強化節(jié)水優(yōu)先 嚴格取用水監(jiān)管促進地下水可持續(xù)利用

于琪洋

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

新頒布施行的《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》），深入貫徹習近平新時代生態(tài)文明思想，深入落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，規(guī)定了地下水節(jié)約保護、超采治理、監(jiān)督管理等制度措施，對區(qū)域地下水管控、節(jié)約用水、取用水監(jiān)管等提出明確要求和方向，為加強地下水管理、促進地下水可持續(xù)利用提供了重要的法律依據。

一、嚴格總量控制，強化區(qū)域地下水管控

近年，我國在地下水資源評價、地下水超采區(qū)劃定、地下水取水總量和水位“雙控”指標確定與管理、地下水取用水監(jiān)管、超采區(qū)治理、地下水監(jiān)測計量等方面開展了大量工作，取得了明顯成效，全國地下水用水總量逐年下降，地下水超采問題局部取得好轉。但應該看到，地下水管理依然是我國水資源管理中的薄弱方面，地下水過度開發(fā)利用對水資源安全和生態(tài)安全造成的威脅不容忽視，超采區(qū)治理任務依然很重，治理措施還需要進一步加強。嚴格實施總量控制，多措并舉強化區(qū)域地下水監(jiān)管重要而迫切?！稐l例》把地下水取水總量和水位“雙控”上升為地下水管理基本制度，體現(xiàn)了地下水管理更嚴、更有針對性的要求。

1.實行地下水取水總量控制

為從源頭上防止地下水過度開發(fā)、超量利用，加快地下水超采區(qū)治理，《條例》明確要求實行地下水取水總量控制制度。要依據地下水可開采量和地表水資源狀況，科學確定省級行政區(qū)地下水取水總量控制指標，并據此制定縣級以上行政區(qū)域控制指標。對已經超出控制指標的，不予批準新增取用地下水。通過控制地下水取用水總量，將有效遏制地下水超采狀況，避免出現(xiàn)重大地質生態(tài)環(huán)境問題。下一步要加快確定地下水取水總量控制指標，科學動態(tài)管控，根據降雨等補給條件適時調整管控指標和措施，嚴格取水審批、計量和監(jiān)控，促進總量管控指標落實。

2.實行地下水水位控制

《條例》要求，省級水行政主管部門會同本級有關部門擬定轄區(qū)內不同區(qū)域地下水水位控制指標。發(fā)揮地下水水位便于直觀監(jiān)測、直接獲取的特點，及時評估分析地下水資源狀況和地下水取用情況。地下水水位控制指標作為確定地下水取水工程布局、制定地下水年度取水計劃、審批取水許可等的關鍵指標之一，為有效引導地下水合理開發(fā)、進行動態(tài)管控提供重要依據。下一步要充分考慮區(qū)域地下水采補平衡和生態(tài)保護，明確地下水水位管控目標，合理確定管理目標水位和階段性恢復水位。按照地下水水位管控目標要求，進行年度監(jiān)管和考核。已確定水位控制指標的地下水超采區(qū)要密切關注水位變化，針對超采成因，采取有效措施，按計劃完成水位目標。對于易引發(fā)地質環(huán)境問題的地區(qū)，如地裂縫地面沉降易發(fā)區(qū)、巖溶塌陷區(qū)、海水入侵區(qū)、具有明確生態(tài)保護目標的區(qū)域等，應針對問題劃定控制水位。對于非超采地區(qū)（或臨界超采區(qū)），要劃定保障生態(tài)安全的上限和下限水位，作為管理的目標要求，防止出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境惡化及超采等問題。

3.嚴格地下水禁、限采區(qū)等重點區(qū)域管理

《條例》規(guī)定了劃定和公布地下水超采區(qū)、禁止開采區(qū)和限制開釆區(qū)的責任主體、依據、程序，明確了劃為禁、限采區(qū)的情形。已出現(xiàn)嚴重地質災害或生態(tài)損害的區(qū)域、公共供水管網已覆蓋的地下水超采區(qū)等，應列入禁采區(qū)。開采量接近可開采量、開采地下水可能引發(fā)地質災害或生態(tài)損害的區(qū)域等，應列入限采區(qū)。除特殊情況外，禁采區(qū)不得取用地下水，限采區(qū)禁止新增取用地下水并逐步壓采。通過明確禁限采區(qū)的管理要求，能夠壓實地方政府和相關部門對嚴格地下水管理、壓采地下水及推進地下水超采區(qū)治理工作的目標任務與責任，提高各級各部門對加強地下水管理與保護工作重要性與緊迫性的認識。下一步要建立超采區(qū)及禁限采區(qū)動態(tài)評估、認定、調整機制，強化超采區(qū)及禁限采區(qū)的動態(tài)管理，確保管理科學、有效、符合實際。

二、強化節(jié)水優(yōu)先，提高地下水利用效率

水資源短缺是我國基本水情，是經濟社會發(fā)展的重要瓶頸制約，北方地下水超采是我國水資源短缺問題的突出體現(xiàn)?！稐l例》著重對地下水超采區(qū)節(jié)水提出明確要求，在地下水超采區(qū)全面推進節(jié)水型社會建設，全面提升農業(yè)灌溉等各行業(yè)地下水資源利用效率和效益。

1.大力推廣先進節(jié)水技術、工藝、設備和產品

《條例》要求，取用地下水的單位和個人應遵守取水總量控制和定額管理要求，采取節(jié)水措施，降低用水消耗。同時，對于應該停止生產、銷售、進口或使用的落后、高耗水、污染嚴重的工藝、設備和產品，《條例》給出了明確要求。目前我國已建立了取水許可制度和用水定額體系，要嚴格取水總量控制和用水定額管理，推動用水戶使用先進節(jié)水技術、工藝和設備，采取循環(huán)用水、綜合利用及廢水處理回用等措施，實施技術改造，降低單位產品的用水量，提高節(jié)水水平。

2.著力提高農業(yè)用水效率

農業(yè)用水占我國地下水利用的大部分，占全國用水總量近三分之二。農業(yè)是用水大戶，也是提高地下水利用效率的重要領域?！稐l例》對以地下水為灌溉水源的地區(qū)發(fā)展節(jié)水農業(yè)、節(jié)約農業(yè)用水提出了明確要求。目前農業(yè)灌溉方式精細化程度仍然不高，田間灌溉節(jié)水潛力巨大。以地下水為灌溉水源的地區(qū)應大力推進節(jié)水灌溉，結合高標準農田建設，加大田間節(jié)水設施建設力度，開展農業(yè)用水精細化管理，推廣應用噴灌、微灌、管道輸水灌溉、渠道防滲輸水灌溉等節(jié)水灌溉技術，以及先進的農機、農藝和生物等技術，推進適水種植、量水生產，實現(xiàn)農業(yè)節(jié)水增效。

3.加快建設節(jié)水型社會

全社會節(jié)水是解決水資源短缺、進行超采區(qū)治理的重要措施。建設節(jié)水型社會，大力推動全社會節(jié)水，全面提升水資源利用效率，形成節(jié)水型生產生活方式，是保障水安全的戰(zhàn)略性舉措?！稐l例》要求，地下水超采區(qū)應當加強節(jié)水型社會建設。這就要求地下水超采區(qū)全面提升節(jié)水意識，著力調整用水結構、提高用水效率，形成全社會節(jié)水的良好風尚，將節(jié)水貫穿到經濟社會發(fā)展和生產生活全過程，加快實現(xiàn)從供水管理向需水管理轉變，倒逼生產方式轉型和產業(yè)結構升級，全面提升各行業(yè)各領域水資源利用效率。

三、嚴格取用水監(jiān)管，提升地下水管理能力和水平

地下水管理專業(yè)性強、重要環(huán)節(jié)多，需要針對工作重點和薄弱環(huán)節(jié)扎實做好大量的基礎性支撐工作，嚴格監(jiān)管才能全面落實好水資源剛性約束制度，為地下水可持續(xù)利用提供堅實的保障，適應新階段水利高質量發(fā)展的要求。今后一個階段，要以機井取水全過程管理為重點，以取水許可和計劃管理為抓手，以取水工程監(jiān)管為基礎，大力強化基礎支撐工作，提升地下水管理能力和水平。

1.嚴格地下水取水許可和計劃管理

取水許可是地下水取用監(jiān)管的關鍵環(huán)節(jié)。與以往取水許可管理法規(guī)相比，《條例》明確規(guī)定了六種地下水取水許可申請不予批準的情形，如不符合地下水管控指標要求、不符合行業(yè)用水定額和節(jié)水規(guī)定、不符合國家強制性標準和水資源緊缺或生態(tài)脆弱地區(qū)新改擴建高耗水項目等。取用地下水應實行計劃管理，縣級以上地方人民政府水行政主管部門應根據本行政區(qū)域地下水取水總量和水位控制指標、地下水需求量和用水結構，制定地下水年度取水計劃；該計劃應作為下達取水單位或者個人取水計劃的重要依據。下一步要結合取水口取用水專項整治和電子證照推廣應用工作，充分發(fā)揮國控系統(tǒng)、用水統(tǒng)計直報系統(tǒng)等作用，對地下水取水許可、超計劃取水進行動態(tài)監(jiān)控和預警，強化地下水取水許可規(guī)范化、信息化和動態(tài)化管理。

2.加強地下水取水工程監(jiān)管

我國地下水取水工程分布廣、數量大，但長期以來底數不清，動態(tài)掌握不準，已成為嚴格地下水取用監(jiān)管的重要瓶頸。對此，《條例》要求對地下水取水工程登記造冊，建立監(jiān)督管理制度。對于停止取水的地下水取水工程，應按有關技術標準封存或者回填。地下水取水工程應合理布局，在申請取水許可時應附建設方案，并按取水許可批準文件要求自行或委托具有相應專業(yè)技術能力的單位施工。下一步要結合取用水管理專項整治行動，全面準確掌握各種地下水取水工程情況，同時結合“回頭看”專項行動進一步核準機井數據。依托取水許可電子證照應用、地下水“一張圖”信息平臺，建立地下水取水工程登記管理長效機制，動態(tài)掌握新建各類地下水取水工程情況，及時了解封停報廢地下水取水工程情況，把地下水取水工程登記工作作為一項長久性的日常管理工作。

3.完善地下水取水計量

目前我國取水監(jiān)測計量工作仍存在覆蓋面不全，準確度和在線率不高，信息平臺功能不完善，數據共享程度不足等問題，與嚴格水資源管理的要求不相適應。為準確掌握地下水取水工程的取水量，實現(xiàn)精細化管理，《條例》對地下水取水計量設施安裝、計量數據傳輸等提出了明確要求。新建、改建、擴建地下水取水工程，應當同時安裝計量設施；取用地下水量達到規(guī)模以上的，應當安裝在線計量設施。對未安裝計量設施或者計量設施不合格、運行不正常的，《條例》明確了嚴格的處罰措施，按照日最大取水能力計算的取水量計征相關費用，處10萬元以上50萬元以下罰款。這些規(guī)定將極大地促進取用地下水計量率的提升。今后要下大力氣解決地下水取用計量問題，全面推進全國取水監(jiān)測計量和監(jiān)督管理工作。有序推進農用灌溉機井監(jiān)測計量，針對點多面廣量大的農機井計量困難問題開展“以電折水”“以電控水”計量監(jiān)測技術管理，制定全國“以電折水”技術規(guī)范，協(xié)調對接國家電網公司農機井用電量數據，指導各地制作“表-井-田-戶”關系臺賬，全面提高農機井計量率，提升地下水精細化管理能力。

4.實行特殊類型工程監(jiān)管

《條例》首次明確了疏干排水、地熱能開發(fā)項目等可能影響地下水的特殊類型工程監(jiān)管要求。礦產資源開采、地下工程建設疏干排水量達到規(guī)模的，應依法申請取水許可，且應達標排放、優(yōu)先利用。需要取水的地熱能開發(fā)項目，明確了要劃定限制和禁止取水范圍，明確了禁止建設的情況，明確了開發(fā)和管理要求。地下工程建設須采取措施防止對地下水補給、徑流、排泄造成重大不利影響，多層含水層開發(fā)、回灌地下水應防止串層污染。

5.強化經濟手段運用

水資源稅是落實“兩手發(fā)力”、運用市場機制促進地下水節(jié)約保護的重要舉措。《條例》明確了地下水資源稅征收原則，應充分反映地下水資源狀況、取用水類型和經濟社會發(fā)展等情況，采取差別化的地下水資源稅標準。2017年以來，水資源稅改革工作進展平穩(wěn)，成效明顯。通過水資源稅改革，稅收調節(jié)社會用水需求的效應初步顯現(xiàn)，一定程度上抑制了地下水超采，增強了社會特別是企業(yè)節(jié)約用水意識。下一步要根據國家統(tǒng)一部署，加大實施范圍，深入研究水資源稅稅額標準對水資源優(yōu)化配置的調控機制，因地制宜制定差別化稅率，充分發(fā)揮水資源稅的經濟杠桿作用。

《條例》明確了地方人民政府、水行政主管部門及相關部門、取用水戶的責任，把加強地下水開發(fā)利用全過程管理的要求落到了實處，將為建立和落實水資源剛性約束制度，促進地下水可持續(xù)利用提供堅實的法治保障。各地水資源管理機構及地下水管理相關部門要認真貫徹落實《條例》要求，采取切實有效的措施，從制度建設、日常監(jiān)管、措施落實、專題研究等方面，加快推進地下水管理工作，加大人財物支持保障力度，不斷提高地下水管理能力和水平，推動地下水超采治理見實效、見長效，努力開拓地下水管理保護新局面。 ■