對(duì)貫徹實(shí)施長(zhǎng)江保護(hù)法持續(xù)推進(jìn)長(zhǎng)江水資源節(jié)約保護(hù)的思考

劉聯(lián)兵，熊 昱，王海偉，邱 涼

（1.長(zhǎng)江水利委員會(huì)水資源節(jié)約與保護(hù)局，430010，武漢；2.長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，430051，武漢）

2021年3月1日，我國(guó)第一部流域法 《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江保護(hù)法）正式施行，成為我國(guó)流域保護(hù)法治建設(shè)一座新的里程碑，標(biāo)志著長(zhǎng)江治理保護(hù)邁入依法實(shí)施的新階段。 一年來(lái)，在水利部領(lǐng)導(dǎo)下，水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江委）和流域各級(jí)水行政主管部門，依法履職盡責(zé)，促進(jìn)法律制度不斷轉(zhuǎn)化為治理效能，長(zhǎng)江治理與保護(hù)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。 水資源節(jié)約保護(hù)是長(zhǎng)江保護(hù)法的重要內(nèi)容，需要持續(xù)深入發(fā)揮長(zhǎng)江保護(hù)法的法治功能，確保一江清水東流、一庫(kù)碧水北送。

一、提高政治站位，增強(qiáng)尊法學(xué)法守法用法意識(shí)

長(zhǎng)江保護(hù)法是習(xí)近平總書記親自確定的重大立法任務(wù)。 長(zhǎng)江保護(hù)法的出臺(tái)，將習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的重要指示要求和黨中央重大決策部署轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和全社會(huì)的行為準(zhǔn)則。長(zhǎng)江保護(hù)法不僅關(guān)系長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，而且關(guān)系黨和國(guó)家工作大局，關(guān)系中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局。要心懷“國(guó)之大者”，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，積極落實(shí)依法護(hù)江治江的時(shí)代要求。

1.提升奉法的堅(jiān)定性

法律是規(guī)范一切活動(dòng)行為的準(zhǔn)繩，依法履職是政治規(guī)矩和政治紀(jì)律的必然要求。 要認(rèn)真深刻領(lǐng)會(huì)長(zhǎng)江保護(hù)法對(duì)加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)長(zhǎng)江流域乃至國(guó)家水安全、 生態(tài)安全，讓長(zhǎng)江母親河永葆生機(jī)活力，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生和中華民族永續(xù)發(fā)展的重大意義和重要作用，將長(zhǎng)江保護(hù)法的立法原則、目的精神弄懂學(xué)深悟透，形成對(duì)法治的堅(jiān)定信仰，將法律規(guī)定作為開(kāi)展長(zhǎng)江保護(hù)的準(zhǔn)則，將“法”根植于內(nèi)心，讓“法”引導(dǎo)行為。

2.提升守法的自覺(jué)性

長(zhǎng)江保護(hù)法既是一部流域管理法，也是一部共抓大保護(hù)的責(zé)任法。長(zhǎng)江保護(hù)法共九章96 條，其中直接涉及水利部門職責(zé)的相關(guān)條款占全部條文的1/3，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)長(zhǎng)江水安全的高度重視，深刻反映了水利部門在長(zhǎng)江治理保護(hù)中承擔(dān)著重大責(zé)任。 貫徹實(shí)施好長(zhǎng)江保護(hù)法，要求流域機(jī)構(gòu)和水利部門帶頭守法遵法，深刻認(rèn)識(shí)實(shí)施長(zhǎng)江保護(hù)法的重大意義和深遠(yuǎn)影響，準(zhǔn)確把握涉及水利職責(zé)的法律主要內(nèi)容和重要制度，切實(shí)履行好法律賦予的職責(zé)，確保法律規(guī)定有效落實(shí)。

3.提升執(zhí)法的嚴(yán)肅性

嚴(yán)格執(zhí)法是法律實(shí)施成效的重要基礎(chǔ)和有效保障。 長(zhǎng)江保護(hù)法堅(jiān)持責(zé)任導(dǎo)向，加大處罰力度，更加突出對(duì)長(zhǎng)江流域治理與保護(hù)的剛性約束。更嚴(yán)的法律責(zé)任意味著更重的執(zhí)法任務(wù)和更大的監(jiān)管責(zé)任。 經(jīng)過(guò)廣泛普法宣傳，社會(huì)公眾對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)重要性認(rèn)識(shí)明顯提升，但仍有少數(shù)人視法于無(wú)物，侵占河湖水域及岸線、無(wú)序開(kāi)發(fā)水資源、非法采砂等，嚴(yán)重危害長(zhǎng)江保護(hù)管理秩序。 流域內(nèi)各級(jí)水行政主管部門必須堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，不斷提高執(zhí)法和監(jiān)管效能，全力捍衛(wèi)法律底線。

二、樹(shù)立改革思維，破解制約節(jié)約保護(hù)利用難題

面對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題，要尋找新思路、新辦法，必須準(zhǔn)確理解、認(rèn)識(shí)大局。 抓好長(zhǎng)江大保護(hù)，是在進(jìn)入改革攻堅(jiān)期、深水區(qū)開(kāi)啟的一場(chǎng)關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的綠色變革征程。 要從流域視角、全局觀念思考問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題，確保黨中央對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署落實(shí)到位。

1.樹(shù)牢安全發(fā)展的底線思維

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源、戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源和生態(tài)環(huán)境的控制性要素，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“水安全是涉及國(guó)家長(zhǎng)治久安的大事”。 作為我國(guó)水資源配置最重要的水源之一，長(zhǎng)江水安全關(guān)系沿江4 億人的生活質(zhì)量，甚至影響著整個(gè)國(guó)家的水安全，是貫徹實(shí)施長(zhǎng)江保護(hù)法的重點(diǎn)任務(wù)。 樹(shù)牢保障長(zhǎng)江水安全的底線思維和紅線意識(shí)，針對(duì)流域內(nèi)水資源短缺、浪費(fèi)、污染以及過(guò)度開(kāi)發(fā)等突出問(wèn)題，綜合運(yùn)用規(guī)劃管控、工程建設(shè)、科技支撐、執(zhí)法監(jiān)督等多種手段，切實(shí)提升流域水災(zāi)害防治能力、水資源保障水平，積極構(gòu)建長(zhǎng)江大保護(hù)與水安全保障體系。 堅(jiān)持“把水資源作為最大的剛性約束”，通過(guò)全面實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，形成管理上的硬約束和硬手段，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，推動(dòng)形成綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式。 堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，把節(jié)水作為水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、配置、調(diào)度的前提，建立健全用水總量控制制度，有效遏制不合理的需求增長(zhǎng)，從總量上減少水資源消耗。

2.樹(shù)牢流域統(tǒng)籌的系統(tǒng)思維

治好“長(zhǎng)江病”，要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌水災(zāi)害、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“四水共治”，推進(jìn)水域和岸線“水岸共治”，將水資源最大效益通過(guò)強(qiáng)化流域防洪統(tǒng)一調(diào)度、水資源統(tǒng)一調(diào)度、生態(tài)流量水量統(tǒng)一調(diào)度去實(shí)現(xiàn)。 以流域綜合規(guī)劃為遵循，形成定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的流域水資源節(jié)約與保護(hù)體系；按照水災(zāi)害水資源水生態(tài)水環(huán)境統(tǒng)籌治理要求，綜合考慮防洪減災(zāi)、城鄉(xiāng)供水、生產(chǎn)用水、生態(tài)保護(hù)等目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)流域涉水效益“帕累托最優(yōu)”； 建立健全流域內(nèi)河長(zhǎng)辦工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)流域區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，形成流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)的河湖管理和水資源保護(hù)格局。

3.樹(shù)牢協(xié)調(diào)發(fā)展的辯證思維

水資源是生態(tài)系統(tǒng)中最重要、最活躍的因素，直接影響生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量。 堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)、互促進(jìn)，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益。 要護(hù)好“盆”中水，加強(qiáng)水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水水源地保護(hù)，強(qiáng)化生態(tài)用水保障，加強(qiáng)生態(tài)流量監(jiān)管，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能。管好盛水“盆”，強(qiáng)化岸線規(guī)劃及負(fù)面清單約束，狠抓長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶涉水突出問(wèn)題整改，推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化。 加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，全面提升流域河湖健康水平，以水生態(tài)空間有效保護(hù)、河湖生態(tài)水量有效保障、 水生物多樣性有效恢復(fù)、水土流失有效治理為目標(biāo)，建設(shè)“美麗長(zhǎng)江”。

三、認(rèn)真履職盡責(zé)，確保法律法規(guī)政策落地生效

長(zhǎng)江保護(hù)法的制定和實(shí)施開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)生態(tài)文明法治新局面。 一年來(lái)，長(zhǎng)江委牢固樹(shù)立在水資源利用上過(guò)緊日子的思想，把節(jié)水優(yōu)先擺在流域水利全局工作更加突出位置，全力保障水安全，助推長(zhǎng)江大保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，支撐流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

1.在節(jié)水管理方面

2021年，長(zhǎng)江委深入實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，高質(zhì)量完成77 個(gè)縣（區(qū)）節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)復(fù)核，實(shí)施第3 輪省級(jí)用水定額評(píng)估，積極推動(dòng)滇中引水工程受水區(qū)節(jié)水考核試點(diǎn)，長(zhǎng)江委新增節(jié)水機(jī)關(guān)（單位）33 家，從嚴(yán)從實(shí)開(kāi)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)。 推進(jìn)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)管全覆蓋，不斷完善系統(tǒng)功能，提高數(shù)據(jù)源質(zhì)量，211 家委管重點(diǎn)監(jiān)控用水單位納入監(jiān)控系統(tǒng)。

2.在生態(tài)流量監(jiān)管方面

2021年制定橫江、 饒河等53 條跨省河流和鄱陽(yáng)湖共74 個(gè)控制斷面生態(tài)流量目標(biāo)和保障實(shí)施方案并報(bào)水利部，長(zhǎng)江流域已有85 個(gè)跨省河流和重點(diǎn)湖泊的131 個(gè)主要控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)得到水利部批復(fù)，率先實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)跨省河流生態(tài)流量保障體系全覆蓋。 印發(fā)《長(zhǎng)江流域第一批重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障實(shí)施方案 （試行）》《水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)生態(tài)流量監(jiān)督管理辦法 （試行）》，完善長(zhǎng)江流域生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，接入跨省河流及重要湖泊131 個(gè)控制斷面流量、 水位等實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)信息，開(kāi)展生態(tài)流量監(jiān)測(cè)預(yù)警、會(huì)商研判和響應(yīng)處置，約談保障不到位相關(guān)責(zé)任單位，開(kāi)展生態(tài)流量保障月度評(píng)估和年度考核。

3.在飲用水水源保護(hù)和地下水管理保護(hù)方面

對(duì)流域內(nèi)19 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）1200 余個(gè)縣級(jí)以上飲用水水源地開(kāi)展調(diào)查復(fù)核，正在協(xié)助制定長(zhǎng)江流域飲用水水源地名錄和相關(guān)管理文件。 完成流域41 個(gè)全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)檢查和205 個(gè)達(dá)標(biāo)建設(shè)復(fù)核評(píng)估，提出問(wèn)題清單。 長(zhǎng)江流域重要飲用水水源地安全保障狀況整體為“優(yōu)”，地級(jí)以上城市均已具備雙水源。 加強(qiáng)地下水管理保護(hù)，指導(dǎo)流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定地下水水位和取用水總量控制指標(biāo)，目前，湖南、重慶、江西、貴州、廣西等省（自治區(qū)、直轄市）地下水管控指標(biāo)已發(fā)布。

4.在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)方面

開(kāi)展生態(tài)調(diào)度試驗(yàn)效果評(píng)估，完成長(zhǎng)江口健康評(píng)估和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題涉及水利問(wèn)題整改督導(dǎo)。 不斷提升水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，對(duì)長(zhǎng)江流域331 個(gè)地表水?dāng)嗝妗?32 口國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)井開(kāi)展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，對(duì)12 個(gè)地表水水源地、4 個(gè)地下水水源地開(kāi)展年度水質(zhì)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，開(kāi)展赤水河等11 個(gè)斷面水生態(tài)監(jiān)測(cè)和丹江口水庫(kù)等26 個(gè)斷面富營(yíng)養(yǎng)化監(jiān)測(cè)。 長(zhǎng)江干支流水質(zhì)總體上保持良好狀態(tài)。

四、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，共建節(jié)水愛(ài)水護(hù)水治水格局

“十六字” 治水思路是習(xí)近平總書記關(guān)于治水系列重要講話的思想主線，是邏輯嚴(yán)密的治水理論體系，是新發(fā)展理念在治水領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。 要學(xué)深悟透篤行習(xí)近平總書記“十六字” 治水思路和系列重要講話指示批示精神，深刻理解、牢牢把握“三新一高”要求，貫徹實(shí)施長(zhǎng)江保護(hù)法，緊緊圍繞流域治理管理“四個(gè)統(tǒng)一”，落實(shí)水利高質(zhì)量發(fā)展“六條實(shí)施路徑”，推動(dòng)長(zhǎng)江水資源節(jié)約保護(hù)工作再上新臺(tái)階。

1.狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)節(jié)水優(yōu)先

加強(qiáng)計(jì)劃用水監(jiān)管。 以細(xì)化從嚴(yán)計(jì)劃用水管理為抓手，加強(qiáng)用水監(jiān)控，嚴(yán)格落實(shí)超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度，倒逼節(jié)水落地見(jiàn)效。 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向監(jiān)管，緊盯節(jié)水重點(diǎn)工作和薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)高耗水企業(yè)、重點(diǎn)用戶等的監(jiān)管，促進(jìn)其完善計(jì)量設(shè)施、執(zhí)行用水定額、提高用水效率。 加強(qiáng)考核激勵(lì)，將節(jié)水工作納入對(duì)長(zhǎng)江流域地方政府目標(biāo)管理績(jī)效考核，倒逼節(jié)水責(zé)任落實(shí)。 加強(qiáng)節(jié)水評(píng)價(jià)，堅(jiān)決遏制不合理用水需求，從規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目源頭把好節(jié)水關(guān)。

2.堅(jiān)持“四水四定”，實(shí)現(xiàn)空間均衡

針對(duì)長(zhǎng)江流域降水時(shí)空分布不均，水資源與土地資源、人口經(jīng)濟(jì)布局不匹配特點(diǎn)，以水資源節(jié)約和優(yōu)化配置為抓手，綜合采取管理措施和工程措施，進(jìn)一步提升流域水資源保障能力和高效利用水平。 加強(qiáng)水資源開(kāi)發(fā)利用控制、 用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”的管控效應(yīng)，建立用水總量和強(qiáng)度雙控責(zé)任追究制，強(qiáng)化水資源可利用量對(duì)流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展的引領(lǐng)和約束。在河湖確權(quán)劃界的基礎(chǔ)上，將水生態(tài)空間管控納入國(guó)土空間規(guī)劃，融入多規(guī)合一，強(qiáng)化其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間的約束。

3.強(qiáng)化整體施策，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理

系統(tǒng)治理是長(zhǎng)江流域綜合治理的方向指南。要深刻領(lǐng)會(huì)山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體的理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元利益訴求，共抓大保護(hù)，構(gòu)建共治共建共享的長(zhǎng)江流域治理格局。抓好水岸同治，由以往河流治理側(cè)重于單一的防洪和供水，轉(zhuǎn)變?yōu)榱饔蚩臻g上水岸同治，強(qiáng)調(diào)水土資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)與合理配置。 抓好協(xié)作共治，加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境部長(zhǎng)江局等部門單位的協(xié)作，做實(shí)做細(xì)長(zhǎng)江委與相關(guān)地方政府、 有關(guān)部門和單位的戰(zhàn)略合作，依托長(zhǎng)江保護(hù)法明確的長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)在流域水資源管理與節(jié)約保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施、流域信息共享等方面協(xié)同，形成治江管水合力。抓好防查并治，既要加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理，嚴(yán)控開(kāi)發(fā)性利用項(xiàng)目，預(yù)防制止影響長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境功能的各類活動(dòng)，更要加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的違法行為。

4.發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)兩手發(fā)力

積極發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在節(jié)水管理中的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、支撐作用，建立健全流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、部門聯(lián)動(dòng)、公眾參與的節(jié)水管理機(jī)制。 圍繞長(zhǎng)江保護(hù)法的政策扶持、金融支持、補(bǔ)償基金等創(chuàng)新規(guī)定，立足于水的公共產(chǎn)品屬性，充分發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用，不斷完善水價(jià)形成機(jī)制，培育和規(guī)范水權(quán)交易市場(chǎng)，提供更多更好的涉水公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，把水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè)等作為吸引社會(huì)資本的重要領(lǐng)域。 大力開(kāi)展節(jié)水宣傳，在“世界水日”“中國(guó)水周”等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)，依托國(guó)家水情教育基地、全國(guó)中小學(xué)生研學(xué)實(shí)踐教育基地、節(jié)水科普展覽館等，對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)展水情教育，開(kāi)展節(jié)水志愿活動(dòng)，普及節(jié)水知識(shí)，營(yíng)造良好氛圍。

令在必信，法在必行。 長(zhǎng)江治理和保護(hù)要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，切實(shí)以長(zhǎng)江保護(hù)法為準(zhǔn)繩，以守土有責(zé)、守土盡責(zé)的使命感，思想認(rèn)識(shí)再深化，工作舉措再?gòu)?qiáng)化，工作責(zé)任再壓實(shí)，切實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)，讓母親河長(zhǎng)江永葆生機(jī)活力，真正成為中華民族偉大復(fù)興的水安全屏障，成為造福子孫后代的幸福河。