全域土地整治助力鄉(xiāng)村振興的路徑研究*
——以山西省為例

杜俊燕 ， 張克露

（太原師范學(xué)院，山西 太原 030001）

土地要素作為鄉(xiāng)村振興的必要因素，整治工作的開展與否對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)與否起著決定性作用。我國的全域土地整治工作已經(jīng)成為“十四五”規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)，經(jīng)歷了由單一整治—綜合整治—全域綜合整治的過程。全域土地整治以整體設(shè)計、綜合治理為原則，以多元化整治為基礎(chǔ)，以科學(xué)規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊為基本單元，近年來在山西省開始逐步推行。山西省作為一個典型的黃土覆蓋的山地高原，地形較為復(fù)雜，共有六個斷陷盆地，使得全域土地整治工作的難度大大增加[1]。本文結(jié)合土地整治的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題，為山西省探索出三種“土地整治+”模式：美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及城鎮(zhèn)建設(shè)，旨在進一步探析山西省的全域土地整治助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的路徑。

1 山西省土地整治概況

1.1 研究區(qū)區(qū)域概況

山西省地勢由東北至西南逐步降低，是一個典型的黃土覆蓋的山地高原，海拔在180 m～3 061.1 m之間，地形地貌復(fù)雜，山區(qū)面積占80%以上，而平川、河谷面積不到20%，全省四周山環(huán)水繞，下轄11個地級市以及119個縣級行政區(qū)。基本氣候特點為夏季炎熱冬季寒冷，晝夜溫差大，且各地氣溫差異明顯，由南至北氣溫逐步降低。山西省耕地面積與地形坡度呈負(fù)相關(guān)，地形條件的優(yōu)良直接影響著適墾耕地指數(shù)。

1.2 研究區(qū)土地整治概況

截至2014年，山西省已實施18個土地開發(fā)整理項目，其中包括財政部以及國土資源部于2001年下達的6個整理項目以及2003年下達的12個項目，如太古、聞喜、洪洞、永濟等，項目建設(shè)總規(guī)模6 821 hm2。實施國家級的投資土地開發(fā)整理項目，從根本上說，是為了進一步促進“三農(nóng)”工作，以達到農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的效果。多年來，山西省土地整治工作的成果顯而易見，如在懷仁市金沙灘土地整理項目中，通過生態(tài)立體種植與合理引入苗木品種的方法，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入大幅增長，極大地增強了人們的獲得感和幸福感。在永濟市黃河灘涂地開發(fā)項目中，新增耕地面積383.43 hm2，提高了農(nóng)民的人均收入，有效改善了當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活水平，是山西省土地整治工作的成功范例。

山西省煤炭資源豐富，截至2020年年底，共發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源120種。良好的區(qū)位條件與優(yōu)越的礦產(chǎn)資源條件，使得人們對煤炭資源進行高強度的開發(fā)利用，導(dǎo)致山西省煤炭經(jīng)濟陷入低迷狀態(tài)，礦山環(huán)境日益下降，礦區(qū)人民生活水平逐步降低，面對生態(tài)文明建設(shè)與改革發(fā)展的雙重壓力，礦區(qū)的土地整治工作迫在眉睫。近年來，山西省開始著眼于煤礦地區(qū)的土地復(fù)墾工作，該工作也將會成為今后全域土地整治的一大重點與難點。

山西省自然資源廳于2021年編制了《山西省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2021—2025年）》，文件中指出，礦產(chǎn)生態(tài)治理工作于“十三五”期間已取得顯著成效，共投入資金245.15億元，治理面積1 040 km2。為了進一步推進煤礦的土地整治工作，一共對13個礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理區(qū)進行劃定，并具體了各分區(qū)的治理面積，其中晉城煤礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理區(qū)面積高達2 100.48 km2，面積最少的是古縣古陽鎮(zhèn)碳礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理區(qū)，為402.98 km2。山西省南部地區(qū)的礦山治理面積較大，北部則呈現(xiàn)出分散式布局，且分區(qū)面積相對較小，其中汾西-鄉(xiāng)寧煤礦重點治理區(qū)、晉城炭礦重點治理區(qū)面積最大，高柳煤礦重點治理區(qū)、太原西山煤礦重點治理區(qū)、陽泉煤礦重點治理區(qū)次之，平朔煤礦重點治理區(qū)、霍東煤礦重點治理區(qū)、古縣古楊鎮(zhèn)煤礦重點治理區(qū)面積最小[2]。

1.3 研究區(qū)土地整治存在的問題

1）農(nóng)用地潛力仍需挖掘。由于受到自然條件以及經(jīng)濟社會的多方面影響，山西省的耕地面積依然呈現(xiàn)下降趨勢，2010至2015年，山西省耕地面積下降0.54萬hm2，2022年1月山西省自然資源廳發(fā)布的第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報顯示，山西省耕地面積386.95萬hm2，相比2015年下降18.93萬hm2，加之質(zhì)量不高，中低產(chǎn)田多而優(yōu)質(zhì)耕地少，嚴(yán)重阻礙了土地整治的開展進程。

2）多元化整治工作有待推進。人民對煤礦資源的開發(fā)力度逐步加大，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境問題，這就使得生態(tài)效益、社會效益以及經(jīng)濟效益并未同步增長，有悖于當(dāng)前所提倡的生態(tài)文明建設(shè)。雖然當(dāng)前的土地整治工作經(jīng)過了多年的探索與實踐，但其整治方向仍以礦區(qū)的土地復(fù)墾與生態(tài)重建為主，缺乏治理的綜合性與多元化，與國內(nèi)優(yōu)秀的土地整治典范存在一定差距[3]。

3）公共參與度有待增強。從長遠(yuǎn)來看，全域土地整治工作的最終受益者為人民，這就決定了人民的主體地位。在絕大多數(shù)的土地整治實踐過程中選擇自上而下的項目推進方式，在項目編制完成后會征求民眾的意見，但農(nóng)民并未真正意義上參與到其中來，貫穿項目始終，這就更使得農(nóng)民的參與感較低，參與意愿進一步減弱。

2 “土地整治+”模式在山西省的探索

2.1 “土地整治+美麗鄉(xiāng)村”模式

2013年以來，各地區(qū)都逐步開展了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)工作，并進行了大量的實踐與探索。眾所周知，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)美麗中國的基礎(chǔ)與難點，土地整治作為城鄉(xiāng)融合的抓手，只有在最大程度上與美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)工作相輔相成，才能更好地打造宜居鄉(xiāng)村與宜居城市。隨著生活水平的顯著提升，各地提高了對美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)要求，這就使得土地整治工作的標(biāo)準(zhǔn)也更為嚴(yán)苛。本著“美麗鄉(xiāng)村”的富裕、宜居以及生態(tài)友好的本質(zhì)內(nèi)涵，山西省土地整治工作的開展需因地制宜，明確不同發(fā)展特征地區(qū)的工作重點與難點，進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)改善農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，貫徹“以人為本”的原則，促進農(nóng)民增收與農(nóng)業(yè)增效[4]。

2.2 “土地整治+生態(tài)文明”模式

生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總布局的重要組成部分，需與土地整治工作相互協(xié)同、共同發(fā)力。近年來，土地整治工作已然不單純著眼于耕地數(shù)量，而是追求更高質(zhì)量的耕地建設(shè)，最大程度盤活土地整治活力。調(diào)查顯示，截至2020年11月底，山西省已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積達253.34萬畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到明顯改善。但總體而言，耕地面積呈現(xiàn)減少趨勢，這就使得土地整治的綜合治理工作迫在眉睫。為了進一步落實生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)在整治工作中強化生態(tài)人文理念，堅持綠色發(fā)展與傳統(tǒng)文化傳承相互融合。一方面因地制宜，具體情況具體分析，結(jié)合整治地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，開展有針對性的土地整治工作，如對于礦區(qū)居民而言，著重于礦區(qū)的土地復(fù)墾以及居住環(huán)境的保護；另一方面在舊村改造過程中可適當(dāng)傳承文化價值，尊重地方特色，保留當(dāng)?shù)孛袼字械姆e極元素，全面貫徹可持續(xù)發(fā)展理念[5]。

2.3 “土地整治+城鎮(zhèn)建設(shè)”模式

全域土地整治工作應(yīng)以推動城鎮(zhèn)化建設(shè)為發(fā)展趨向，以土地整治為實施平臺，通過聚集零散村組以及將廢棄用地恢復(fù)為新增耕地等方式，彌補耕地后備資源不足所帶來的負(fù)面效應(yīng)。通過土地整治，提高土地利用效率，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為居民提供更多的就業(yè)機會，改善居民生產(chǎn)生活條件，最終實現(xiàn)土地整治效益的最大化。山西省的建設(shè)用地依然存在散亂利用現(xiàn)象，“空心村”、土地閑置等問題突出，且在土地綜合整治過程中，與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不密切。因此，地方政府需要加強土地整治與城鎮(zhèn)建設(shè)的有機聯(lián)系，制定針對性的規(guī)章制度。使土地整治規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等充分銜接，在滿足居民意愿的基礎(chǔ)上，進一步合理安排整治時間以及范圍，保障整治工作的有序開展，最終打造土地整治與城鎮(zhèn)建設(shè)的雙贏局面[6]。

3 以全域土地整治助推鄉(xiāng)村振興的實施路徑

3.1 以政府為主導(dǎo)

政府在全域土地整治中起著主導(dǎo)作用，建立上下級聯(lián)動的土地整治模式，上級主導(dǎo)，下級協(xié)調(diào)，并將公眾參與貫穿整個土地整治過程，從根本上防止單一部門作戰(zhàn)的現(xiàn)象發(fā)生。通過建立科學(xué)的體制機制，既可達到規(guī)范化管理的目標(biāo)，又可為地方提供技術(shù)保障。具體的實施工作集中在兩個層面，其一為導(dǎo)向性文件的編制，將生產(chǎn)、生活、生態(tài)要素充分融入土地整治的相關(guān)文件之中，并提出整治范圍、時序和具體實施工作。其二為評價標(biāo)準(zhǔn)的明確，如明確整治區(qū)域的納入條件以及整治工程完成后的驗收標(biāo)準(zhǔn)，真正做到在各項土地整治過程中有據(jù)可依、有據(jù)必依。另外，土地整治的資金支持主要來源于銀行的融資以及公共財政的投入兩個方面，銀行融資可運用交易收益期權(quán)抵押的方法獲得，公共財政投入集中于三個部門：自然資源部門、財政部門以及發(fā)改委部門，將三部門的資金充分聯(lián)動以保障資金投入強度。因此，在加強頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，還應(yīng)協(xié)調(diào)多方利益，從根本上保障整治工作的有序進行。

3.2 以農(nóng)民為主體

土地整治工作歸根結(jié)底是為人民服務(wù)。因此，農(nóng)民在整個過程中應(yīng)占據(jù)主體地位，這就使得問計于民成為不可或缺的環(huán)節(jié)，只有滿足農(nóng)民的真實訴求，才能凸顯土地整治的根本價值。在土地整治過程中，農(nóng)民權(quán)利的行使至關(guān)重要，如通過整治前調(diào)研，農(nóng)民可提出自己的意見與建議，充分行使其表達權(quán)與參與權(quán)[7]。同時政府應(yīng)保障村民有暢所欲言的途徑與機會，如通過搭建互聯(lián)網(wǎng)平臺，在了解村民真實訴求的基礎(chǔ)上進一步有針對性地開展土地整治工作，并在實施過程中接受村民監(jiān)督，將實施完成后的成果公開，保障每位村民擁有同等的知情權(quán)，切實維護村民的根本利益。另外，建立完善的評估監(jiān)測機制，通過多維度的考量工作，選取最具優(yōu)勢的試點區(qū)域，利用遙感技術(shù)對整治工作進行全方位動態(tài)監(jiān)測，并根據(jù)規(guī)范的評價標(biāo)準(zhǔn)進行整治工程的驗收，最終評估其經(jīng)濟、社會以及生態(tài)效益，有利于全面系統(tǒng)地掌握整個工程的建設(shè)成效[8]。

3.3 以企業(yè)為帶動

僅僅依靠政府以及農(nóng)民的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，作為帶動資本流動的企業(yè)成為整治過程中不可或缺的動力。全域土地整治工作的多元化決定了其周期性長、資金需求量大的顯著特征，如何吸引企業(yè)的資本投入成為一大難點，由于多數(shù)企業(yè)的趨利性質(zhì)使得其投入整治項目的資金較少。因此政府應(yīng)積極拓寬融資渠道，并適當(dāng)調(diào)整費用，如新增建設(shè)用地的使用費以及轉(zhuǎn)讓費等，從而最大程度上解決土地整治工作中投資少的問題，保障工作正常開展[9]。

4 結(jié)論

在鄉(xiāng)村振興的大背景下，全域土地整治工作的開展已成為大勢所趨。山西省將“土地整治+”模式引入全域土地整治過程中，進一步推動了山西省的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全省通過多年的探索與實踐，也逐步向著整治多元化的方向發(fā)展，今后應(yīng)更加秉承“以人為本”的整治原則，進行綜合治理、源頭治理、跨界治理，將土地整治與經(jīng)濟、社會以及生態(tài)要素進行多方融合，促進農(nóng)民增收以及農(nóng)業(yè)增效，在最大程度上構(gòu)建生命共同體，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、美麗城市，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，為人民謀幸福[10]。