青銅峽市用水權(quán)改革成效和啟示

李 科

（寧夏回族自治區(qū)青銅峽市水務(wù)局灌排管理中心，751600，青銅峽）

一、青銅峽市水資源利用情況和存在的問題

1.水資源利用情況

青銅峽市隸屬寧夏回族自治區(qū)吳忠市，位于寧夏平原引黃灌區(qū)中部、黃河上游，黃河穿境69 km，年過境水量400 億m3，平均地下水資源量2.69 億m3，年平均降水量178 mm，全市水資源可利用總量6.18 億m3。2020年全市取水總量為6.394 億m3，其中黃河水6.127 億m3，占取水總量的95.8%，地下水0.247 億m3，占取水總量的3.9%。

2.存在的問題

根據(jù)《2019年寧夏水資源公報(bào)》，青銅峽市現(xiàn)狀人均用水量2617 m3，是寧夏全區(qū)平均水平的2.69 倍；萬元GDP 用水量486 m3，是全區(qū)平均水平的2.72 倍； 萬元工業(yè)增加值用水量35.44 m3，工業(yè)用水效率低于吳忠市和全區(qū)平均水平；農(nóng)業(yè)灌溉畝均用水量830 m3，高于全區(qū)平均水平；灌溉水有效利用系數(shù)0.525，低于全區(qū)平均水平。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，青銅峽市新老水問題復(fù)雜交織，水資源匱乏與利用效率低下之間矛盾突出。

①當(dāng)?shù)氐乇硭Y源匱乏，可利用水資源量少。 青銅峽市地表水產(chǎn)流形式主要是季節(jié)性山洪，且無調(diào)蓄設(shè)施，地表水資源基本無法開發(fā)利用，農(nóng)田灌溉主要依靠過境黃河水，水資源供需矛盾日益突出。

②灌區(qū)高效節(jié)水技術(shù)推廣面積小。 現(xiàn)狀高效節(jié)水灌溉面積21.44 萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），占總灌溉面積的29.51%，且自流灌區(qū)水資源利用效率低下，中水利用幾乎為零。

③節(jié)水意識(shí)淡薄。 灌區(qū)傳統(tǒng)灌排體系較為完善，有些高效節(jié)水灌區(qū)隨意恢復(fù)大田灌溉方式，農(nóng)田大水漫灌、大引大排現(xiàn)象仍有發(fā)生，用水浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。

④互聯(lián)網(wǎng)+城鄉(xiāng)供水信息化、自動(dòng)化程度低。 原有供水工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低、設(shè)備老化，運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用增高；現(xiàn)行水價(jià)執(zhí)行的是2007年標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村供水工程處于虧損狀態(tài)，經(jīng)費(fèi)不足影響了信息化、自動(dòng)化發(fā)展。

⑤服務(wù)機(jī)制不完善，社會(huì)化服務(wù)發(fā)展緩慢。 基層服務(wù)體系基本覆蓋灌區(qū)管理，但以85 個(gè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為代表的經(jīng)營(yíng)性社會(huì)化組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，無法適應(yīng)灌區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展。

二、用水權(quán)改革的主要措施和成效

青銅峽市在市委全面深化改革委員會(huì)增設(shè)用水權(quán)改革專項(xiàng)小組，由黨政分管負(fù)責(zé)同志擔(dān)任改革“施工小組長(zhǎng)”，統(tǒng)籌推進(jìn)用水權(quán)改革。 梳理出41 條改革事項(xiàng)，確定5 項(xiàng)15 個(gè)重點(diǎn)任務(wù)，明確責(zé)任單位、工作要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保用水權(quán)改革落到實(shí)處。

1.主要措施

（1）抓好灌溉面積核實(shí)

為推進(jìn)用水精細(xì)化確權(quán)，核實(shí)灌溉面積是關(guān)鍵。 委托第三方專業(yè)測(cè)繪公司，調(diào)集青銅峽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局2014年農(nóng)村土地確權(quán)數(shù)據(jù)、自然資源局“國(guó)土三調(diào)”耕地和園地?cái)?shù)據(jù)，借助高清地理信息影像，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶三級(jí)體系完成灌溉面積的測(cè)繪核實(shí)工作，按照測(cè)量成果統(tǒng)計(jì)成冊(cè)確認(rèn)。全市水資源確權(quán)控制指標(biāo)4.53 億m3，實(shí)際確權(quán)指標(biāo)為3.76 億m3，對(duì)應(yīng)灌溉面積66.12 萬畝，初步核定805 個(gè)確權(quán)計(jì)量單元。

（2）開展用水權(quán)收儲(chǔ)和市場(chǎng)化交易

完成全市用水權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)搭建，依據(jù)自治區(qū)新修訂的用水權(quán)改革相關(guān)制度，制定了《青銅峽市用水權(quán)收儲(chǔ)交易管理辦法》,構(gòu)建水權(quán)交易機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。 2021年9月先期掛網(wǎng)的869 萬m3黃河水用水權(quán)分9 宗被太陽(yáng)山工業(yè)園區(qū)的9 家企業(yè)摘盤，交易單價(jià)1.08 元/m3，交易期限10年，交易總金額9385.2 萬元；二期472.6 萬m3黃河水用水權(quán)交易于12月份完成。初步確定了用水權(quán)基準(zhǔn)價(jià)，其中工業(yè)為1.08 元/m3，規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)業(yè)為0.025 元/m3。

（3）建立完善農(nóng)民用水合作組織管理制度

在保留各鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)總會(huì)的基礎(chǔ)上，對(duì)全市注冊(cè)的村級(jí)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和渠系協(xié)會(huì)進(jìn)行注銷清算，撤銷整頓支渠個(gè)人承包模式，配齊田間水管人員。 各鎮(zhèn)用水戶協(xié)會(huì)按照灌溉面積配齊田間淌水員。 全面執(zhí)行農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)，相繼出臺(tái)了水價(jià)調(diào)整執(zhí)行方案、水費(fèi)收繳和使用管理辦法等管理制度。 水費(fèi)收繳實(shí)行收支兩條線管理，干渠水費(fèi)由各協(xié)會(huì)直接繳干渠管理單位，末級(jí)渠系水費(fèi)由協(xié)會(huì)上繳市財(cái)政專戶。

（4）建立健全監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系

投資2247 萬元建設(shè)了青銅峽市水資源節(jié)約集約利用智能監(jiān)控項(xiàng)目，整合現(xiàn)有相關(guān)信息系統(tǒng)，建設(shè)了水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺(tái)，形成全市取用水管控“一張圖”，全面提升水務(wù)工作現(xiàn)代化、信息化、智能化管理水平。

2.取得的成效

青銅峽市堅(jiān)決落實(shí)自治區(qū)黨委賦予的 “在用水權(quán)改革上先行先試、蹚出新路”的政治任務(wù)，聚焦“節(jié)水增效”總目標(biāo)，在全區(qū)率先“破”確權(quán)堅(jiān)冰、“攻” 節(jié)水難點(diǎn)、“蹚” 交易新路、“建”管水機(jī)制，探索節(jié)水優(yōu)先、量水發(fā)展新路。

（1）制定了水資源配置規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)“四水四定”管控方案

①按照《寧夏“十四五”用水權(quán)管控指標(biāo)方案》編制了《青銅峽市“十四五”水資源配置規(guī)劃》，將自治區(qū)“四水四定”管控方案分配青銅峽市的黃河水、地下水、中水合理配置到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)上，作為“十四五”期間水資源剛性約束指標(biāo)，指導(dǎo)全市產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃編制和政策制定。

②調(diào)優(yōu)種植結(jié)構(gòu)，壓減高耗水作物種植比例。 農(nóng)業(yè)上堅(jiān)持適水種植，全市水稻種植面積從2021年的10萬畝壓減到4.8 萬畝。

③建立健全監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，地表水、地下水取水實(shí)現(xiàn)全監(jiān)控。 規(guī)范了外銷蔬菜種植企業(yè)取水手續(xù)，在線實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各菜場(chǎng)取用水情況。 分別核定各菜場(chǎng)取用黃河水和地下水的許可水量，對(duì)超定額取水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)，以規(guī)范企業(yè)取用水。

（2）建立了權(quán)責(zé)明晰、精簡(jiǎn)高效的基層水管組織

2021年對(duì)77 家村級(jí)及渠系農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行清算注銷，對(duì)八鎮(zhèn)一場(chǎng)用水戶協(xié)會(huì)總會(huì)進(jìn)行重組改建，建立了獨(dú)立的基層水管體系，全市農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行管理人員由改革前的381 人減少到153 人。2021年青銅峽市遭遇大旱，在保障全市農(nóng)作物適時(shí)適量灌溉的情況下，灌溉用水量比年初下達(dá)的5.66 億m3用水指標(biāo)少0.56 億m3，與2020年相比節(jié)約0.17億m3，取得了保灌增產(chǎn)節(jié)水的目標(biāo)。

（3）采取多項(xiàng)制度，逐步實(shí)現(xiàn)田間用水管理精準(zhǔn)化

通過落實(shí)水權(quán)制度，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行用水計(jì)劃，精細(xì)管理田間用水，實(shí)行“一把鍬”淌水制度，逐步實(shí)現(xiàn)田間用水管理精準(zhǔn)化。 建立農(nóng)業(yè)節(jié)水獎(jiǎng)懲機(jī)制，每年拿出末級(jí)渠系水費(fèi)的25%用于精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)用水戶主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)和積極性。

（4）開展用水權(quán)收儲(chǔ)交易，提升水資源利用效益

收儲(chǔ)八鎮(zhèn)一場(chǎng)“十三五”期間所建高效節(jié)灌工程節(jié)約的2505 萬m3用水權(quán)，折算黃河耗水量1500 萬m3，經(jīng)自治區(qū)水利廳審核同意，將1500 萬m3用水權(quán)指標(biāo)申報(bào)納入自治區(qū)公共資源交易平臺(tái)掛牌交易。 轄區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水流向太陽(yáng)山園區(qū)高附加值工業(yè)領(lǐng)域的同時(shí)，創(chuàng)收9385.2 萬元，為重大水利工程建設(shè)、現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)計(jì)量設(shè)施改造奠定了資金保障基礎(chǔ)。

三、用水權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)與啟示

青銅峽市以節(jié)水增效、集約高效為目標(biāo)，全面深化用水權(quán)改革，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變用水方式、提高用水效益，建立市場(chǎng)主導(dǎo)、政府調(diào)控的節(jié)水用水治水興水體制機(jī)制，推動(dòng)水資源利用由粗放低效向節(jié)約高效轉(zhuǎn)變，為保障青銅峽市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了水利支撐。

1.堅(jiān)持量水而行、節(jié)水為重

把水資源作為最大的剛性約束，堅(jiān)決落實(shí)“四水四定”，按照水資源供給規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約集約利用，做到“有多少湯泡多少饃”。

2.堅(jiān)持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、綠色發(fā)展

統(tǒng)籌黃河水、地下水、地表水、非常規(guī)水等各類水資源，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)配置格局，調(diào)整區(qū)域、城鄉(xiāng)、工農(nóng)用水結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控農(nóng)業(yè)用水總量，深挖工業(yè)節(jié)水潛能，推動(dòng)高耗水產(chǎn)業(yè)節(jié)水增效，深入推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，形成保護(hù)水源、高效用水的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活習(xí)慣。

3.堅(jiān)持兩手發(fā)力、高效用水

注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置資源、提升效率，發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)和監(jiān)管職能，處理好政府調(diào)配與市場(chǎng)交易、保障剛需與提高效益的關(guān)系，建立政策有效引導(dǎo)、市場(chǎng)有力倒逼的節(jié)約高效用水機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源有價(jià)、使用有償、交易有市、節(jié)約有效。

4.堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)、綜合施策

把握先行區(qū)建設(shè)核心在水、關(guān)鍵在水、難點(diǎn)在水的定位，以“四水四定”原則引領(lǐng)國(guó)土空間規(guī)劃，以用水權(quán)改革帶動(dòng)土地權(quán)、排污權(quán)、山林權(quán)改革，配套推進(jìn)水價(jià)改革和水資源稅改革，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，守好生態(tài)環(huán)境生命線。

5.堅(jiān)持補(bǔ)齊短板、夯實(shí)基礎(chǔ)

圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)水利的新要求，聚焦防洪排澇、供水保障、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，因地制宜推動(dòng)水利基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板工作，解決水利發(fā)展中不平衡不充分問題。