云南省縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)探析

張茂堂，趙薦芳

（云南省水利水電科學(xué)研究院，650228，昆明）

一、概述

2017年5月，水利部印發(fā)《水利部關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》，明確到2020年南方各省20%以上縣（區(qū)）應(yīng)達(dá)到《節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》要求。2019年，國家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動(dòng)方案》，縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)是方案明確的重點(diǎn)行動(dòng)之一，要求到2022年南方30%以上縣（區(qū)）級(jí)行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。 2020年4月，縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)列入全國評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰工作協(xié)調(diào)小組辦公室公布的《第一批全國創(chuàng)建示范活動(dòng)保留項(xiàng)目目錄》，成為全國節(jié)約用水領(lǐng)域和水利部首批保留的唯一創(chuàng)建項(xiàng)目。

加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”方針的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要措施，是保護(hù)云南九大高原湖泊生態(tài)環(huán)境、緩解滇中地區(qū)水資源短缺、推進(jìn)滇西南等豐水地區(qū)節(jié)水減排的根本途徑，對(duì)加快轉(zhuǎn)變水資源粗放利用、遏制用水浪費(fèi)、防止水環(huán)境惡化、提高水資源保障能力、促進(jìn)水生態(tài)文明和美麗云南建設(shè)具有十分重要的意義。 云南省從2017年開始正式啟動(dòng)縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作。2019年，云南省發(fā)展改革委和云南省水利廳聯(lián)合印發(fā)《云南省節(jié)水行動(dòng)方案》，要求到2022年完成50 個(gè)縣（區(qū)）縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)。 2021年7月，《云南省水利廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)2021年縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》 明確提出，2021—2023年3年要在共15 個(gè)州（市）43 個(gè)貧困縣（區(qū)）完成節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)，其中2021年完成14 個(gè)縣，2022年和2023年分別計(jì)劃完成17個(gè)縣和12 個(gè)縣。

二、達(dá)標(biāo)建設(shè)取得的成效

2017—2020年，云南省先后有4個(gè)批次13 個(gè)州（市）的48 個(gè)縣（市、區(qū)）通過了水利部節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)復(fù)核驗(yàn)收，縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建成率達(dá)到37%，超額完成了水利部下達(dá)的“到2020年南方各省建成率達(dá)到20%”目標(biāo)任務(wù)要求，有效提高了全省水資源利用效率和效益，全面優(yōu)化了用水方式、用水結(jié)構(gòu)，推進(jìn)了制度體系建設(shè)，增強(qiáng)了公眾節(jié)水意識(shí)，提升了節(jié)水效能。

1.縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作能力逐步提升

一是省水利廳每年組織舉辦專題培訓(xùn)班，使達(dá)標(biāo)建設(shè)縣充分理解縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)的重要意義，掌握節(jié)水型社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)總體要求、工作要點(diǎn)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，并為其提供相關(guān)支撐材料，為達(dá)標(biāo)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)；二是云南省水利水電科學(xué)研究院作為水利廳技術(shù)支撐單位，通過現(xiàn)場或遠(yuǎn)程技術(shù)指導(dǎo)，較好地規(guī)范了申報(bào)資料和支撐臺(tái)賬的完整性和合規(guī)性； 三是在開展省級(jí)評(píng)估驗(yàn)收時(shí)，高質(zhì)量開展資料審核和現(xiàn)場復(fù)核工作，列出存在問題清單并要求整改，倒逼達(dá)標(biāo)建設(shè)縣各部門、 各環(huán)節(jié)工作推進(jìn)。 通過以上措施，提高了工作人員業(yè)務(wù)水平，加強(qiáng)了各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)了工作開展，提升了工作成效，縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)工作能力和工作質(zhì)量逐步得到提升。

2.促進(jìn)制度體系完善和實(shí)施

南華縣、玉溪市江川區(qū)、易門縣、楚雄市、永仁縣等多個(gè)縣（市、區(qū)）制定了節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼管理辦法；丘北縣印發(fā)了關(guān)于開展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”管理工作的通知；洱源縣制定了再生水利用管理辦法； 大部分縣（區(qū)）制定了節(jié)約用水宣傳活動(dòng)實(shí)施方案。 大理州發(fā)展改革委于2015年批復(fù)了洱源縣城市供水價(jià)格調(diào)整，祿豐縣發(fā)展改革局于2018年印發(fā)了祿豐縣城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度實(shí)施方案，但均未執(zhí)行，直到2020年開展縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)時(shí)，兩縣開始執(zhí)行新水價(jià)。

3.水價(jià)機(jī)制進(jìn)一步健全完善

2016年以來，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》，云南省先后出臺(tái)有關(guān)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的一系列政策文件，鼓勵(lì)成立農(nóng)民用水合作組織，推行專業(yè)化服務(wù)，建設(shè)由水管單位管理、用水主體參與、社會(huì)資本積極參與的農(nóng)田水利工程建設(shè)管護(hù)機(jī)制。 全省農(nóng)田水利改革由原來的2 縣3 試點(diǎn)擴(kuò)大到124 個(gè)縣790 個(gè)項(xiàng)目，引入社會(huì)資本數(shù)額從陸良縣改革試點(diǎn)的646 萬元擴(kuò)大到全省的48 億元。 通過先建機(jī)制、后建工程，因地制宜、典型引路，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革有效推進(jìn)，截至2020年全省累計(jì)完成農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面積1564 萬畝（1 畝=1/15 hm2），占全省有效灌溉面積的52.72%，改革進(jìn)度超過了國家下達(dá)指標(biāo)的50%。各縣制定了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的初始水權(quán)分配、水價(jià)形成等六項(xiàng)管理機(jī)制，元謀縣、賓川縣、陸良縣、澄江市、彌勒市、姚安縣等地改革卓有成效。

2015年以來，各縣根據(jù)省級(jí)相關(guān)部門關(guān)于深化水價(jià)改革的要求，制定了城市供水價(jià)格調(diào)整實(shí)施方案并得到上級(jí)發(fā)展改革部門批復(fù)，目前大多數(shù)縣已實(shí)施城鎮(zhèn)居民用水階梯水價(jià)制度、非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)用水戶合理用水、節(jié)約用水。嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行水資源費(fèi)收繳，基本做到應(yīng)收盡收。

4.節(jié)水設(shè)施工程建設(shè)不斷推進(jìn)

大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、高效節(jié)水、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等節(jié)水項(xiàng)目不斷推進(jìn)；新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目實(shí)行節(jié)水“三同時(shí)”管理，全面推動(dòng)公共場所和居民家庭使用節(jié)水器具；城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造持續(xù)推進(jìn)，供水管網(wǎng)漏損率不斷下降；城市和農(nóng)村污水處理力度逐步提高；企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)和居民小區(qū)的節(jié)水設(shè)施建設(shè)和改造快速推進(jìn)，節(jié)水載體建設(shè)成效明顯。

5.社會(huì)節(jié)水意識(shí)明顯增強(qiáng)

云南省水利廳多次組織《云南省用水定額》宣貫培訓(xùn)，強(qiáng)化各行業(yè)用水定額管理，組織編制《節(jié)約用水知識(shí)宣傳手冊(cè)》并發(fā)放至全省相關(guān)部門，組織開展“節(jié)水先進(jìn)做法經(jīng)驗(yàn)”“縣委書記談節(jié)水”等節(jié)水主題活動(dòng)，并積極向水利部、省水利廳網(wǎng)站投稿。 各州、縣以“世界水日”“中國水周”“節(jié)水宣傳周”為契機(jī)，組織開展群眾喜聞樂見的節(jié)水教育宣傳活動(dòng)，從多方面增強(qiáng)居民節(jié)約用水意識(shí)； 組建青年志愿者節(jié)水護(hù)水志愿服務(wù)隊(duì)，開展節(jié)水護(hù)水主題志愿服務(wù)活動(dòng)； 通過縣級(jí)電視臺(tái)倡議公眾珍惜水、 愛護(hù)水、 保護(hù)水資源；以報(bào)刊、電子屏、宣傳欄等媒介為載體，在機(jī)關(guān)單位、 縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)、車站、居民小區(qū)、學(xué)校開展節(jié)水宣傳，在用水點(diǎn)張貼節(jié)水標(biāo)識(shí)；積極向公眾發(fā)放節(jié)水倡議書、節(jié)水紀(jì)念品，普及節(jié)水小常識(shí)等。 通過持續(xù)深入的宣傳，全社會(huì)節(jié)水護(hù)水的良好風(fēng)尚逐步形成。 各縣開展的社會(huì)節(jié)水意識(shí)調(diào)查結(jié)果表明，85%以上的調(diào)查對(duì)象在日常生活中具有明顯的節(jié)水意識(shí)，社會(huì)節(jié)水意識(shí)普遍提高。

三、達(dá)標(biāo)建設(shè)難點(diǎn)及存在的主要問題

1.節(jié)水管理基礎(chǔ)薄弱，部門聯(lián)動(dòng)作用不足

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中節(jié)約用水工作職責(zé)得到強(qiáng)化，水利部專門成立了全國節(jié)約用水辦公室，但云南省只有昆明市成立了獨(dú)立有編制的節(jié)水辦，省級(jí)和其他州、縣級(jí)沒有成立獨(dú)立的節(jié)約用水管理機(jī)構(gòu)，致使部分節(jié)水工作無法開展或推進(jìn)緩慢，不能滿足當(dāng)前“節(jié)水優(yōu)先”工作的要求。

節(jié)水工作涉及水利、 農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、工信、衛(wèi)生、教育、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、統(tǒng)計(jì)、市場監(jiān)督等多個(gè)部門，目前云南多數(shù)縣級(jí)人民政府雖成立了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但重視程度不足，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督落實(shí)工作不到位，各部門的工作職能職責(zé)未能細(xì)化落實(shí)，工作協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，導(dǎo)致達(dá)標(biāo)建設(shè)工作基本上由水利部門承擔(dān)，其他部門聯(lián)動(dòng)性不足，工作中存在推諉扯皮現(xiàn)象，縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)申報(bào)資料的完整性、節(jié)水載體申報(bào)材料復(fù)核審查的合規(guī)性以及申報(bào)成果質(zhì)量均受到較大影響。

2.缺少資金投入和激勵(lì)機(jī)制

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)涉及廣大城鄉(xiāng)及各行各業(yè)，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域的節(jié)水改造和再生水利用工程需要投入大量資金。 云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一直較為落后，各級(jí)財(cái)政均十分困難，沒有足夠的財(cái)力投入到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作中；同時(shí)，云南省缺乏糧食作物農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和行之有效的獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制，節(jié)水工程地方配套資金難以落實(shí)，無法形成保證節(jié)水資金投入的長效機(jī)制，農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量設(shè)施設(shè)備較少，制約了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作的深入開展。

3.計(jì)劃用水管理工作不到位

管理制度方面，除昆明市外的其他州（市）縣（區(qū)）尚未出臺(tái)管理?xiàng)l例；管理規(guī)范方面，除昆明市各縣（區(qū)）計(jì)劃用水管理較為規(guī)范外，其余州（市）縣（區(qū)）管理工作較為落后，只有縣水務(wù)局下達(dá)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的取用水計(jì)劃表、用水大戶名錄、企業(yè)用水量表，或者自來水公司提供的城鎮(zhèn)非居民用水單位用水量表，而沒有管理機(jī)關(guān)年初書面下達(dá)用水單位的本年度用水計(jì)劃、計(jì)劃用水調(diào)整文件等，也沒有用水單位年底向管理機(jī)關(guān)提出的下一年度用水計(jì)劃申請(qǐng)、新增用水單位用水計(jì)劃申請(qǐng)等，甚至存在取水許可證過期未更換、企業(yè)實(shí)際用水量小于批復(fù)取水量而下達(dá)指標(biāo)多年不作調(diào)整等情況，以及計(jì)劃用水管理和日常監(jiān)管工作存在明顯漏洞等問題。

4.節(jié)水“三同時(shí)”管理執(zhí)行落實(shí)不到位

只有昆明市、 玉溪市等少數(shù)州（市）出臺(tái)了節(jié)水“三同時(shí)”相關(guān)管理?xiàng)l例，縣（區(qū)）級(jí)只有瑞麗市政府辦公室、永仁縣發(fā)展改革委和永仁縣水務(wù)局印發(fā)了加強(qiáng)節(jié)水“三同時(shí)”工作的通知，大多數(shù)州（市）、縣（區(qū)）政府和有關(guān)部門沒有制定相關(guān)的管理文件；住建部門主管的部分新（改、擴(kuò)）項(xiàng)目沒有水行政主管部門出具的節(jié)水“三同時(shí)”審查材料，竣工驗(yàn)收資料中沒有相關(guān)驗(yàn)收意見，支撐材料的完整性和合規(guī)性均較差，節(jié)水“三同時(shí)”管理的日常監(jiān)管工作不到位。

5.再生水利用落實(shí)難度大

再生水利用工程兼具污水處理系統(tǒng)和供水系統(tǒng)特性，是復(fù)雜的非傳統(tǒng)供水工程，需建設(shè)水質(zhì)達(dá)標(biāo)的再生水廠，并配套建設(shè)供水設(shè)備設(shè)施等工程，建設(shè)投資較大，導(dǎo)致成本水價(jià)過高。 由于云南大部分屬豐水地區(qū)，加之經(jīng)濟(jì)條件較差，缺乏建設(shè)再生水利用工程資金，已建有再生水廠的縣也因成本水價(jià)過高再生水回用受到限制，全省再生水利用率普遍偏低。

四、對(duì)策與建議

1.落實(shí)政府職責(zé)，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)首先要落實(shí)各級(jí)人民政府的主體責(zé)任，充分發(fā)揮各級(jí)政府的組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等主導(dǎo)作用，營造節(jié)水工作的良好外部環(huán)境；其次要明確相關(guān)部門責(zé)任，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作，建立健全節(jié)水工作全方位考核獎(jiǎng)懲制度，激發(fā)相關(guān)部門工作的主動(dòng)性和積極性，形成政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)明確、分工協(xié)作、群眾廣泛參與的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)組織保障機(jī)制。

2.加大投入力度，完善管理機(jī)構(gòu)

建議國家考慮各省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及財(cái)政收入的差別，加大對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的財(cái)政扶持力度；各地區(qū)要加快推進(jìn)合同節(jié)水管理試點(diǎn)創(chuàng)建工作，積極探索并建立多渠道、多元化的投入機(jī)制，充分發(fā)揮水投等政府投融資平臺(tái)的優(yōu)勢，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營資本、社會(huì)資本參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；省級(jí)、州級(jí)政府要給予以獎(jiǎng)代補(bǔ)引導(dǎo)資金扶持，縣級(jí)政府要保證上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金?？顚Ｓ?，并把節(jié)水專項(xiàng)資金列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立節(jié)水型社會(huì)建設(shè)資金保障機(jī)制。 政府、相關(guān)部門、企業(yè)等要逐級(jí)設(shè)立節(jié)水管理機(jī)構(gòu)并落實(shí)人員編制，做到機(jī)構(gòu)健全、人員到位、職責(zé)明確，落實(shí)專門管理人員并加強(qiáng)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流以提高業(yè)務(wù)能力，建立健全節(jié)水型社會(huì)建設(shè)管理工作機(jī)制。

3.加強(qiáng)三大產(chǎn)業(yè)節(jié)水設(shè)施建設(shè)、節(jié)水管理和宣傳

要大力推進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣應(yīng)用，加快中小型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造的建設(shè)力度，以強(qiáng)化全省取水口監(jiān)測計(jì)量體系建設(shè)、取用水管理工作專項(xiàng)整治等工作為契機(jī)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，盡快建成節(jié)水減排的良好生態(tài)農(nóng)業(yè)；引進(jìn)節(jié)能降耗的先進(jìn)設(shè)備，加大技術(shù)改造資金投入，有效降低萬元工業(yè)增加值和單位產(chǎn)品用水量，全面推進(jìn)節(jié)水型工業(yè)（企業(yè)）達(dá)標(biāo)建設(shè)；加大對(duì)服務(wù)行業(yè)的監(jiān)控力度，加強(qiáng)節(jié)水器具推廣、計(jì)劃用水管理和日常監(jiān)管，實(shí)行非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度，加快推進(jìn)服務(wù)業(yè)再生水利用率；同時(shí)經(jīng)常性開展節(jié)水護(hù)水宣傳活動(dòng)，普及節(jié)水知識(shí)和水情知識(shí)，增強(qiáng)公眾的節(jié)水意識(shí)，規(guī)范節(jié)水行為。

4.加強(qiáng)建設(shè)成效監(jiān)督管理

省、州級(jí)水行政主管部門繼續(xù)對(duì)達(dá)標(biāo)縣開展建設(shè)成效后評(píng)價(jià)工作，水利部對(duì)達(dá)標(biāo)縣實(shí)行動(dòng)態(tài)管理； 達(dá)標(biāo)縣應(yīng)建立長效機(jī)制，進(jìn)一步提高用水效率，針對(duì)計(jì)劃用水管理、節(jié)水“三同時(shí)”管理、 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和再生水利用等難點(diǎn)工作要持續(xù)深入探索研究，制定解決措施，鞏固提升建設(shè)成果，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。