiān)測(cè)范圍覆蓋全國主要平原區(qū)和主要水文地質(zhì)單元的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)我國主要平原、盆地和巖溶含水層地下水水位、水質(zhì)的有效監(jiān)控，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，為我國水資源開發(fā)利用與優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)發(fā)展布局、城市發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等提供重要支撐和服務(wù)。

為有效解決我國地下水監(jiān)測(cè)中存在的站網(wǎng)布局還有待完善、監(jiān)控手段還有待提升、信息共享還有待加強(qiáng)等問題，《條例》對(duì)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)和監(jiān)測(cè)信息共享、監(jiān)測(cè)設(shè)施保護(hù)等方面提出了要求。

一是強(qiáng)調(diào)了監(jiān)測(cè)站網(wǎng)的建設(shè)。水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門要建立統(tǒng)一的國家地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)和地下水監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，對(duì)地下水實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

二是明確了地下水監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備保護(hù)的要求。規(guī)定任何單位和個(gè)人不得侵占、毀壞或者擅自移動(dòng)地下水監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備及其標(biāo)志。

三是強(qiáng)化了地下水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的權(quán)威性。規(guī)定任何單位和個(gè)人不得篡改、偽造地下水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)?！稐l例》的這些規(guī)定是開展地下水調(diào)查評(píng)價(jià)、治理保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)加快構(gòu)建布局完善、功能齊全、信息共享的地下水監(jiān)測(cè)體系將起到強(qiáng)有力的推動(dòng)作用?！?/p>