構建監(jiān)管嚴格的河湖管理保護機制

謝智龍，劉中偉

（水利部河湖保護中心，100038，北京）

全面推行河湖長制要求構建監(jiān)管嚴格的河湖管理保護機制， 加強執(zhí)法監(jiān)管， 加大河湖管理保護監(jiān)管力度。 河湖長制實施5 年多來，從全面建立到全面見效， 解決了一大批多年積淀的河湖治理難題， 河湖面貌從根本上得到改善。 通過開展全覆蓋、高頻次河湖管理監(jiān)督檢查，向全社會傳遞高壓嚴管信號， 實現(xiàn)河湖從“沒人管”到“有人管”、從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變，維護了河湖健康， 回應了社會關切和群眾關心。事實證明，河湖監(jiān)管是河湖管理保護的重要抓手， 是解決河湖突出問題的關鍵一招。 通過河湖監(jiān)管，有效地保障了河湖長制各項任務措施的落實落地， 夯實了各地區(qū)各部門管理職責， 為總結治水管水規(guī)律提供實踐參考。

一、河湖監(jiān)管的內(nèi)涵要求

1.加大監(jiān)管力度，從嚴從緊

河湖監(jiān)管要害在管。 河湖問題表象在河里，根子在流域，河湖監(jiān)管不僅要管住河湖管理范圍內(nèi)的 “四亂”問題，還要管好影響河湖功能正常發(fā)揮的水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等問題，也要管地方河湖長制和河湖管理保護工作落實情況。

河湖監(jiān)管關鍵在嚴。 要向河湖頑疾宣戰(zhàn)，采用“外科手術”堅決清理整治，向違法違規(guī)行為亮出紅牌、亮劍出拳堅決查處糾正，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，清存量、遏增量，久久為功，實現(xiàn)河湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從量變到質(zhì)變的飛躍。

2.堅持綠色發(fā)展，提高站位

河湖監(jiān)管要提高政治站位，以生態(tài)文明思想為指引，以監(jiān)管促保護治理，瞄準建設幸福河湖目標，治標也治本，對不符合綠色發(fā)展理念的涉河湖建設項目和活動按下暫停鍵，嚴格水域岸線空間管控，最大限度保持河湖岸線自然形態(tài)，倒逼與河湖相關的產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展方式進行優(yōu)化調(diào)整。

3.堅持法治思維，依法監(jiān)管

法規(guī)政策是河湖監(jiān)管工作的利器。 經(jīng)過初步梳理，涉及河湖管理保護的核心法律15 部、法規(guī)145 部、司法解釋4 件、部門規(guī)章19 件、規(guī)范性文件80 件， 系列政策法規(guī)是問題性質(zhì)判定的剛性標尺，必須準確掌握。監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的河湖問題和涉河湖活動，應依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國河道管理條例》《關于辦理非法采礦、 破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》等法律法規(guī)、司法解釋、部門規(guī)章、規(guī)范性文件進行判定，對重大水事違法行為應移交執(zhí)法機關進行處理。

河湖監(jiān)管還需注重對新問題的研究分析， 為完善法規(guī)政策提供案例支撐。 對河湖管理范圍內(nèi)的“光伏發(fā)電”“網(wǎng)箱養(yǎng)殖” 等涉河湖建設項目和活動， 當前的法規(guī)政策尚未明確管理要求。 在監(jiān)督檢查過程中，需調(diào)查掌握現(xiàn)狀，分析影響程度，條件成熟時對相應法規(guī)政策進行修改完善， 把行之有效的做法及時上升為法律。

4.強化系統(tǒng)思維，協(xié)同治理

河湖監(jiān)管涵蓋上下游、 左右岸、干支流，涉及不同行政區(qū)域，涉及水利、生態(tài)環(huán)境、交通、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門，以往監(jiān)督檢查過程中存在被監(jiān)管的對象不清晰，監(jiān)管責任主體虛化，導致河湖管理出現(xiàn)“都管又都不管”現(xiàn)象，在責任追究時往往被泛化處理。

建立河湖監(jiān)管體系要打破行政區(qū)域和部門壁壘，從流域整體性和河湖生態(tài)系統(tǒng)性著眼， 建立健全務實、高效、管用、分級負責的河湖監(jiān)管體系。 以河湖長制為抓手，充分發(fā)揮地方河長辦組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦作用，將監(jiān)管壓力傳導到各有關責任部門，確保責任主體真正重視河湖管理保護工作，實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。 河長湖長作為河湖管護直接責任人，要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，推進山水林田湖草沙系統(tǒng)治理。

強化河湖監(jiān)管， 需要上下一心、共同努力，基層相關管理部門守著水源、守著河湖，要依法履行管理保護職責，以法規(guī)為標尺，對轄區(qū)內(nèi)的河湖突出問題進行清理整治；上級主管部門的監(jiān)督檢查，既是對涉河湖行為的監(jiān)管，也是對基層河湖管理保護工作的再監(jiān)管。

5.強化科技引領，數(shù)字賦能

河湖管理保護是一項復雜的系統(tǒng)工程。 傳統(tǒng)的河湖監(jiān)管手段主要依靠人工巡查，對違規(guī)違法行為不能及時發(fā)現(xiàn)和處理。 因此，需要充分運用現(xiàn)代化信息技術手段，提升河湖監(jiān)管數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化水平。 隨著衛(wèi)星遙感、無人機等現(xiàn)代化和信息化技術應用于河湖監(jiān)管， 充分發(fā)揮其快速、有效、實時、范圍廣的特點，可以有效提高河湖水域岸線監(jiān)管效率。 各地建立河湖基礎數(shù)據(jù)信息平臺，將河湖管理范圍劃定、 涉河建設項目許可、岸線規(guī)劃、采砂規(guī)劃等成果全部上圖入庫，并通過手機、平板電腦等移動設備對現(xiàn)場問題進行記錄和上報，目前已大范圍應用于河湖監(jiān)管工作，實現(xiàn)“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的動態(tài)監(jiān)管目標。

衛(wèi)星遙感技術是河湖監(jiān)管工作的一把利器，通過分析衛(wèi)星圖片能準確發(fā)現(xiàn)涉及河湖的“四亂”問題。 奧維地圖是河湖監(jiān)管工作人員容易獲得和使用方便的衛(wèi)星地圖分析工具，主要應用功能有以下幾個方面：可以發(fā)現(xiàn)河湖存在的疑似問題，并獲取地理坐標經(jīng)緯度；具有導航功能，可以直接根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題的方位或明確的地理坐標經(jīng)緯度找到目標問題所在位置；在現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)問題能進行定位標記，并提取經(jīng)緯度與他人分享；可以方便對發(fā)現(xiàn)問題進行初步面積測量。

無人機靈活機動、 易于操控，受地形影響程度低，能實時回傳，成像精度高，可通過搭載不同數(shù)據(jù)采集設備，生成高精度正射影像圖、三維立體模型圖以及實景模型，有效提高河湖巡查效率。 目前無人機航拍航測功能正向智能分析方向發(fā)展。

二、河湖監(jiān)督檢查的步驟和方法

1.監(jiān)督檢查步驟

監(jiān)督檢查按照“查、認、改、罰”四個環(huán)節(jié)開展，實行閉環(huán)管理。 “查”就是實地檢查河湖面貌， 查閱資料，問詢走訪群眾，留取影像資料，記錄檢查問題情況。 “認”就是將檢查中發(fā)現(xiàn)的問題情況及時向被檢查單位反饋，對被檢查單位提交的佐證材料進行復核。 “改”就是對確認的問題要求限時整改， 復核是否按時整改到位?！傲P” 就是依法依規(guī)對違法違規(guī)單位和個人進行責任追究。

2.監(jiān)督檢查方式方法

監(jiān)督檢查方式包括暗訪、 明查、暗訪與明查相結合等。 暗訪是以“不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場”的形式，通過現(xiàn)場檢查實現(xiàn)及時、準確、全面獲取河湖問題現(xiàn)場情況；明查是以采取座談交流、查閱資料、現(xiàn)場核實、問題取證等形式開展檢查工作，客觀公正、系統(tǒng)全面、深入細致檢查河湖管理工作開展情況。 暗訪與明查相結合，是以暗訪掌握現(xiàn)場情況、明查核實問題的形式獲取、核實實際情況。

（1）事先籌劃、找準穴位

在監(jiān)督檢查前，通過比對衛(wèi)星遙感影像、收集網(wǎng)絡輿情等手段，獲取疑似問題地理位置、主要問題情況等信息，規(guī)劃暗訪檢查路線，選擇恰當檢查方式。 對照河湖管理范圍劃界圖，篩選“亂建”“亂占”“亂堆”點位信息；對“亂采”問題檢查，應收集采砂許可信息，掌握采區(qū)范圍、作業(yè)機具類型及數(shù)量、 堆砂點位置等信息，將許可采區(qū)的邊界展繪在地圖軟件上（如奧維互動地圖）。 準備無人機、望遠鏡、測距儀等相關裝備。

（2）靶向檢查、查實查細

對“亂建”“亂占”“亂堆”問題，通過無人機拍照取證，影像應能全面反映問題的全景信息、與河湖的相對位置關系， 詳細記錄問題的地理信息、類型、現(xiàn)狀情況。

對“亂采”問題，在現(xiàn)場見到采砂船、采砂機械后，首先使用望遠鏡或無人機確認采砂船、 采砂機械的類型、 數(shù)量及是否正在作業(yè)等情況，是否在許可采區(qū)； 通過無人機拍攝視頻，反映采砂過程，然后在采砂機具垂直上方拍攝照片，通過照片的經(jīng)緯度與采砂許可范圍進行比對確定是否屬于超范圍采砂； 固定證據(jù)后，可聯(lián)系屬地水行政主管部門，要求執(zhí)法單位立即進行執(zhí)法。

對排污問題，采用無人機拍攝視頻找到排污口的源頭，固定證據(jù)后可聯(lián)系當?shù)睾娱L辦，要求相關主管單位立即進行執(zhí)法檢查。 必要時可委托水質(zhì)檢測單位進行水質(zhì)檢測。

健全河湖執(zhí)法核查和重大違法案件掛牌督辦機制，推進水行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制、與檢察公益訴訟的協(xié)作機制。 對檢查發(fā)現(xiàn)的重大問題，通過河長制工作平臺，將問題線索移交執(zhí)法單位執(zhí)法檢查。

（3）復核研判、依法依規(guī)

復核問題的反饋佐證材料，應嚴格按照法規(guī)要求客觀研判。

“亂建”問題包括：橋梁、碼頭等涉河建設項目，居民住房、工業(yè)廠房、養(yǎng)殖廠房、 景區(qū)公園等所有建筑物、構筑物。 首先，對照河湖管理范圍劃界資料，核實問題是否在河湖管理范圍內(nèi)， 對屬于河湖管理范圍內(nèi)的，應查看建設是否符合流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、 岸線保護與利用規(guī)劃等；對雖不在河湖管理范圍內(nèi)但明顯侵占水域岸線的，應核實劃界成果有無刻意縮窄河湖、 規(guī)避已有建筑物嫌疑。然后再進一步查看建設審批許可資料，包括洪水影響評價報告等，并對照檢查情況核實是否符合許可文件、是否存在超范圍、超許可內(nèi)容建設及另作他用等現(xiàn)象。

“亂采”問題包括：經(jīng)營性采砂、疏浚、 重點工程建設特別許可采砂等。 首先，復核采砂許可證信息是否齊全；是否存在超范圍、超數(shù)量、超類型、超時限開采；然后，對照采砂規(guī)劃、采砂實施方案研判存砂場、洗砂場設置判定是否符合要求。 對于疏浚采砂、重點工程采砂，重點檢查審批許可材料是否符合法律法規(guī)。

“亂占”問題包括：圈占水域及灘地養(yǎng)殖、堆砂、占用灘地堆放物料及生產(chǎn)生活用品等。 對于圈占水域及灘地養(yǎng)殖問題，首先查閱其是否符合漁業(yè)養(yǎng)殖規(guī)劃，并核實規(guī)劃編制是否符合法律法規(guī)； 然后檢查是否有養(yǎng)殖證；再對照檢查發(fā)現(xiàn)問題情況評判養(yǎng)殖范圍是否符合要求。 對于占用灘地堆砂、堆放物料及生產(chǎn)生活用品等問題， 查閱河湖管理范圍劃界資料，如在河湖管理范圍內(nèi)，重點檢查是否具有水行政主管部門的涉河活動審批許可材料。

“亂堆”問題包括：占用灘地堆放廢棄砂石及采砂、洗砂設備，生活垃圾、建筑垃圾、其他垃圾等。 對照河湖管理范圍劃界資料，重點檢查是否具有水行政主管部門的審批許可材料。

三、河湖監(jiān)管下一步工作思路

河湖監(jiān)管取得了巨大成效，河湖面貌發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，但與幸福河湖的建設目標還存在較大差距，需進一步改進。

1.推進監(jiān)管數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型

當前，云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、衛(wèi)星遙感、無人機、AI 視頻等新一代信息技術與經(jīng)濟社會各領域不斷深度融合。 為把握信息技術發(fā)展趨勢，充分利用新一代信息技術驅(qū)動水利改革發(fā)展，補齊河湖監(jiān)管信息化短板，應推動建設一套高效、便捷、實用，與河湖監(jiān)管機制相適應的河湖監(jiān)管平臺，推進新一代信息技術與河湖監(jiān)管工作深度融合，促使河湖監(jiān)管工作向數(shù)字化、 網(wǎng)絡化、智能化轉(zhuǎn)型升級。

2.完善體制機制、壓實監(jiān)管責任

全面推行河湖長制，加強河湖管理保護工作， 關鍵是要落實責任，完善體制、健全機制。 進一步完善河湖監(jiān)管體制，明確監(jiān)管責任、責任追究方式，建立健全統(tǒng)一領導、全面覆蓋、分級負責、 協(xié)調(diào)聯(lián)動的河湖監(jiān)管體系。 完善河湖監(jiān)管的工作機制、成效評判機制，加強正面宣傳、輿論引導和負面警示，著力解決屬地管理部門發(fā)現(xiàn)和解決突出問題意愿動力不足問題，促進各級河長湖長履職盡責。

3.強化規(guī)劃引領、依法治河

編制河湖岸線保護與利用規(guī)劃，并納入國土空間規(guī)劃，加強河湖水域岸線空間分區(qū)分類管控，維護河湖生態(tài)空間完整，進一步提升河湖生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

目前，河湖管理保護領域還有不少深層次的問題亟待解決，一些系統(tǒng)性、普遍性河湖問題，有的地方只針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，不能舉一反三，同類問題屢查屢犯、時緊時松，沒有做到標本兼治；一些復雜的、整改難度大的歷史遺留問題，有的地方久拖不決， 沒有創(chuàng)造條件積極作為。 此類問題，有其深刻的歷史背景、社會背景， 應進一步樹立法治思維，以制訂法規(guī)政策為突破口推動解決，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)及歷史情況和未來發(fā)展，以政策法規(guī)的剛性要求促進問題的系統(tǒng)整改。 ■