農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)的社會基礎(chǔ)及經(jīng)驗適用性研究

趙曉峰， 馬 銳， 趙祥云

(西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院， 陜西 楊凌 712100)

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會提出“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，為加強和創(chuàng)新基層社會治理、在鄉(xiāng)村振興中實現(xiàn)有效治理目標指明了建設(shè)方向。綜合來看，中國建設(shè)農(nóng)村社會治理共同體是“三大歷史性時刻”交匯形成的客觀結(jié)果，具有重要的時代價值。

(一)建設(shè)農(nóng)村社會治理共同體是國家治理轉(zhuǎn)型的必然要求

改革開放初期，中國政府推行撤社建鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村體制變革，實施村民自治制度，逐步形成“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理框架。但是，隨著分稅制改革的推進，一方面，地方政府的稅源減少，稅收增長緩慢；另一方面，地方政府財政支出壓力有增無減，以致其在20世紀90年代中后期，需要通過層層加碼征收農(nóng)業(yè)稅費，緩解財政支出壓力。這就導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)持續(xù)攀升，鄉(xiāng)村社會陷入積重難返的治理困境。2002年，國家開始推進農(nóng)業(yè)稅費改革。2006年，全國各地全面取消農(nóng)業(yè)稅費。與此同時，國家加快治理體制轉(zhuǎn)型，推行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組等系列改革措施，推動地方政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這樣的時代背景下，黨的十六大報告明確提出“改進社會管理，保持良好的社會秩序”；黨的十六屆三中全會進一步指出“完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障”。由此，黨的歷屆全會從不同角度對社會管理進行重要部署，不斷深化對社會管理的理論認識。黨的十八屆三中全會首次以正式文件的形式提出“社會治理”的概念，社會管理被社會治理所替代，成為國家治理在地方社會的基本理念和體現(xiàn)形式。社會管理的主體是政府，社會治理更加強調(diào)利益相關(guān)者的參與及其與核心治理主體間民主、平等與協(xié)商的關(guān)系。隨著黨對社會治理的理論認識持續(xù)深化，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(1)http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。明確指出，社會治理的目標是“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，這標志著黨對社會治理的認識提升到了新高度，建設(shè)農(nóng)村社會治理共同體成為國家治理轉(zhuǎn)型的必然要求。

(二)建設(shè)農(nóng)村社會治理共同體是質(zhì)變中的鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興的客觀需要

當(dāng)前，中國鄉(xiāng)村社會正面臨著千年未有之大變局,城鄉(xiāng)與區(qū)域間人口流動數(shù)量持續(xù)增加，資源流動規(guī)模愈加龐大，信息流動提速且愈加頻繁，以致農(nóng)民的價值觀念與鄉(xiāng)村文化的構(gòu)成要素發(fā)生質(zhì)變。第一，從個體層面來看，農(nóng)民的自由度越來越高，權(quán)利意識持續(xù)覺醒，采取越來越多爭取權(quán)利的行動，其中也摻雜著不正當(dāng)利益訴求，給鄉(xiāng)村治理和基層社會秩序帶來強烈沖擊。第二，從家庭層面來看，農(nóng)民家庭中的代際關(guān)系、夫妻關(guān)系、兄弟關(guān)系和妯娌關(guān)系等都在發(fā)生變化，戀愛模式和婚姻關(guān)系在現(xiàn)代性入侵中持續(xù)調(diào)適。這給原本穩(wěn)定的家庭關(guān)系帶來了重大挑戰(zhàn)，使家庭作為中國社會“細胞”的基礎(chǔ)性地位遭到侵蝕。第三，從農(nóng)村社區(qū)層面來看，一方面，隨著村干部職業(yè)化程度的不斷提升和官僚化、行政化趨勢的基本形成，村干部“代理人”的身份愈顯重要，而“當(dāng)家人”的色彩越加淡薄，村干部在群眾心目中的權(quán)威形象也在發(fā)生變化；另一方面，隨著農(nóng)村社會由熟人關(guān)系模式向陌生人關(guān)系模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的共同體意識漸離漸遠，鄉(xiāng)村倫理規(guī)范和道德秩序逐漸趨向解體。在農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的過程中，新的利益主體不斷出現(xiàn)，一些社會組織和市場主體得到快速發(fā)展。如何推動多元利益主體構(gòu)建平等協(xié)商和共建共治共享的關(guān)系模式，成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，推動鄉(xiāng)村振興的重要議題。

(三)建設(shè)農(nóng)村社會治理共同體是治理理論不斷優(yōu)化的結(jié)果

20世紀90年代開始，中國的治理研究形成熱潮，并逐漸成為國內(nèi)政治社會學(xué)領(lǐng)域內(nèi)討論較多的理論話題。治理被認為是一種政治管理的過程，和政治統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，以維護正常的社會秩序。但是，治理的權(quán)威來源并非必然是政府，可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，或是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)合作的形式；治理是一個上下互動的過程，通過合作、協(xié)商與伙伴關(guān)系逐步確立認同和共同的目標，實施對公共事務(wù)的管理；治理權(quán)力的向度是多元的、相互的，而非單一的和自上而下的。治理的理想目標是通向善治，形成良好的治理效果。善治的實現(xiàn)，需要依靠政府與公民之間積極有成效的合作[1]。治理理論中的多中心治理、政府與非政府共同管理的公共事務(wù)思想得到推廣，多元參與、平等協(xié)商、共治共享的基本價值取向得以確立[2]。由此，辯證對話中不斷得以優(yōu)化和創(chuàng)新發(fā)展的治理理論，為鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村基層社會治理共同體的建設(shè)提供了有力的理論支撐。

在“三大歷史性時刻”交匯的背景下，農(nóng)村基層社會治理共同體建設(shè)理念的提出，順時而生、正當(dāng)其時。目前，學(xué)界主要采用文獻研究法，從理論維度、歷史維度、實踐維度和時代維度四個方面對社會治理共同體進行了分析和討論[3]，多集中在宏觀理論抽象和應(yīng)然研究層面，而對農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)的社會基礎(chǔ)缺少必要關(guān)注，對中國農(nóng)村非均衡、不充分發(fā)展所帶來的區(qū)域差異的影響缺乏必要重視。因此，本文試圖討論兩個基本問題：一是農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)的社會基礎(chǔ)，包括社區(qū)基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)；二是受區(qū)域差異的影響，農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)的經(jīng)驗傳遞及其模式復(fù)制推廣的適用性問題。

二、農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)的社區(qū)基礎(chǔ)

1887年，滕尼斯(Tonnies)在《共同體與社會》一書中提出了共同體的概念[4]。共同體主要存在于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，是以血緣、地緣和情感為紐帶形成的人際關(guān)系親密、彼此守望相助、富有人情味的社會團體。隨著城市化的發(fā)展，人際關(guān)系親密程度和人們的共同體歸屬感逐步減弱。此后，美國社會學(xué)家羅密斯(Romes)將德文中的共同體翻譯成英文中的社區(qū)(2)美國學(xué)者查爾斯·羅密斯在英譯滕尼斯的這一著作時，把德語的社區(qū)翻譯為英語的community。。由此，社區(qū)成為美國社會學(xué)研究的一個重要概念，并逐漸成為芝加哥學(xué)派的研究重點，推進了社會學(xué)家對美國不同類型社區(qū)及其發(fā)展變遷的研究。受到美國芝加哥學(xué)派和英國社會人類學(xué)派的共同影響，社區(qū)概念在引入中國后，逐漸演變成具有地域?qū)傩缘纳罟餐w[5]。在吳文藻和費孝通等人的推動下，社區(qū)研究在早期中國社會學(xué)研究中占據(jù)著顯赫地位，費孝通所著《江村經(jīng)濟》的發(fā)表更是引起國際社會學(xué)家對中國社區(qū)研究的關(guān)注。然而，農(nóng)村社區(qū)作為一個建立在同質(zhì)性基礎(chǔ)上的地域性生活共同體，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和信息化的發(fā)展，其異質(zhì)性程度日益凸顯，分工程度不斷加劇，社會關(guān)系愈加復(fù)雜，傳統(tǒng)親密關(guān)系被工具性利益關(guān)系所替代，共同體意識漸趨瓦解。因此，當(dāng)前農(nóng)村基層社會治理共同體建設(shè)必須重視社區(qū)的發(fā)展變化。費孝通[6]曾經(jīng)指出“中國鄉(xiāng)土社區(qū)的單位是村落”。但是，村落在經(jīng)歷歲月的侵蝕后，已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變遷。本文認為，基于對不同農(nóng)村社區(qū)形成與發(fā)展的認識，可以將當(dāng)前中國的農(nóng)村社區(qū)簡單地區(qū)分為四種類型。

(一)工業(yè)化引領(lǐng)形成的超級村莊

20世紀80年代，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，工業(yè)化引領(lǐng)傳統(tǒng)村落開始邁向城鎮(zhèn)化，超級村莊開始崛起。超級村莊因打破了傳統(tǒng)村落的經(jīng)濟邊界得以與全國乃至全球市場的經(jīng)營主體發(fā)生經(jīng)濟關(guān)聯(lián)，但其同時也保持著相對封閉的社會邊界，并有著異常復(fù)雜的經(jīng)濟社會關(guān)系[7]。同時，超級村莊因村莊合并等行政舉措和經(jīng)濟發(fā)展帶來的就業(yè)機會吸納了大量周邊村民和外地人員，其“新居民”不斷增多，人口規(guī)模持續(xù)擴大。本地人與外地人、老村民與新居民、農(nóng)民與工人等多元化身份的共存，深刻影響著社會治理的基本邏輯。目前來看，這類典型村莊在全國各地都能夠發(fā)現(xiàn)蹤跡，例如，陜西的袁家村、江蘇的永聯(lián)村等，但其主要分布在東部沿海發(fā)達地區(qū)。

(二)移民搬遷形成的新型社區(qū)

改革開放以來，中國的甘肅、廣西等地紛紛探索實施易地移民扶貧搬遷政策。1994年4月15日，國務(wù)院印發(fā)了《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》(3)國務(wù)院決定：從1994年到2000年，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，基本解決目前全國農(nóng)村八千萬貧困人口的溫飽問題。http:∥www.moa.gov.cn/ztzl/xzgnylsn/gd/200909/t20090923_1356488.htm。中明確提出，“對極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的村莊和農(nóng)戶，實施開發(fā)式移民。”黨的十八大以來，易地搬遷脫貧作為精準扶貧“五個一批”(4)“五個一批”工程，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。中最重要、最艱巨的政策，僅在國家“十三五”規(guī)劃實施期間，便計劃完成分布在全國22個省(區(qū)、市)大約1 400個縣(市、區(qū))的1 000萬建檔立卡貧困人口的搬遷任務(wù)。在這些由移民搬遷戶居住的新型集中安置社區(qū)中，居民從不同村落匯聚到一起，具有較高的異質(zhì)性，他們就業(yè)和生活需求更趨多元化，對社會治理也有著更高、更復(fù)雜的訴求。目前看來，移民搬遷形成的新型社區(qū)主要分布于我國中西部集中連片特困地區(qū)，例如，陜西的秦巴山區(qū)、云南的滇西邊境山區(qū)、以及滇桂黔的石漠化區(qū)。

(三)合村并組中形成的中心村

中國取消農(nóng)業(yè)稅費以后，在國家土地政策、社區(qū)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興等多種因素的共同驅(qū)動下[8]，各地紛紛推行以撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、合村并組為主要形式的鄉(xiāng)村體制改革。全國行政村的數(shù)量因合村并組快速下降，由1985年成立建制村時的94.1萬個(5)http:∥www.cssn.cn/shx/201908/t20190826_4961866.shtml。，下降至2020年的50.2萬個(6)https:∥m.thepaper.cn/newsDetail_forward_17501239。，而且合村并組后的行政村因村民數(shù)量急劇增加，村域邊界得到拓展，形成了一批中心村。與此同時，中心村的組建也產(chǎn)生了一系列問題，一方面，導(dǎo)致鄉(xiāng)村熟人社會瓦解，基于熟人社會運作的鄉(xiāng)村秩序與治理規(guī)則失效，中心村面臨治理困境；另一方面，多個行政村被動組合成為中心村的過程，打破了原有行政村的集體利益分配秩序，導(dǎo)致中心村內(nèi)部各村民小組(原行政村)之間的經(jīng)濟利益矛盾，進而影響中心村整體的社會秩序。

(四)空心化趨勢中的村落社區(qū)

第七次全國人口普查結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)人口數(shù)量占全國總?cè)丝跀?shù)量的63.89%，城鎮(zhèn)人口比重與第六次全國人口普查相比，上升了14.21%[9]。中國在城鎮(zhèn)化的過程中，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)集聚流動，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益凸顯。一方面，農(nóng)村“空心化”使得自然村數(shù)量持續(xù)消減；另一方面，也導(dǎo)致村落社區(qū)留村人口數(shù)量持續(xù)降低；同時，留村人口呈現(xiàn)出以老年群體為主的人口結(jié)構(gòu)特征，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象日趨嚴重。近年來，民政部與老齡委盡管持續(xù)關(guān)注農(nóng)村留守老年群體的生活與精神需求，投入大量資金修建農(nóng)村養(yǎng)老驛站、幸福院與養(yǎng)老院等集中養(yǎng)老公共服務(wù)場所。然而，農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給能力在現(xiàn)階段依然較弱，特別是隨著農(nóng)村老齡化趨勢的不斷加深，空心化趨勢中的村落社區(qū)面臨更為凸顯的養(yǎng)老公共服務(wù)挑戰(zhàn)，比如，失能與半失能老人的生活照料與精神慰藉問題。整體來看，中國農(nóng)村空心化趨勢的村落社區(qū)在全國范圍內(nèi)都有存在，但集中分布于缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的中西部農(nóng)村地區(qū)。

中國是一個幅員遼闊且區(qū)域間發(fā)展不均衡的大國，這使得國家政策的落實需要考慮權(quán)威體制與有效治理之間的矛盾[10]。農(nóng)村社會治理共同體作為加強鄉(xiāng)村社會建設(shè)與實現(xiàn)有效治理的重要方式，在建設(shè)的過程中需要正確認識區(qū)域間經(jīng)由經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的社區(qū)類型異質(zhì)性問題。本文從社區(qū)基礎(chǔ)的角度，將同一表現(xiàn)特征的農(nóng)村社區(qū)歸類，構(gòu)建了四種具有差異性與邊界性特征的農(nóng)村社區(qū)理想類型，為理解區(qū)域間農(nóng)村社會發(fā)展現(xiàn)狀與社會治理困境提供了分析視角。同時，農(nóng)村社區(qū)理想類型的構(gòu)建，為區(qū)域內(nèi)部農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)，以及區(qū)域間農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗的傳遞提供了理論依據(jù)。由此，地方政府可以按照區(qū)域內(nèi)部主要分布的農(nóng)村社區(qū)類型，因地制宜培育多元合作的社會治理主體，保障社會治理共同體建設(shè)有序推進，改善農(nóng)村社區(qū)亟需解決的治理困境。

三、農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)的組織基礎(chǔ)

改革開放以來，中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，使得市場體系日趨完善，形成了市場體系與科層體系雙軌并存的組織關(guān)系模式。市場體系和科層體系的運作邏輯盡管存在著顯著差異，即市場體系偏向獨立運作與獲得經(jīng)濟報酬，而科層體系呈現(xiàn)出較為嚴格的等級界限，但是市場體系與科層體系的互惠與合作推動，使得中國由傳統(tǒng)單一的政府管理模式向多元主體合作的社會治理模式轉(zhuǎn)型。農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)就是要通過鼓勵多元治理主體參與社會治理，構(gòu)建起基層黨組織為核心、村民委員會為主體、不同類型社會組織相互協(xié)同，以及公眾共同參與為主要內(nèi)容的“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)。本文認為，當(dāng)前，隨著農(nóng)村社會治理主體數(shù)量的增多，亟須厘清不同治理主體的組織邊界和功能邊界，將農(nóng)村社會治理中存在著的治理主體分為四種類型。

(一)黨建引領(lǐng)下的農(nóng)村基層黨組織

1949年，中華人民共和國成立后，“政黨下鄉(xiāng)”將原子化的鄉(xiāng)土社會整合為組織化的政治社會[11]。中國村民自治制度的實踐與落實，將農(nóng)村社會的治理權(quán)授予以村民委員會為組織形式的村民自治組織，農(nóng)村基層黨組織只負責(zé)黨內(nèi)生活與黨員發(fā)展，難以對農(nóng)村社會治理進行干預(yù)；同時，“政社分設(shè)”的改革舉措與農(nóng)業(yè)稅費的全面取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步懸浮于村莊社會。2012年以來，以習(xí)近平同志為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央，將從嚴治黨作為推進新常態(tài)黨建的重要抓手。在農(nóng)村基層治理的實踐過程中，從嚴治黨借由精準扶貧工作，向農(nóng)村基層下派了一批政治站位高、工作能力強的第一書記與駐村工作隊，重新將政黨帶回農(nóng)村社會治理領(lǐng)域。同時，各級政府將黨政融合作為推動新時期“三農(nóng)”問題解決的重要路徑，全國各地紛紛推行村書記與村主任“一肩挑”，進一步強化黨組織在基層治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)地位。此外，各地還積極創(chuàng)新農(nóng)村基層黨建工作。比如，福建省福州市晉安區(qū)提出了“六聯(lián)融合”黨建工作模式；云南省在脫貧攻堅中創(chuàng)新提出了“黨建+扶貧”模式；浙江省紹興市在“楓橋經(jīng)驗”的基礎(chǔ)上構(gòu)建起“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”模式。由此，黨建引領(lǐng)下的農(nóng)村基層黨組織發(fā)展，在基層治理中充分發(fā)揮著貫徹上級黨組織決策、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、保障組織動員與團結(jié)各界群眾的重要功能，實現(xiàn)了多元主體協(xié)作共治，是當(dāng)前建設(shè)農(nóng)村社會治理共同體的有效路徑。

(二)“三治融合”下的村民自治組織

滕尼斯的共同體理論認為，自然村落中存在共同的血緣、地緣與情感因素，自然村落天然具備成為“自在型共同體”的潛在基礎(chǔ)，其治理模式保持著無需外力維持的自治樣態(tài)。新中國成立以來，國家政權(quán)逐步深入鄉(xiāng)村社會，深刻地改變著村莊的治理形態(tài)。同時，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚流動，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤村并居與合村并組等村落重組工作，進一步打破了原有村域的自然邊界，并改變了自然村落的“自在型共同體”樣態(tài)。但是，農(nóng)村社區(qū)村民自治的組織基礎(chǔ)依然保留。1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》(7)https:∥news.12371.cn/2018/03/22/ARTI1521673331685307.shtml。將村民委員會作為農(nóng)村基層自治性組織。然而，在村民自治的實踐過程中，由于鄉(xiāng)村法治體系不完善、法律監(jiān)督缺位、民眾參與意識淡薄與行政自治邊界模糊等現(xiàn)實性問題，村民自治難以有效實施。黨的十九大報告提出要構(gòu)建“德治、自治、法治”相融合的鄉(xiāng)村治理框架，將德治和法治融入村民自治，找到了一條實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的有效途徑，取得了良好的實踐效果。在“三治融合”的時代背景下，村民自治以各種新形式開始煥發(fā)活力。例如，廣西省毛南族自治縣平治屯成立的黨群理事會，有效解決了當(dāng)?shù)匾蛲恋卣饔门c分配產(chǎn)生的群眾性矛盾[12]。

(三)鄉(xiāng)村振興中興起的農(nóng)村社會組織

我國可以根據(jù)農(nóng)村社會組織的來源方式，將社會組織分為兩種：一是從農(nóng)村社區(qū)外部引入的社會組織；二是社區(qū)內(nèi)部生成的社會組織。從社區(qū)外部引入的社會組織以農(nóng)村社會工作組織為典型代表，其主要的組織形態(tài)可以分為兩種，一是由政府主導(dǎo)發(fā)展的專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年》(8)http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm。指出要“積極發(fā)展農(nóng)村社會工作和志愿服務(wù)”。這說明鄉(xiāng)村振興中農(nóng)村社會工作組織的發(fā)展擁有必要性與可行性[13]。由此，地方政府通過政策引導(dǎo)培育起來一批由政府主導(dǎo)性質(zhì)的社會工作服務(wù)機構(gòu)。二是由高校、科研機構(gòu)或社會組織等團體催化產(chǎn)生的農(nóng)村社會工作組織。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要有專業(yè)素養(yǎng)的人才作為支撐，高校、科研院所設(shè)置的社會工作相關(guān)專業(yè)，紛紛在農(nóng)村地區(qū)建立實踐教學(xué)基地，將一批高素質(zhì)與專業(yè)化的人才引入農(nóng)村地區(qū)，可以為農(nóng)民提供專業(yè)化的社會工作服務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)風(fēng)文明與治理有效提出了具體要求。為此，各地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)積極探索并發(fā)展以本社區(qū)內(nèi)部村民為主導(dǎo)力量的內(nèi)生型社會組織，其中，以老人協(xié)會、鄉(xiāng)賢理事會與紅白理事會等組織形式比較普遍。相較于外部引入的社會組織，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生型社會組織在建立與發(fā)展過程中，需要適應(yīng)社區(qū)的社會基礎(chǔ)、文化網(wǎng)絡(luò)與權(quán)力結(jié)構(gòu)，同時依賴地方政府的政策引導(dǎo)與資金支持，才能在基層治理實踐中擁有運轉(zhuǎn)資金與合法性身份。與社會工作機構(gòu)相比，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生型社會組織的治理功能偏向自我管理與自我服務(wù)。比如，老人協(xié)會的主要功能是通過將農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的老年群體組織起來，一方面，建立老年群體參與社區(qū)管理的具體渠道；另一方面，為老年群體提供精神文化活動與養(yǎng)老照料服務(wù)等功能，滿足他們的現(xiàn)實需求。

(四)服務(wù)型政府建設(shè)中的農(nóng)村網(wǎng)格化管理組織

黨的十九大報告提出要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。網(wǎng)格化管理超越新公共管理“無縫隙政府”的理念，通過再造公共服務(wù)流程，向社會提供全方位的公共服務(wù)，以有效應(yīng)對風(fēng)險社會帶來的治理挑戰(zhàn)[14]。中國網(wǎng)格化管理最早在北京市東城區(qū)實踐，隨后在沿海發(fā)達省份及市區(qū)被廣泛運用，成為基層治理中被廣泛采用的管理模式。農(nóng)村治理事務(wù)具有隨機性與不規(guī)則性的特征，客觀需要依托靈活化與精細化的治理模式。農(nóng)村網(wǎng)格化管理組織將行政村單位細化為多個網(wǎng)格空間，通過招聘網(wǎng)格員與建立網(wǎng)格化管理隊伍，實現(xiàn)網(wǎng)格空間與網(wǎng)格員的一一對應(yīng)，能夠適應(yīng)農(nóng)村治理事務(wù)的特征[15]。相較于城市社會，農(nóng)村社會擁有熟人社會基礎(chǔ)與禮俗互動模式等鄉(xiāng)土邏輯。農(nóng)村社區(qū)通過將新鄉(xiāng)賢、社區(qū)積極分子發(fā)展成為網(wǎng)格員，在遵循“道德倫理”優(yōu)先的鄉(xiāng)土邏輯基礎(chǔ)上，可以促使網(wǎng)格化管理與農(nóng)村“德治”相結(jié)合。在日常生活之中，農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理與農(nóng)民的生活、生產(chǎn)息息相關(guān)，使得“德治”有效融入農(nóng)民的日常生活，推動農(nóng)民的自我管理與自我服務(wù)[16]。此外，隨著智慧鄉(xiāng)村理念的提出與實踐，沿海省份推動電子政務(wù)管理技術(shù)下沉，并與網(wǎng)格化管理組織有效銜接，形成了多元主體合作共治的農(nóng)村社區(qū)善治模式。

根據(jù)筆者的調(diào)研實踐發(fā)現(xiàn)，以上四種類型的治理主體在不同區(qū)域社會治理中扮演的角色和發(fā)揮的功能呈現(xiàn)出較大的差異性。其中，基層黨組織和村民自治組織在中國不同區(qū)域的農(nóng)村均普遍存在，是社會治理的正規(guī)軍，而農(nóng)村社會組織和網(wǎng)格化管理組織則在不同區(qū)域的農(nóng)村發(fā)育發(fā)展的程度不同，在各地社會治理中的作用存在很大差異。這使不同區(qū)域的農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)面臨不同的組織基礎(chǔ)，自然會對各地的社會治理產(chǎn)生重要影響。

四、社會治理共同體建設(shè)的區(qū)域差異及經(jīng)驗傳遞的適用性

我國要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，需要一個多元主體有效參與社會治理的過程，滿足社區(qū)居民對公共事務(wù)治理的美好期待。一方面，社會治理共同體建設(shè)需要符合社區(qū)居民對社會治理的實際需求，避免出現(xiàn)居民實際需求得不到滿足和治理資源得不到有效利用的情況；另一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會治理共同體在社會治理過程中的實質(zhì)性作用，而非僅僅建立多元治理的基本框架與規(guī)章制度，避免出現(xiàn)各種社會治理主體參與積極性較低或者“搭便車”的現(xiàn)象。因此，農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)需要客觀考慮區(qū)域差異問題，避免簡單地將治理經(jīng)驗進行跨區(qū)域復(fù)制。本文認為，只有正確認識不同區(qū)域間的差異，才能解決農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗傳遞的適用性問題，才能推進有效治理目標的達成。

(一)社會治理共同體建設(shè)的區(qū)域差異

1.經(jīng)濟發(fā)展水平差異的視角

從經(jīng)濟發(fā)展的角度分析，我國改革開放以來，隨著工業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展，東中西部經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)較大的差異與分化。2004年后，我國中西部地區(qū)盡管逐漸承接?xùn)|部地區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)移，區(qū)域間經(jīng)濟總量的差距逐漸縮小，但是近年來電子、汽車、機械等技術(shù)密集型行業(yè)在東部地區(qū)集中，東中西部區(qū)域間經(jīng)濟總量的差異與分化呈現(xiàn)進一步擴大趨勢[17]。區(qū)域間總體經(jīng)濟水平與產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型的差異化，形塑著當(dāng)前的人口空間流動格局。第七次全國人口普查資料顯示，東部地區(qū)是省際人口流入的集聚中心，中部地區(qū)對省際人口吸引力不明顯，西部地區(qū)向東部沿海地區(qū)人口集中遷移的情況較為明顯[9]。受到高水平工業(yè)化與人口集聚效應(yīng)的影響，東部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)以超級村莊與中心村為主要類型，農(nóng)村社區(qū)的常住人口數(shù)量較多。中西部地區(qū)受到農(nóng)民外出務(wù)工與城鎮(zhèn)化的影響，空心化趨勢的農(nóng)村社區(qū)數(shù)量較多。同時，中西部地區(qū)的特困地帶通過易地扶貧搬遷的形式，產(chǎn)生了一批新型集中安置社區(qū)。在不同類型的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民對于公共事務(wù)治理的需求呈現(xiàn)出較大的差異性特征。

2.地方財政能力差異的視角

從財政稅收的角度分析，我國分稅制改革以來，東中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政差距逐漸拉大。東部地區(qū)發(fā)展在地化的工業(yè)與服務(wù)業(yè)，縣鄉(xiāng)財政迅速增長；西部地區(qū)在西部大開發(fā)、東西部對口幫扶等惠民政策的影響下，縣鄉(xiāng)財政支出依靠財政轉(zhuǎn)移支付得到填補，但與東部地區(qū)仍有較大差距；中部地區(qū)則處于工業(yè)化發(fā)展與財政轉(zhuǎn)移支付的 “低洼區(qū)”，縣鄉(xiāng)財政也比較困難。

由于東部地區(qū)的超級村莊與中心村的常住人口數(shù)量相對穩(wěn)定，農(nóng)民的工作單位與生活場域相對一致，他們對農(nóng)村社區(qū)公共品與公共服務(wù)供給質(zhì)量的需求日益提升。同時，東部地區(qū)農(nóng)村社區(qū)的居民較多，居民對公共事務(wù)治理需求呈現(xiàn)出差異化和多元化的特征，導(dǎo)致社區(qū)治理難度相對較大。而東部地區(qū)縣鄉(xiāng)財政實力雄厚，地方政府為獲得政績的“增量點”，將探索社區(qū)治理模式的創(chuàng)新與改革作為農(nóng)村工作的重點，并借行政體制內(nèi)部的壓力傳導(dǎo)機制，層層向下“加壓”，使各級政府在基層農(nóng)村工作中呈現(xiàn)出積極治理的樣態(tài)。因而，東部地區(qū)農(nóng)民需求與政府積極治理相結(jié)合就使農(nóng)村社區(qū)可以依托地方政府的財政支持，通過市場購買服務(wù)、聘用社會組織等形式引入外部治理資源，創(chuàng)新基層治理模式，建設(shè)由基層黨組織、村民自治組織、農(nóng)村社會組織與網(wǎng)格化管理組織等多元治理主體相結(jié)合的社會治理共同體模式。

中西部地區(qū)農(nóng)村社區(qū)的人口流失情況嚴峻，留守老人成為社區(qū)生活的主體。人口結(jié)構(gòu)的失衡導(dǎo)致社區(qū)治理事務(wù)單一化，主要表現(xiàn)為保障基礎(chǔ)公共品供給與提供必要的養(yǎng)老服務(wù)。同時，由于較弱的財政實力，中西部地區(qū)的社會治理共同體建設(shè)主要依賴農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展的社會組織與自治組織。首先是中西部地區(qū)的老人協(xié)會與鄉(xiāng)賢理事會等組織?；谘壟c地緣相重合的聚居生活形態(tài)，中西部地區(qū)的部分農(nóng)村社區(qū)保持著一定程度的宗族社會結(jié)構(gòu)，延續(xù)著老人權(quán)威與禮治秩序傳統(tǒng)。隨著國家治理體系的逐步完善，“治理有效”成為衡量治理體系發(fā)展成效的重要維度。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，中西部地區(qū)的部分農(nóng)村社區(qū)自發(fā)成立以老人協(xié)會與鄉(xiāng)賢理事會為代表的社會組織，激活農(nóng)村社區(qū)原有的老人權(quán)威與禮治秩序傳統(tǒng)，在基層治理中發(fā)揮“德治”與“自治”的功能。其次是中西部地區(qū)的小組自治組織。中西部地區(qū)的部分農(nóng)業(yè)型村莊保持著“大分散與小聚居”的居住特征，村民小組按照血親聯(lián)系與居住慣習(xí)劃分，在農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的治理過程中發(fā)揮著重要功能。此外，在部分農(nóng)村社區(qū)中，由于小組自治組織能夠代表民意、代理村莊行政性事務(wù)與協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展村級治理，而成為村級治理中不可或缺的重要載體[18]。

中國東部地區(qū)依托地方政府的財政支持，通過引入外部治理資源與創(chuàng)新治理模式，容易建立起多元主體共治的社會治理共同體模式，滿足農(nóng)村社區(qū)居民多元化的生活、生產(chǎn)需求。但是，中西部地區(qū)受到地方政府財政匱乏的影響，引導(dǎo)與發(fā)展農(nóng)村社區(qū)自發(fā)形成的社會組織與自治組織，通過自我發(fā)展與自我服務(wù)的治理模式，為社區(qū)居民提供必要的公共服務(wù)，社會治理共同體建設(shè)呈現(xiàn)主體相對單一、規(guī)則相對傳統(tǒng)等特征。

(二)社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗傳遞的適用性

本文認為，社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗的區(qū)域差異性，或者說社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗傳遞的適用性問題，存在三個作用機制。

1.治理結(jié)構(gòu)差異：社區(qū)基礎(chǔ)的作用

費孝通[6]認為，“文字下鄉(xiāng)”需要適應(yīng)中國社會鄉(xiāng)土性的變化，也需要適應(yīng)農(nóng)村社會基礎(chǔ)的變遷。社會治理共同體建設(shè)同樣需要考慮不同的社區(qū)基礎(chǔ)，選擇不同的治理模式。第一，東部沿海發(fā)達省份擁有較多的超級村莊，超級村莊中多元化的社會群體擁有異質(zhì)性的治理需求，同時地方政府以及超級村莊本身經(jīng)濟實力相對雄厚，這為形成多元化的社會治理組織結(jié)構(gòu)，滿足人們的異質(zhì)性需求提供了條件。第二，在中西部地區(qū)的移民搬遷新型社區(qū)中，一方面，農(nóng)民遠離原有的承包農(nóng)地，家庭經(jīng)濟積累呈現(xiàn)出脆弱性的特征，鄉(xiāng)村治理的目標側(cè)重于增強社區(qū)行動能力，提高公共品供給水平；另一方面，新型社區(qū)的各類管理費用由地方政府支付，地方政府面臨較大的財政負擔(dān)。所以，移民搬遷新型社區(qū)需要發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，激發(fā)村民自治組織和多元化的農(nóng)民社會組織，有效滿足居民的公共品需求，減輕社區(qū)管理中的政府負擔(dān)。第三，東中西部普遍存在的中心村由于原有的村莊結(jié)構(gòu)被打破重組，其面臨的主要治理任務(wù)是重建治理規(guī)則，形成合理的公共利益分配秩序。因此，中心村的社會治理共同體建設(shè)需要增強基層黨組織與村民自治組織的治理能力，使社區(qū)群眾擁有獲悉信息與分配集體利益的渠道與空間，同時借助網(wǎng)格化管理組織，提高鄉(xiāng)村治理的精細化和精準化水平。第四，作為中西部地區(qū)主要村莊類型的空心化趨勢村落，其面臨著嚴峻的人口流失與留守老人照料問題。因此，這種類型的社區(qū)需要建立與發(fā)展以老年群體為主的社會組織，實現(xiàn)村莊的自我服務(wù)與低成本治理，同時也需要增強基層黨組織在滿足老人精神需求和激發(fā)老年群體積極參與村莊活動的能力。

2.行動能力差異：組織基礎(chǔ)的作用

第一，基層黨組織在不同區(qū)域的組織性都比較強，但由于區(qū)域經(jīng)濟水平和社會基礎(chǔ)存在差異，東部地區(qū)基層黨組織可使用的治理手段和治理資源較為豐富。而中西部地區(qū)基層黨組織的治理資源有限，多數(shù)只能完成最基本的公共品提供，但它對中西部農(nóng)村來說也是至關(guān)重要的治理主體。其次，村民自治組織在農(nóng)村社區(qū)都是“三治”融合的重要載體，是村民利益的維護者，但其行動能力也存在區(qū)域差異。在超級村莊中村莊集體經(jīng)濟發(fā)達，村民自治組織行動能力強。在移民搬遷形成的新型社區(qū)和中心村中，由于居民構(gòu)成復(fù)雜，村民自治組織治理壓力大，主要應(yīng)對居民生活相關(guān)的公共品供給，特別是村莊秩序的維護。而在有空心化趨勢的普通村落中，由于村莊資源有限，且青壯年外流，村民自治組織多數(shù)只是完成基本的行政任務(wù)以及與村民生活相關(guān)的公共服務(wù)。第二，農(nóng)村社會組織的發(fā)育水平和治理能力存在較為明顯的區(qū)域差異。在東部存在較多的超級村莊中，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)好，社會工作組織以及村莊內(nèi)生的農(nóng)民組織比較發(fā)達，借助多元化的社會治理主體，可以較好地滿足居民需求。在中心村由于人口眾多，農(nóng)村社會組織也存在發(fā)展空間。但在具有空心化趨勢的村落中，農(nóng)村社會工作等外來力量的作用空間較小，只能發(fā)揮留守老人參與到村莊治理中，進行自我服務(wù)。第三，農(nóng)村網(wǎng)格化管理組織雖然在東部一些地區(qū)的治理效果明顯，但由于網(wǎng)格員的工資是一筆巨大的財政支出，中西部地區(qū)的地方政府顯然無法完全承擔(dān)。因此，中西部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格員主要由村干部與小組長兼任，網(wǎng)格化管理停留于組織建設(shè)階段，難以達到與東部地區(qū)相似的治理效果。

3.治理目標差異：農(nóng)民需求的作用

由于不同區(qū)域農(nóng)村社區(qū)的人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)等因素存在差異，在社會治理共同體建設(shè)中，需要考慮區(qū)域內(nèi)農(nóng)村社區(qū)居民對公共事務(wù)治理的需求程度。第一，在人口結(jié)構(gòu)相對均衡且人口數(shù)量較多的農(nóng)村社區(qū)中，例如，超級村莊和中心村，不同年齡階段與工作類型的社區(qū)居民存在差異化的公共事務(wù)治理需求，這使基層政府與村兩委在考慮既有財政支付能力的前提下，可以優(yōu)先發(fā)展能夠惠及社區(qū)居民差異化需求的治理組織，如網(wǎng)格化管理組織與社會工作組織。第二，在空心化嚴重的村莊中，由于為數(shù)不多的常住人口的需求偏向于基礎(chǔ)性的公共品供給，且以老年人口為主要群體，那么就需要重點發(fā)展能夠滿足老年人日常生活與精神需求的治理主體，如建立老人協(xié)會與農(nóng)村文藝隊等社會組織。

因而，社會治理共同體經(jīng)驗的適用性或者各個地區(qū)在相互學(xué)習(xí)與借鑒農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗的過程中，既需要細致分析治理組織有效建設(shè)、運轉(zhuǎn)與協(xié)作的影響機制，又需要細致分析區(qū)域間組織基礎(chǔ)差異性形成的因素，尤其是關(guān)注治理結(jié)構(gòu)、組織行動能力和治理目標方面的差異，借鑒社會基礎(chǔ)相類似的社會治理共同體建設(shè)的經(jīng)驗，否則不僅難以產(chǎn)生實質(zhì)性的治理效能，反而會進一步加劇中西部地區(qū)地方政府的財政空虛化程度。

五、結(jié)論與討論

中國正處于“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點，社會的發(fā)展需要在應(yīng)對各類風(fēng)險中穩(wěn)中求進。農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)既重構(gòu)了個人與社會之間的聯(lián)系，又有效整合了農(nóng)村社會治理單元，不僅將社會建設(shè)孕育于國家政權(quán)建設(shè)之中，還構(gòu)建起農(nóng)村社區(qū)居民、治理主體之間責(zé)任共擔(dān)與利益共享的整體治理格局。農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)，勢必需要兼具可行性與有效性。在農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)的實踐過程中，各地區(qū)積極探索并形成了多種類型的共同體建設(shè)模式，并通過區(qū)域間的經(jīng)驗傳遞，在全國范圍內(nèi)進行迅速且有效的推廣。但是，中國疆域遼闊，市場經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展存在差異性，中央與地方政府的政策引導(dǎo)也具有因地制宜的特征，致使不同區(qū)域發(fā)展的并不平衡。不同區(qū)域所面臨的治理難題、農(nóng)民需求、組織基礎(chǔ)與社區(qū)基礎(chǔ)存在著明顯差異，這就容易造成中國政府難以創(chuàng)制出一種適應(yīng)于所有區(qū)域的農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗，從而使經(jīng)驗傳遞的適用性成為一個顯性問題。

農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)將社會建設(shè)嵌入國家政權(quán)建設(shè)的過程中。因此，這種治理模式的探索勢必需要從堅持人民主體出發(fā)，把實現(xiàn)好、維護好人民的利益作為治理模式創(chuàng)新的根本目標。社會治理共同體建設(shè)更加需要平衡治理過程中合法性與有效性之間的關(guān)系。各地區(qū)在借鑒社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗時，應(yīng)當(dāng)避免“為了借鑒而借鑒”，需要在經(jīng)過區(qū)域差異比較后，選擇適應(yīng)于本地區(qū)農(nóng)民需求、組織基礎(chǔ)與社會基礎(chǔ)的社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗，從而在降低社會治理共同體建設(shè)成本的同時，有效地將其他地區(qū)的先進經(jīng)驗與當(dāng)?shù)貙嶋H治理需求相結(jié)合，發(fā)揮事半功倍的治理效能。

從共同體建設(shè)內(nèi)涵的角度來看，滕尼斯將共同體理解為基于血緣、地緣與情感基礎(chǔ)之上的社會樣態(tài)，依托共同體將社會治理蘊含于社區(qū)居民的日常生活。相較于城市地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)依然保留一定程度的熟人社會網(wǎng)絡(luò)，所以農(nóng)村社區(qū)治理共同體建設(shè)理應(yīng)具有血緣、地緣與情感的發(fā)展面向。然而，當(dāng)前的農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)偏向于發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量。各地區(qū)在借鑒社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗時，偏向于借鑒以政府作為主導(dǎo)力量的發(fā)展模式，呈現(xiàn)行政對自治、法治對德治的替代，消解了農(nóng)村社區(qū)熟人社會網(wǎng)絡(luò)所具備的治理效能。由此，在社會治理共同體建設(shè)經(jīng)驗傳遞的過程中，需要以考察區(qū)域差異為前提，重點借鑒與傳遞農(nóng)村社會組織與自治組織發(fā)展的有關(guān)經(jīng)驗，重新激活農(nóng)村熟人社會網(wǎng)絡(luò)所培育的社會成員之間的情感紐帶，使自治與德治進一步在農(nóng)村社會治理共同體建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用。