對“兩手發(fā)力”推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的思考

張愛輝，程全軍

（水利部綜合開發(fā)管理中心，100053，北京）

水利部部長李國英在“三對標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動(dòng)總結(jié)大會上強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以習(xí)近平總書記“十六字”治水思路為指導(dǎo)，推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，提出了“復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境”等六條實(shí)施路徑。水利風(fēng)景區(qū)集資源、生態(tài)、工程、文化等諸多功能于一體，是推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)美麗幸福河湖、助力鄉(xiāng)村振興的重要載體，在國家現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，面對社會主要矛盾轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)向和治理體系方式轉(zhuǎn)型，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的時(shí)代意義、價(jià)值意義、戰(zhàn)略意義。

一、水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與成效

近年，各級水利部門堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，不斷加強(qiáng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理，景區(qū)規(guī)模持續(xù)增長，生態(tài)質(zhì)量和文化內(nèi)涵穩(wěn)步提升，社會公益形象更加凸顯，在推動(dòng)“綠水青山”與“金山銀山”互融互促、助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等方面作出有益探索，取得實(shí)質(zhì)成效。截至目前，國家水利風(fēng)景區(qū)已有902個(gè)，其中217個(gè)景區(qū)旅游評級達(dá)到AAAA級以上、37個(gè)成為國家全域旅游示范區(qū)。

1.促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

水利風(fēng)景區(qū)是人與自然和諧共生的示范區(qū)，已成為文旅融合的重要載體。當(dāng)前全國建成了一大批群眾點(diǎn)贊的水利風(fēng)景區(qū)群落，提供了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，提升了水利建設(shè)綜合效益，塑造了“生態(tài)水利”品牌，成為當(dāng)?shù)厝罕姽?jié)假日休閑的首選場所。水利風(fēng)景區(qū)通過帶動(dòng)涉水旅游、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，在全域旅游中的作用逐步增強(qiáng)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2020年國家水利風(fēng)景區(qū)游客接待量達(dá)7.8億人次，經(jīng)營性收入超過300億元，提供就業(yè)崗位超過50萬個(gè)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

2.打造可持續(xù)發(fā)展樣板

水利風(fēng)景區(qū)是名副其實(shí)的“生態(tài)綠腎”與“天然氧吧”，在改善人與自然關(guān)系和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面起到了十分重要的作用。各地水利風(fēng)景區(qū)深入踐行“兩山”理念，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)修復(fù)、適度開發(fā)、合理利用”的原則，以全面落實(shí)河湖長制為抓手，以水利風(fēng)景區(qū)為載體，通過積極實(shí)施涵養(yǎng)水資源、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、弘揚(yáng)水文化、開展水科普、發(fā)展水美經(jīng)濟(jì)等實(shí)踐舉措，實(shí)現(xiàn)了資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益有機(jī)融合，成功打造了水利風(fēng)景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的樣板，成為打通“兩山”轉(zhuǎn)化新通道的重要示范，贏得社會廣泛贊譽(yù)。

3.為鄉(xiāng)村振興提供有益借鑒

水利風(fēng)景區(qū)廣泛分布于鄉(xiāng)村地區(qū)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的建設(shè)發(fā)展有著密切聯(lián)系。近年，各地積極貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，構(gòu)建“濕地+城鎮(zhèn)+產(chǎn)業(yè)”一體化發(fā)展格局，不斷加強(qiáng)推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，在精品景區(qū)建設(shè)方面突出強(qiáng)調(diào)水利風(fēng)景區(qū)與特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有機(jī)融合，在很大程度上改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人居環(huán)境，同時(shí)解決了部分農(nóng)村居民的就業(yè)問題，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。

4.有效推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展

水利風(fēng)景區(qū)具有獨(dú)特的自然資源稟賦，且作為旅游業(yè)與水利工程產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)物，可以衍生出旅游+休閑度假、旅游+研學(xué)、旅游+鄉(xiāng)村扶貧等多類主題產(chǎn)品，成為全域旅游中的綠色明珠。同時(shí)，新時(shí)期水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)更加關(guān)注改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、保障水品質(zhì)、提升水景觀和弘揚(yáng)水文化，更加突出河流湖泊的岸線管理和濱水空間景觀建設(shè)，統(tǒng)籌做好景區(qū)建設(shè)與群眾需求的有效銜接，成為各地貫徹落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。目前水庫型、河湖型水利風(fēng)景區(qū)有近九成水質(zhì)在Ⅲ類以上，超過七成水土流失治理率達(dá)90%以上，超過六成林草覆蓋率達(dá)80%以上。

二、水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

立足新發(fā)展階段，對照貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，對照貫徹落實(shí)“十六字”治水思路的各項(xiàng)要求，對照新時(shí)代旅游業(yè)發(fā)展對水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)提出的新需求，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)還存在不少不足，尤其是在頂層設(shè)計(jì)、政策扶持、基礎(chǔ)設(shè)施、市場引入等方面亟須補(bǔ)齊短板。

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

近年，各級水利部門對水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)工作尤為重視。2001年水利部水利風(fēng)景區(qū)評審委員會成立，2009年水利部水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組成立，經(jīng)過10多年的發(fā)展，各級水利風(fēng)景區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)逐步健全，在景區(qū)審批創(chuàng)建程序、申報(bào)材料要求、河湖管理與保護(hù)等方面思路愈發(fā)清晰，推進(jìn)更加有力，一定程度上實(shí)現(xiàn)了“評—建—管”聯(lián)動(dòng)管理。但當(dāng)前景區(qū)建設(shè)尚缺乏頂層運(yùn)作，沒有國家甚至省級層面的規(guī)劃、投資、運(yùn)營平臺，水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)管理能力提升受到很大限制。建議設(shè)立一個(gè)國家層面的水利風(fēng)景區(qū)投資運(yùn)營平臺，條件成熟的省市也可相應(yīng)設(shè)立地方運(yùn)營平臺，以市場化手段配置資源，整合引入資金、技術(shù)、人才、信息等各項(xiàng)要素，為水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展提供整體方案、發(fā)揮示范作用。

2.爭取政策扶持

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)大、投入大，周期長、見效慢，加上絕大多數(shù)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中缺乏足夠的資金政策支持，只能依賴自身?xiàng)l件，發(fā)展受到較大限制，景區(qū)檔次提升不了、品牌打不出去。因此，只有補(bǔ)齊政策扶持短板，才能更好促進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)與管理、提升與發(fā)展。據(jù)了解，目前景區(qū)建設(shè)資金主要靠整合鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村、旅游等各部門資金，國家層面還沒有設(shè)立專門針對水利風(fēng)景區(qū)的專項(xiàng)資金或政策扶持。

3.提升基礎(chǔ)設(shè)施

目前大多數(shù)水利風(fēng)景區(qū)已經(jīng)基本完成了防洪、治水、水生態(tài)建設(shè)及水景打造，但因?yàn)橐恍┛陀^政策因素，一些水利風(fēng)景區(qū)旅游資源雖然豐富，但系統(tǒng)性開發(fā)建設(shè)還比較薄弱，景區(qū)交通設(shè)施、服務(wù)接待能力較為欠缺。特別是由于水利風(fēng)景區(qū)范圍太大，資源呈線狀和面狀延展，目前水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)主要集中在重要節(jié)點(diǎn)上，旅游線路（陸路及水路）還沒有真正把整個(gè)風(fēng)景區(qū)串起來，還存在水系保護(hù)和開發(fā)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，與原生態(tài)保護(hù)、文旅資源開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)結(jié)合能力較差等短板。

4.強(qiáng)化市場引入

水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)及投入主體更多還是以政府財(cái)政投入為主，項(xiàng)目開發(fā)投入力度不強(qiáng)，引進(jìn)高端優(yōu)勢的市場主體及項(xiàng)目的深度還不夠。景區(qū)內(nèi)文化參與性強(qiáng)的旅游項(xiàng)目較少，有關(guān)景區(qū)旅游項(xiàng)目的開發(fā)還在探索階段，亟須補(bǔ)齊引入市場機(jī)制短板，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用。同時(shí)，景區(qū)人才隊(duì)伍不健全，具有生態(tài)保護(hù)、旅游開發(fā)、經(jīng)營管理、社會服務(wù)等專業(yè)知識的復(fù)合型人才相對缺乏。

三、推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的對策與建議

新發(fā)展階段，水利風(fēng)景區(qū)工作要積極踐行習(xí)近平總書記的重要論述精神，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目標(biāo)，以推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展為主題，不斷推進(jìn)體制機(jī)制改革，積極按照“兩手發(fā)力”的要求探索“管委會+平臺公司”發(fā)展模式，推進(jìn)資源整合、產(chǎn)業(yè)重塑、結(jié)構(gòu)調(diào)整，尋求新動(dòng)能，著力提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)水利產(chǎn)品的供給能力和質(zhì)量水平，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)從數(shù)量和規(guī)模增長向質(zhì)量和效益提升轉(zhuǎn)變，不斷塑造“生態(tài)水利”品牌，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供水利方案、水利樣板和水利支撐。

1.要堅(jiān)持四條原則

一是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，突出優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的生態(tài)水利產(chǎn)品特性，在優(yōu)先保護(hù)河湖自然生態(tài)的基礎(chǔ)上，科學(xué)利用水利設(shè)施、水域及其岸線，推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化，帶動(dòng)綠色發(fā)展。

二是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，秉承人民至上宗旨。始終把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，把水利落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的最新成果轉(zhuǎn)化為普惠的民生福祉，共建群眾身邊的水利風(fēng)景區(qū)、共創(chuàng)造福人民的幸福河湖、共享人民至上的美麗中國，推進(jìn)共同富裕。

三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，補(bǔ)短板、鍛長板。緊盯水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題，突出補(bǔ)齊景區(qū)發(fā)展短板、重點(diǎn)鍛造國家級景區(qū)發(fā)展質(zhì)量，提升品牌影響力。

四是堅(jiān)持兩手發(fā)力，多部門融合發(fā)展。推進(jìn)政府市場“兩手發(fā)力”，以引入社會資本投入為著力點(diǎn)，多維拓展水利風(fēng)景區(qū)投融資渠道。

2.要采取五大措施

一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，補(bǔ)齊政策短板。水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需各相關(guān)職能部門密切配合，形成合力。建議水利部水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門出臺支持水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見，重點(diǎn)在投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、景區(qū)用地等方面出臺專項(xiàng)扶持政策，解決發(fā)展中面臨的瓶頸問題，引導(dǎo)和激勵(lì)各地推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。各級水利部門應(yīng)加強(qiáng)與自然資源、文化旅游、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、住建等部門的溝通與協(xié)作，探索建立部門間協(xié)作機(jī)制，合力推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

二是探索發(fā)展模式，做好轉(zhuǎn)化文章。堅(jiān)持踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，充分利用現(xiàn)有資源、依托水利風(fēng)景區(qū)區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦，探索構(gòu)建“管委會+平臺公司”發(fā)展模式，按照“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)”思路，圍繞風(fēng)景區(qū)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行前瞻性研究，科學(xué)分析市場需求變化，準(zhǔn)確把握發(fā)展趨勢，確定水利風(fēng)景區(qū)定位及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過市場化方式大力發(fā)展民宿、農(nóng)家樂、旅游、研學(xué)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，以企業(yè)化方式管理和運(yùn)營“水、景、人、文、農(nóng)、產(chǎn)”相融合的水利風(fēng)景區(qū)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等效益的統(tǒng)一和最大化，有力有效地推動(dòng)“兩山”轉(zhuǎn)化。

三是推進(jìn)行業(yè)融合，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條。水利風(fēng)景區(qū)具有獨(dú)特的自然資源稟賦，且作為旅游業(yè)與水利工程產(chǎn)業(yè)融合的產(chǎn)物，可以衍生出旅游+休閑度假、旅游+研學(xué)、旅游+鄉(xiāng)村振興等多類主題產(chǎn)品，進(jìn)而拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，推動(dòng)建立水利風(fēng)景區(qū)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，暢通水利風(fēng)景區(qū)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)溢價(jià)反哺景區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，形成穩(wěn)定強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力。比如依托水利風(fēng)景區(qū)處在鄉(xiāng)村與城市之間的節(jié)點(diǎn)空間，系統(tǒng)謀劃自駕旅居車（房車）旅游線路和營地網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)自駕游公共服務(wù)、汽車租賃、自駕車旅居車旅游裝備制造等保障體系和關(guān)聯(lián)配套建設(shè)，推動(dòng)全域旅游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展，培育旅游消費(fèi)新熱點(diǎn)，帶動(dòng)綠色發(fā)展。同時(shí)要為運(yùn)行管理創(chuàng)新賦能，注重新技術(shù)應(yīng)用和文化內(nèi)涵提升，重點(diǎn)在智能管理和品牌建設(shè)上發(fā)力，積極引入人工智能、大數(shù)據(jù)、融媒體等技術(shù)，探索開展景區(qū)水環(huán)境智能管理、搭建智慧景區(qū)云平臺，打造“云上水景”，為景區(qū)品牌建設(shè)賦能。

四是建立長效機(jī)制，吸引社會資本。充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，增加政府引導(dǎo)性投入，用好綠色金融政策，建立健全長效、穩(wěn)定的“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的多元化投入機(jī)制，加快形成社會資本積極有效參與的多元投入格局。在“管委會+平臺公司”模式下，地方政府將水利風(fēng)景區(qū)資源注入平臺公司，通過平臺公司設(shè)立子公司或產(chǎn)業(yè)基金的模式來實(shí)現(xiàn)對水利風(fēng)景區(qū)的投資。平臺公司通過產(chǎn)業(yè)投資和創(chuàng)業(yè)投資，推動(dòng)各類資本要素聚集，深度介入水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展，解決水利風(fēng)景區(qū)發(fā)展急需的資本供給問題。從運(yùn)作角度講，平臺公司應(yīng)完全按照市場化運(yùn)作，從項(xiàng)目投資前、投資中、投資后建立投資的專業(yè)化閉環(huán)。前期審慎盡職調(diào)查，通過各種渠道進(jìn)行資料搜集與分析，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本重點(diǎn)投向景區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和初創(chuàng)期、成長期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。投資可以以股權(quán)、優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股、可轉(zhuǎn)換債券等方式對創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行投資，投后圍繞企業(yè)的經(jīng)營提供咨詢、技術(shù)、人才、市場資源等各方面支持，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)的上市和并購等資本運(yùn)作，及時(shí)以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)業(yè)企業(yè)回購、并購重組、基金接力等方式實(shí)現(xiàn)市場化退出。同時(shí)，探索PPP等創(chuàng)新投融資模式，按照“誰投資、誰受益”原則，充分發(fā)揮市場主體作用，以水利風(fēng)景資源及國土資源為紐帶，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會資本參與水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)。

五是打造精品景區(qū)，加強(qiáng)宣傳推廣。緊緊圍繞國家戰(zhàn)略實(shí)施推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)圍繞長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、大運(yùn)河文化帶建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，建設(shè)一批河湖生態(tài)型、灌區(qū)田園型、水利遺產(chǎn)保護(hù)型、水利樞紐科普型精品景區(qū)。立足景區(qū)旅游資源深度開發(fā)，使品牌形象從泛化走向特化。在品牌形象定位上，充分發(fā)掘水利風(fēng)景區(qū)最直接最核心的文化稟賦，持續(xù)圍繞“水”做文章，增加差異化的旅游文化產(chǎn)品，設(shè)計(jì)沉浸式的旅游活動(dòng)，提升游客體驗(yàn)。多渠道拓展景區(qū)知名度、增加景區(qū)美譽(yù)度。加強(qiáng)與旅游網(wǎng)站和其他旅游媒介的合作，通過建立水利風(fēng)景區(qū)官微、旅游產(chǎn)品網(wǎng)上旗艦店，以及搜索引擎優(yōu)化排名等方式宣傳和推廣水利風(fēng)景區(qū)；與有影響力的主流媒體進(jìn)行合作，舉辦高端論壇活動(dòng)，立體化宣傳展示，有效提升景區(qū)品牌的影響力、競爭力和社會認(rèn)可度。 ■