《地下水管理條例》立法思路與法律制度設(shè)計

李原園，陳 飛，羊 艷，史文龍，于麗麗

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京市）

地下水具有重要的資源功能、生態(tài)功能和地質(zhì)功能，在保障我國城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)供水、支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維系良好生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定中具有重要作用。目前我國地下水開發(fā)利用總體形勢嚴(yán)峻，一些地區(qū)長期以來大量開采地下水造成嚴(yán)重后果并引發(fā)了一系列生態(tài)地質(zhì)環(huán)境問題，地下水污染也日益嚴(yán)重。在地下水管理方面，雖然在法規(guī)制度建立、管理能力建設(shè)等方面取得了長足進(jìn)步，但在缺乏國家層面專門性法規(guī)情況下，地下水開發(fā)利用與保護(hù)工作缺少系統(tǒng)完整的制度遵循和管理抓手，仍然存在不可逾越的體制機(jī)制性障礙和管理薄弱環(huán)節(jié)，難以形成有效的地下水管理與保護(hù)體系，難以根本性提高地下水管理能力水平。因此，亟須通過制定出臺地下水專門法來規(guī)范地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)與管理各環(huán)節(jié)，推動地下水可持續(xù)利用。本文結(jié)合《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）編制起草以及相關(guān)地下水工作，對立法工作基礎(chǔ)與出臺背景、立法思路與主要考慮、總體框架與法律制度進(jìn)行解讀和介紹。

一、立法背景

1.地下水超采嚴(yán)重

根據(jù)全國地下水利用與保護(hù)規(guī)劃，全國21個省區(qū)存在超采問題。超采區(qū)總面積達(dá)28.7萬km2，年均超采量達(dá)158億m3。地下水超采導(dǎo)致了地下水水位下降、含水層疏干、水源枯竭，引發(fā)地面沉降、河湖萎縮、海（咸）水入侵、生態(tài)退化等生態(tài)問題和環(huán)境地質(zhì)問題。

2.地下水污染問題突出

根據(jù)《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020年）》，我國地下水污染由點(diǎn)狀、條帶狀向面上擴(kuò)散，由淺層向深層滲透，由城市向周邊蔓延。根據(jù)第三次全國水資源調(diào)查評價成果，以淺層地下水水質(zhì)監(jiān)測為主的8 262個 監(jiān)測點(diǎn)中，Ⅰ～Ⅲ類占28%，Ⅳ類占30%，Ⅴ類占41%，超過60%的Ⅳ、Ⅴ類監(jiān)測井是人為因素影響造成的。

3.地下水管理法制基礎(chǔ)薄弱、管理體制不健全

我國缺乏從國家層面規(guī)范地下水管理和保護(hù)的專門性法規(guī)，地下水監(jiān)管基礎(chǔ)較為薄弱，管理制度仍不健全，監(jiān)測計量體系還需進(jìn)一步完善。盡管有關(guān)法律法規(guī)對地下水管理做出規(guī)定和要求，但是整體上過于宏觀，針對性和可操作性不強(qiáng)，因此迫切需要制定專門針對地下水保護(hù)、治理和管理的法規(guī)，加強(qiáng)我國地下水管理的法制基礎(chǔ)。

二、立法思路與主要考慮

《條例》立足于地下水的特點(diǎn)和功能屬性，全面深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、法治思想，落實(shí)新發(fā)展理念、踐行十六字治水思路，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，針對我國地下水及其管理面臨的突出問題，以地下水的可持續(xù)利用為目標(biāo)，建立健全科學(xué)合理的體制機(jī)制與制度體系，用法治力量守護(hù)好地下水。

1.突出節(jié)約保護(hù)優(yōu)先

加強(qiáng)涵養(yǎng)保護(hù)，充分利用自然條件補(bǔ)給地下水。實(shí)行剛性約束，制定區(qū)域地下水取水總量和水位控制指標(biāo)，合理確定區(qū)域地下水取水工程布局，劃定禁限采區(qū)，嚴(yán)格取水許可。嚴(yán)格控制地下水開發(fā)強(qiáng)度，制定地下水年度取水計劃，科學(xué)制定水資源稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)取水工程計量。節(jié)約、集約、高效利用地下水，升級節(jié)水技術(shù)，降低用水消耗，提高各行業(yè)用水效率。

2.突出科學(xué)系統(tǒng)治理

充分體現(xiàn)科學(xué)系統(tǒng)治理地下水思維脈絡(luò)。對地下水定義和范疇進(jìn)行科學(xué)界定，認(rèn)清地下水的功能、特點(diǎn)及規(guī)律；科學(xué)合理地開展調(diào)查評價以及地下水開發(fā)利用相關(guān)規(guī)劃和論證；統(tǒng)籌各項治理保護(hù)措施，對地下水進(jìn)行系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)地下水水量采補(bǔ)平衡、水位壓力平衡、污染負(fù)荷平衡。

3.突出全過程全要素

從地下水循環(huán)全過程出發(fā)，對地下水水量、水位、水質(zhì)全要素提出管控措施。針對地下水“補(bǔ)給—徑流—排泄”循環(huán)全過程、“孔隙水壓力—環(huán)境地質(zhì)壓力生態(tài)環(huán)境支撐力”傳遞全過程、污染物“堆放—溶濾—遷移”污染全過程，提出地下水水量不能衰減、水位不能持續(xù)下降、水質(zhì)不能惡化的管控目標(biāo)。

4.突出精準(zhǔn)治理管控

《條例》針對地下水賦存特點(diǎn)，實(shí)施“分區(qū)、分層、分類”精細(xì)化管理。在平面空間上實(shí)施分區(qū)管理，劃分地下水涵養(yǎng)保護(hù)、開發(fā)利用和防治空間。在立體上實(shí)施分層管理，針對可更新和難以更新地下水分別進(jìn)行管控，并對串層開采提出明確要求。根據(jù)地下水類型和取用情勢實(shí)施分類管理，對疏干排水、地?zé)崴?、巖溶泉域、沿海地區(qū)等不同類型地下水明確了具體管理規(guī)定和要求。

5.突出目標(biāo)責(zé)任主體

《條例》明確了地方政府和開發(fā)利用地下水行為主體的責(zé)任，以及違法行為的處罰措施及標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化厘清責(zé)任邊界，避免“公地悲劇”。

三、總體框架與法律制度

《條例》包括總則、調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等8章64條，主要搭建了如下9大制度體系。

1.調(diào)查評價制度

科學(xué)評價和準(zhǔn)確把握地下水狀況，建立統(tǒng)一、全面、詳實(shí)可靠的國家地下水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)臺賬，是開展地下水節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等活動的基礎(chǔ)。在總結(jié)已開展的三次全國水資源調(diào)查評價經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《條例》設(shè)置了地下水調(diào)查評價制度。

《條例》明確了地下水調(diào)查評價的內(nèi)容與組織分工，內(nèi)容包括地下水資源調(diào)查評價、污染調(diào)查評價和水文地質(zhì)勘查評價等內(nèi)容；政府應(yīng)當(dāng)組織水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門開展地下水狀況調(diào)查評價工作，水行政主管部門主要負(fù)責(zé)地下水資源調(diào)查評價，生態(tài)環(huán)境主管部門主要負(fù)責(zé)地下水污染調(diào)查評價，自然資源主管部門主要負(fù)責(zé)水文地質(zhì)勘查評價與地下水資源調(diào)查。

2.規(guī)劃配置制度

根據(jù)新形勢下水利規(guī)劃基本思路和要求，《條例》設(shè)置了地下水規(guī)劃配置制度，明確規(guī)劃編制、規(guī)劃銜接、總體配置以及地下水儲備與應(yīng)急備用等內(nèi)容。關(guān)于規(guī)劃編制，明確由水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門根據(jù)地下水狀況調(diào)查評價成果，編制本級地下水保護(hù)利用和污染防治等規(guī)劃，作為節(jié)約、保護(hù)、利用、修復(fù)治理地下水的基本依據(jù)。關(guān)于規(guī)劃銜接，明確地下水規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從水資源綜合規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃；編制工業(yè)、農(nóng)業(yè)、市政、能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)等專項規(guī)劃，涉及地下水的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與地下水保護(hù)利用和污染防治等規(guī)劃相銜接。關(guān)于地下水配置，從三個層面進(jìn)行了規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)社會、國土空間與重大項目配置層面，體現(xiàn)水資源的剛性約束作用，明確國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局，應(yīng)當(dāng)與地下水資源條件和保護(hù)要求相適應(yīng)；在開發(fā)利用配置層面，明確難以更新地下水、禁采區(qū)內(nèi)地下水不得開采，限采區(qū)、海（咸）水入侵地區(qū)、泉域等控制開采；在常態(tài)供水與應(yīng)急供水配置層面，除常態(tài)供水控制利用外，要求建設(shè)地下水儲備與應(yīng)急備用飲用水水源。

3.空間管控制度

考慮到地下水埋藏屬性與功能特點(diǎn)，從精細(xì)化管理角度，《條例》設(shè)置了地下水空間管控制度，劃分地下水涵養(yǎng)補(bǔ)給保護(hù)空間、治理修復(fù)空間、儲備備用空間，對地下水實(shí)施“分區(qū)、分層、分類”管控。將地下水涵養(yǎng)區(qū)、海（咸）水入侵地區(qū)、水資源緊缺或者生態(tài)脆弱地區(qū)、泉域等地區(qū)劃入涵養(yǎng)補(bǔ)給保護(hù)空間，要求加強(qiáng)地下水水源補(bǔ)給保護(hù)，對于已經(jīng)出現(xiàn)問題的，應(yīng)當(dāng)采取綜合治理措施。將存在地下水超采和污染問題的區(qū)域劃入治理修復(fù)空間，要求根據(jù)治理需要劃定超采區(qū)和污染防治重點(diǎn)區(qū)，制定治理方案，明確治理目標(biāo)、治理措施。將發(fā)生嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域、超采區(qū)內(nèi)公共供水管網(wǎng)覆蓋或者通過替代水源已解決供水需求的區(qū)域等劃入禁采區(qū)，將地下水開采量接近可開采量以及開采地下水可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域等劃入限采區(qū)，要求在禁采區(qū)內(nèi)禁止取用地下水，在限采區(qū)內(nèi)禁止新增取用地下水。另外劃定應(yīng)急和儲備空間，國家建立地下水儲備制度，地方政府根據(jù)地下水條件和需要，建設(shè)地下水儲備和應(yīng)急備用飲用水水源，制定相應(yīng)預(yù)案。

4.目標(biāo)管控制度

確定地下水管控指標(biāo)既是地下水監(jiān)督管理的重要抓手，也是水資源剛性約束制度的重要內(nèi)容?！稐l例》明確要求制定地下水開采總量、水位等目標(biāo)，以及合理取水工程布局、年度用水計劃、取水許可管控要求，對地下水實(shí)行目標(biāo)管控。國家實(shí)行地下水取水總量和水位控制制度，國家制定并下達(dá)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地下水取水總量控制指標(biāo)，各省級行政區(qū)根據(jù)國家下達(dá)的地下水取水總量控制指標(biāo)制定市縣地下水取水總量和水位控制指標(biāo)。地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地下水取水總量控制指標(biāo)、地下水水位控制指標(biāo)和國家相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定本行政區(qū)域內(nèi)地下水取水工程布局，建立機(jī)井及取用水管理等臺賬。明確對地下水實(shí)施年度取用水計劃管理，要求地方水行政主管部門制定地下水年度取水計劃，對本行政區(qū)域內(nèi)的年度取用地下水實(shí)行總量控制，地下水年度計劃用水總量，不得超過本區(qū)域的年度地下水總量控制指標(biāo)。

5.用途管制制度

為更好發(fā)揮地下水功能作用，《條例》建立地下水用途管控制度，明確不同行業(yè)、不同類型地下水用途管制要求和措施。

對于不同行業(yè)用水管控，分別提出了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城市開發(fā)利用地下水的管控要求，工業(yè)應(yīng)當(dāng)使用先進(jìn)節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備，以及循環(huán)用水、污水回用等措施，降低用水消耗；農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)鼓勵發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，推廣節(jié)水灌溉等技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水效率；城市應(yīng)當(dāng)推廣節(jié)水型生活用水器具，鼓勵使用再生水，提高用水效率。

對于不同類型用途管控，規(guī)定深層承壓水原則上禁止開采，僅可用于應(yīng)急供水取水，無替代水源地區(qū)的居民生活用水，以及為開展地下水監(jiān)測、勘探、試驗(yàn)少量取水；禁限采區(qū)內(nèi)應(yīng)禁止或限制開采，地下水僅可用于為保障施工、生產(chǎn)、公共安全而臨時應(yīng)急取（排）水，以及開展地下水監(jiān)測、勘探、試驗(yàn)少量取水。另外，也明確了地?zé)崮茼椖咳∷?、疏干排水等具體管理規(guī)定。

6.污染防治制度

針對我國地下水污染嚴(yán)峻形勢，《條例》建立了地下水污染防治制度，包括地下水污染防治區(qū)劃分，以及點(diǎn)源、面源和生產(chǎn)建設(shè)污染防治等內(nèi)容。在地下水污染防治區(qū)劃分方面，明確國務(wù)院生態(tài)環(huán)境等主管部門指導(dǎo)全國地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)劃定工作。各省區(qū)生態(tài)環(huán)境等主管部門負(fù)責(zé)具體劃定。在點(diǎn)源污染防治方面，規(guī)定禁止利用滲井、滲坑等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物；禁止利用巖層孔隙、裂隙、溶洞等貯存有毒有害物質(zhì)；禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者貯存含有毒污染物廢水、含病原體的污水等。在面源污染防治方面，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者等有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)科學(xué)、合理使用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品；農(nóng)田灌溉用水應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。在生產(chǎn)建設(shè)污染防治方面，規(guī)定環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治內(nèi)容；化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、礦山開采區(qū)、尾礦庫、垃圾填埋場等運(yùn)營、管理單位，應(yīng)當(dāng)采取防滲漏等措施，并監(jiān)測地下水水質(zhì)；地下油罐應(yīng)當(dāng)防止?jié)B漏并加強(qiáng)監(jiān)測；存放可溶性劇毒廢渣的場所，應(yīng)當(dāng)采取防水、防滲漏、防流失的措施。

7.治理修復(fù)制度

針對地下水超采問題，在總結(jié)近年來開展地下水超采治理實(shí)踐做法與經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，《條例》建立了地下水治理修復(fù)制度。在超采區(qū)劃定方面，明確了國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院自然資源主管部門組織劃定全國地下水超采區(qū)，并依法公布。在超采治理方面，明確地方政府是責(zé)任主體，要求采取加大海綿城市建設(shè)力度、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水、水源置換、實(shí)施河湖地下水回補(bǔ)等措施，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，恢復(fù)地下水合理水位。在海（咸）水入侵治理方面，要求縣級以上地方人民政府水行政等主管部門加強(qiáng)監(jiān)測和預(yù)防，采取綜合治理措施進(jìn)行治理。在泉域治理修復(fù)方面，要求對已經(jīng)干涸但具有重要?dú)v史文化和生態(tài)價值的泉域，具備條件的應(yīng)當(dāng)采取措施予以恢復(fù)，縣級以上地方人民政府水行政主管部門組織編制重要泉域保護(hù)方案。

8.監(jiān)測計量制度

針對地下水監(jiān)測體系不夠健全、取水計量率低等監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱突出問題，《條例》建立了地下水監(jiān)測計量制度。在地下水監(jiān)測方面，明確國務(wù)院水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門建立統(tǒng)一的國家地下水監(jiān)測站網(wǎng)和地下水監(jiān)測信息共享機(jī)制，縣級以上地方人民政府加強(qiáng)地下水監(jiān)測。在地下水計量方面，要求新建、改建、擴(kuò)建地下水取水工程應(yīng)當(dāng)同時安裝計量設(shè)施，已有地下水取水工程未安裝的應(yīng)當(dāng)限期安裝，達(dá)到取水規(guī)模以上的應(yīng)當(dāng)安裝地下水取水在線計量設(shè)施，并將計量數(shù)據(jù)實(shí)時傳輸?shù)剿姓鞴懿块T。在地下水取水工程監(jiān)督管理方面，要求地方政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對地下水取水工程登記造冊，報廢、未建成、已完成勘探任務(wù)的應(yīng)當(dāng)由工程所有權(quán)人或者管理單位實(shí)施封井或者回填。

9.目標(biāo)責(zé)任制度

針對地下水管理權(quán)責(zé)不明的問題，《條例》建立了地下水管理與保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，明確了地下水管理職責(zé)分工，建立目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，明確了政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、行為主體責(zé)任，提出建立誠信檔案，并明確了違法行為的處罰措施及標(biāo)準(zhǔn)。在管理體制與職責(zé)分工方面，明確了中央與地方，以及各相關(guān)部門的管理職責(zé)分工，明確地方政府是地下水管理與保護(hù)責(zé)任主體。在考核評價方面，明確國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市地下水管理和保護(hù)情況實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。另外明確了開發(fā)利用主體責(zé)任與義務(wù)，利用地下水的單位和個人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地下水取水工程管理，節(jié)約、保護(hù)地下水，防止地下水污染。

四、結(jié) 論

《條例》頒布實(shí)施是水法治建設(shè)的又一里程碑，更是地下水管理工作的一件大事。作為我國第一部地下水管理專門行政法規(guī)，《條例》貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于地下水工作的戰(zhàn)略部署，在總結(jié)近年來地下水管理工作的成果和進(jìn)展的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向、突出保護(hù)優(yōu)先，建立了一系列符合水資源管理工作實(shí)際、有效維護(hù)地下水系統(tǒng)健康的創(chuàng)新性制度，是保障水安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措?！稐l例》的出臺，將推動依法治水邁上新臺階，開創(chuàng)地下水管理保護(hù)新局面。 ■