新疆塔里木河流域河湖長(zhǎng)制工作實(shí)踐

張 靚，魏光輝

（新疆塔里木河流域管理局，841000，庫爾勒）

一、流域概況

塔里木河是我國最長(zhǎng)的內(nèi)陸河，是環(huán)新疆塔里木盆地的阿克蘇河、葉爾羌河、和田河等九大水系144 條河流的總稱，流域水資源總量401.8 億m3，總面積102.7 萬km2， 總?cè)丝? 254.3 萬人，灌溉面積5685 萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同）。 受人類活動(dòng)與氣候變化影響，目前塔里木河來水主要依靠阿克蘇河、和田河、葉爾羌河、開都—孔雀河，形成“四源一干”格局，其水資源總量為215.34 億m3， 灌溉面積3 584萬畝，天然林草面積6 227 萬畝，是塔里木河流域的主要水源區(qū)、綠洲分布區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。

二、流域河湖管理存在的主要問題

1.水資源管理調(diào)控工作不到位，水資源過度開發(fā)利用情況依然存在

一方面，相關(guān)地區(qū)和部門落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、執(zhí)行水資源綜合規(guī)劃不到位，導(dǎo)致流域水資源開發(fā)利用程度高達(dá)90%左右，尤其是南疆地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)， 灌溉面積超標(biāo)、用水方式粗放，占據(jù)了用水總量的97%以上。 在水資源總量有限的情況下，農(nóng)業(yè)耗水大，導(dǎo)致天然植被、湖泊濕地等生態(tài)需水量存在較大缺口，影響了流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)。 另一方面，流域水資源缺乏統(tǒng)一、有效的調(diào)度和管理，源流、干流，上游、中游、下游，左岸、右岸，地表水、地下水，沒有做到統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展，流域部分河流由于上游的水能資源過度開發(fā)，影響河道生態(tài)輸水， 造成河道中下游部分河段失水減水， 河段生態(tài)基流無法保障，影響水生物生存和下游農(nóng)業(yè)灌溉。例如開都—孔雀河規(guī)劃了11 級(jí)梯級(jí)電站， 已建電站總庫容2.39 億m3，占據(jù)原本應(yīng)匯入博斯騰湖的水量。 同時(shí)，水庫調(diào)蓄與削峰改變了河流徑流過程和時(shí)空分布，導(dǎo)致河道時(shí)常出現(xiàn)間歇性斷流或水量突增，影響河道生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)灌溉。

2.水域岸線空間管控工作不到位，侵占破壞河道岸線行為頻繁發(fā)生

和田河兩河流域（玉龍喀什河、喀拉喀什河）源頭保護(hù)區(qū)采礦活動(dòng)頻繁；塔里木河干流、托什干河存在圍墾河道問題；提孜那甫河、柯柯牙河存在侵占擠占行洪通道問題，不僅影響河勢(shì)穩(wěn)定、河道行洪安全，還造成水土流失，破壞河道周邊自然環(huán)境，給河道岸線保護(hù)帶來嚴(yán)重影響。 在岸線開發(fā)利用和管理保護(hù)方面，缺乏健全完善的管理體系，缺乏切實(shí)有效的控制措施；涉及的水利、自然資源、交通、住建、 生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門之間，以及各部門與流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府之間， 普遍缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏對(duì)岸線的防洪、供水、道路、生態(tài)保護(hù)等功能的全面統(tǒng)籌。

3.水污染防治工作不到位，入河湖排污問題亟待解決

塔里木河流域工業(yè)較少，城鎮(zhèn)化率低，水環(huán)境質(zhì)量總體較好，但部分地區(qū)生活、 工業(yè)污水擅自排入河道，灌區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染水通過排渠排入河道等問題也不容忽視。 例如開都—孔雀河流域的重要支流黃水溝，作為博斯騰湖的第二大源流， 近10 年平均3.19 億m3的徑流量全部被用完，同時(shí)沿岸大量的工業(yè)廢水、 生活污水、農(nóng)田排水通過黃水溝進(jìn)入博斯騰湖，嚴(yán)重污染了博斯騰湖水質(zhì)。

4.水政執(zhí)法監(jiān)管工作不到位，震懾打擊違法行為力度不夠

流域內(nèi)非法打井、非法架泵取水以及亂采濫挖、圍墾河道、非法排污等一系列問題，都與執(zhí)法監(jiān)管工作不到位有直接關(guān)系。 流域綜合治理往往涉及多個(gè)部門、多個(gè)行業(yè)、多個(gè)層級(jí)，涉及上下游、 左右岸和不同行政區(qū)域，利益交叉關(guān)系復(fù)雜，僅靠職能單一的流域管理機(jī)構(gòu)難以解決，必須抓緊建立和完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成執(zhí)法合力。 同時(shí)流域管理機(jī)構(gòu)在水政執(zhí)法方面執(zhí)法邊界模糊、 執(zhí)法能力薄弱，多以行政處罰為主，震懾力不強(qiáng)，為流域水事安全保駕護(hù)航的作用發(fā)揮不夠，須切實(shí)加以解決。

三、流域河湖長(zhǎng)制工作采取的主要措施

1.嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度

一是嚴(yán)守“三條紅線”。 壓實(shí)流域內(nèi)各地州、 兵團(tuán)師和流域管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，嚴(yán)格考核監(jiān)督，真正把有限的水資源管好用好。二是全面抓好節(jié)水。加快實(shí)施農(nóng)業(yè)、 工業(yè)和城鄉(xiāng)節(jié)水技術(shù)改造，全面提高用水效率，嚴(yán)格限制發(fā)展高耗水項(xiàng)目，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)。

2.加強(qiáng)河湖岸線管理保護(hù)

編制出臺(tái)塔里木河流域水域岸線利用和保護(hù)規(guī)劃，對(duì)岸線未批先建、亂占亂用、多占少用、占而不用等問題進(jìn)行清理整頓，實(shí)現(xiàn)岸線資源合理配置；重拳整治非法排污、非法采砂、河道設(shè)障、非法建設(shè)、圍墾河道、破壞濕地、侵占水域岸線等問題。

3.堅(jiān)持水陸統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控，切實(shí)解決水污染問題

加強(qiáng)源頭控制、綜合防治，嚴(yán)格治理工礦企業(yè)污染、 城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染和農(nóng)業(yè)面源污染。 加強(qiáng)河湖水環(huán)境綜合整治，推進(jìn)水環(huán)境治理網(wǎng)格化和信息化建設(shè)， 建立健全水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估排查、預(yù)警預(yù)報(bào)與響應(yīng)機(jī)制。

4.加快修復(fù)流域水生態(tài)

積極推進(jìn)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)水土流失預(yù)防監(jiān)督和綜合整治。 把生物措施、農(nóng)藝措施與工程措施結(jié)合起來，在確保防洪安全前提下盡可能保留自然灘涂濕地和泛洪漫灘，為生物多樣性提供適宜生態(tài)環(huán)境。

5.堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦“一河一策”開展巡河工作

（1）進(jìn)一步了解掌握流域整體情況

熟悉掌握塔里木河水系、流域地形、氣候條件等自然概況；熟悉掌握流域水資源開發(fā)利用狀況和引水蓄水工程、 水利電力工程等分布情況；熟悉掌握流域水資源、 水域岸線、水環(huán)境、水生態(tài)等管理保護(hù)現(xiàn)狀，全面系統(tǒng)掌握第一手資料，使各級(jí)河長(zhǎng)、河段長(zhǎng)履行全域化保護(hù)管理責(zé)任。

（2）開展非法采砂和垃圾圍壩專項(xiàng)整治行動(dòng)

加強(qiáng)河道采砂審批監(jiān)管，非法河道采砂打擊等。目前流域非法采砂、圍墾河湖等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生， 要分片開展督導(dǎo)檢查，扎實(shí)有序開展非法采砂和垃圾圍壩專項(xiàng)整治行動(dòng)，推動(dòng)解決塔里木河流域的非法采砂問題。

6.以全面推行河長(zhǎng)制為契機(jī)，進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建新型流域管理體制機(jī)制

全面推行河湖長(zhǎng)制是習(xí)近平總書記親自研究部署、 親自安排推動(dòng)、親自督促落實(shí)的一項(xiàng)重要任務(wù)，是對(duì)河湖管理保護(hù)工作機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制的一次重大革新和升級(jí)， 是對(duì)河湖管理保護(hù)工作力量、工作資源一次重新凝聚和整合。目前核心工作是建立和落實(shí)區(qū)、地、縣三級(jí)河長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，通過聯(lián)席會(huì)議制度協(xié)調(diào)解決河流管理難點(diǎn)痛點(diǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)河湖長(zhǎng)治。

四、對(duì)策建議

1.壓實(shí)主體責(zé)任

各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)作為第一責(zé)任人，要強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、 認(rèn)真履行職責(zé)，定期開展巡河，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決突出問題， 有針對(duì)性地組織開展專項(xiàng)執(zhí)法、專項(xiàng)整治行動(dòng)，推進(jìn)河湖面貌不斷改善。 各級(jí)河湖長(zhǎng)制辦公室作為河湖管理保護(hù)的直接主體，要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織實(shí)施、督導(dǎo)檢查、推動(dòng)落實(shí)等職能，確保各項(xiàng)工作有力有序推進(jìn)。

2.完善體制機(jī)制

河長(zhǎng)制的各項(xiàng)任務(wù)能否有效落實(shí)，關(guān)鍵在河長(zhǎng)。 要明確聯(lián)席會(huì)議成員單位職責(zé)，確定聯(lián)席會(huì)議召集人、召開頻次、會(huì)議組織、會(huì)議內(nèi)容、議事規(guī)則，設(shè)立聯(lián)席會(huì)議辦公室做好各項(xiàng)組織協(xié)調(diào)工作，使這一機(jī)制的議事決策更高效、抓落實(shí)更有力。建立通報(bào)約談機(jī)制，完善流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，探索建立上下游、干支流生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議在綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控等方面的重要作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)治、湖長(zhǎng)治。

3.加大分類整治力度

以縣市、團(tuán)場(chǎng)為主體，以問題清單為導(dǎo)向， 以制定分類處置方案為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合各自實(shí)際和“退地減水”任務(wù)，做到解決一個(gè)銷號(hào)一個(gè)。流域內(nèi)有關(guān)地州、兵團(tuán)師要按照責(zé)任分工，各盡其職、各負(fù)其責(zé)。 流域管理機(jī)構(gòu)要主動(dòng)與流域內(nèi)地方水行政主管部門對(duì)接，對(duì)相關(guān)縣市、團(tuán)場(chǎng)取用水管理專項(xiàng)整治工作進(jìn)行對(duì)口指導(dǎo)、配合、 協(xié)調(diào)。 要健全聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，形成由地州牽頭組織，流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)同開展聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制， 嚴(yán)厲打擊非法取用水行為， 堅(jiān)決取締非法取用水口，維護(hù)良好的流域水事秩序。

4.強(qiáng)化督查考核

加大河流監(jiān)測(cè)管理信息化系統(tǒng)建設(shè)力度， 在全流域特別是關(guān)鍵點(diǎn)位、重點(diǎn)區(qū)域、矛盾問題多發(fā)地帶，安裝探頭、球形機(jī)等設(shè)備，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)手段完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)河湖動(dòng)態(tài)，健全流域環(huán)境應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大隱患排查治理力度，努力把問題隱患消除在萌芽狀態(tài)。

5.加強(qiáng)輿論引導(dǎo)

主動(dòng)宣傳河湖長(zhǎng)制工作的重要意義， 深入細(xì)致開展政策宣傳解讀，主動(dòng)做好群眾政策解釋、思想疏導(dǎo)工作。 主動(dòng)引導(dǎo)新聞媒體，宣傳河湖長(zhǎng)制工作中的先進(jìn)典型、取得的積極成效。 要充分做好輿情管控，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的苗頭性、 傾向性問題，要及時(shí)做好教育引導(dǎo)。 ■