強(qiáng)化水資源剛性約束助力海河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

閻戰(zhàn)友

（水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

當(dāng)前，我國已實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，全面建成了小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下人口全面脫貧，正在向著建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程邁進(jìn)。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在構(gòu)建新發(fā)展格局的新時(shí)代，如何以水資源支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，是擺在我們面前的一個(gè)重要課題。

1 高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵

1.1 概念提出

2017年10月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)首次提出了我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段；2020 年10 月，黨的十九屆五中全會(huì)指出，我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。這表明，我國的發(fā)展從關(guān)注經(jīng)濟(jì)規(guī)模和增長速度，轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益；從關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長一個(gè)維度，轉(zhuǎn)向關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)維度。

1.2 基本內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展概念的提出源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其內(nèi)涵不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面。經(jīng)過多年的建設(shè)，特別是四十多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著，建成了全球第二大經(jīng)濟(jì)體，全面建成小康社會(huì)。但是，在發(fā)展質(zhì)量上，還存在不平衡、不充分、可持續(xù)性弱等問題。因此，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，既是保持我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是適應(yīng)我國社會(huì)主要矛盾變化和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的必然要求。綜上，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)是以完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念為基礎(chǔ)，以解決影響發(fā)展質(zhì)量的問題為著力點(diǎn)，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為目標(biāo)的發(fā)展。

全面發(fā)展即經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各方面、各領(lǐng)域的發(fā)展，包括水利領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平總書記明確指出，高質(zhì)量發(fā)展不是局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

協(xié)調(diào)發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的均衡性、協(xié)同性，是指不同區(qū)域間、行業(yè)間，以及同一區(qū)域內(nèi)不同行業(yè)間、同一行業(yè)內(nèi)不同區(qū)域間，特別是城鄉(xiāng)之間的發(fā)展要實(shí)現(xiàn)均衡、協(xié)同發(fā)展。從水利視角看就是要實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)內(nèi)及與其他行業(yè)的均衡發(fā)展，以水資源在區(qū)域間、行業(yè)間、城鄉(xiāng)間的合理配置為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供水安全保障。

可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的穩(wěn)定性、公平性、持久性，是指以創(chuàng)新為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色為普遍形態(tài)、開放為必由之路、共享為根本目的、安全為底線要求的長遠(yuǎn)發(fā)展。從水利角度講就是堅(jiān)持人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)人水和諧。

2 高質(zhì)量發(fā)展對(duì)水資源的要求

水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵要素，更是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。水利是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展離不開水利的高質(zhì)量發(fā)展，離不開水資源的支撐和保障。

當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新階段，為了適應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化和新階段發(fā)展的需要，特別是人民群眾對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的美好需求，迫切需要解決水利發(fā)展不平衡不充分的問題，全面提高水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理和管理能力，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供水安全保障。為了給經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供更加有力的水資源支撐和保障，水資源管理要著重在以下幾方面發(fā)力。

（1）水資源利用方面。要著力提升集約節(jié)約利用能力，大幅提高水資源利用效率和效益。

（2）水資源配置方面。要著力提升優(yōu)化配置能力，明顯提升水資源要素與經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素適配性。

（3）水生態(tài)治理方面。要著力提升生態(tài)保護(hù)治理能力，顯著改善大江大河大湖水生態(tài)環(huán)境。

（4）水資源管控方面。要著力提升水資源剛性約束作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

3 海河流域水資源管理與高質(zhì)量發(fā)展要求的差距與不足

海河流域地處我國華北地區(qū)，地跨京津冀晉魯豫蒙遼8個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），流域面積32萬km2。海河流域水資源匱乏，屬資源性缺水流域。根據(jù)全國第三次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果，海河流域多年平均水資源總量327 億m3，流域內(nèi)人均水資源量211 m3，僅相當(dāng)于全國平均水平的10%，遠(yuǎn)低于人均1 000 m3的國際水資源緊缺標(biāo)準(zhǔn)；流域畝均水資源量201 m3，為全國平均水平的14%；在全國各大流域中，海河流域的人均、畝均水資源量是最低的。

經(jīng)過多年建設(shè)，海河流域治理取得了顯著成績：建成南水北調(diào)東中線一期工程、引黃工程、京密引水渠、引灤入津入唐工程等水資源配置工程體系；實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，強(qiáng)化水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，流域供用水總量穩(wěn)定在370億m3左右；流域節(jié)水水平全國領(lǐng)先，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)0.65；流域水生態(tài)環(huán)境狀況持續(xù)好轉(zhuǎn)，永定河實(shí)現(xiàn)1996年以來首次全線通水，滹沱河等15條河流和白洋淀等7 個(gè)湖泊生態(tài)補(bǔ)水超過90 億m3，河湖水生態(tài)環(huán)境顯著改觀。但是，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展要求相比，流域水資源管理還存在以下主要問題和不足。

3.1 流域“人地水”不平衡矛盾突出

海河流域水資源稟賦條件差，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局與水資源條件不匹配的格局尚未根本改變。海河流域水資源量僅占全國1.2%，而流域耕地、人口和GDP 經(jīng)濟(jì)總量分別為全國的7.7%、11%和12.6%，“人地水”不平衡的矛盾仍然突出。南水北調(diào)東、中線一期工程通水后，流域用水緊張局面雖得到一定緩解，但水資源供需仍然處于“緊平衡”狀態(tài)。

3.2 水資源過度開發(fā)問題嚴(yán)重

為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的用水需求，20 世紀(jì)80 年代以后，海河流域不得不大量開采地下水、擠占河道生態(tài)用水，造成流域水資源過度開發(fā)。根據(jù)全國第三次水資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，海河流域水資源總體開發(fā)利用率高達(dá)106%，其中地下水開發(fā)利用程度高達(dá)114%，遠(yuǎn)超國際公認(rèn)的40%的生態(tài)警戒線水平。

3.3 水資源節(jié)約利用水平有待進(jìn)一步提高

海河流域雖然總體節(jié)水水平較高，但流域內(nèi)各省市區(qū)發(fā)展不平衡，與世界先進(jìn)水平還有差距，節(jié)水仍有一定的潛力。《中國水資源公報(bào)》顯示，2020 年海河流域各省市農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.551～0.750，流域平均為0.65，與世界先進(jìn)水平的0.7～0.8 還有一定差距；各省市萬元GDP用水量為11.2～112 m3，省市間差距較大。

3.4 水資源配置體系不完善

南水北調(diào)東、中線一期工程的建成通水，進(jìn)一步完善了海河流域水資源配置體系、提升了流域供水保障能力。但是，流域內(nèi)部分區(qū)域還存在河湖庫渠聯(lián)通不暢問題、南水北調(diào)受水區(qū)仍有局部配套工程仍不完善和公共供水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)“最后一公里”未接通等問題，由此導(dǎo)致流域調(diào)配能力受限，供水保障存在風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 水生態(tài)環(huán)境狀況仍不容樂觀

海河流域水資源水環(huán)境嚴(yán)重超載，水資源過度開發(fā)擠占大量生態(tài)環(huán)境用水，導(dǎo)致河道斷流干涸、河湖濕地面積減少、生態(tài)功能退化、入海水量銳減、地面沉降、海水入侵等問題仍很突出。對(duì)流域內(nèi)面積1 000 km2以上的32 條河流調(diào)查分析表明，1980—2016 年常年斷流的河流16 條，經(jīng)常斷流的河流10條；對(duì)流域內(nèi)面積1 km2以上的12 個(gè)湖泊調(diào)查分析表明，湖泊面積自20 世紀(jì)50 年代以來均有較大萎縮，白洋淀2001—2016年面積約113 km2，較20世紀(jì)六七十年代下降約58%；全流域2001—2019 年年均入海水量38.5億m3，較1956—1979年下降75%。

3.6 水資源剛性約束制度未建立

海河流域內(nèi)多數(shù)跨省河流水量分配方案、各區(qū)域地下水的取水總量和水位控制指標(biāo)尚未確定，流域地表水、地下水等水源可用水量不明晰，水資源剛性約束指標(biāo)體系不健全；流域性地下水超采管理相關(guān)政策、水資源超采區(qū)域取用水管理制度不完善，各區(qū)域以水而定、量水而行觀念還未根本樹立，水資源管理剛性約束作用不明顯。

4 海河流域強(qiáng)化水資源管理的對(duì)策建議

2019 年9 月，習(xí)近平總書記在鄭州的黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求。2021年10月，在深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源。

“十四五”是我國建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)新階段高質(zhì)量發(fā)展的要求和水資源工作存在的主要問題，海河流域水資源管理要貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)展”的治水思路，落實(shí)“四水四定”原則，以流域水資源承載能力為約束上限，以滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求為目標(biāo)，強(qiáng)化水資源剛性約束管理，提升流域水資源集約安全利用水平，促進(jìn)人水和諧，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供可靠的水資源支撐和保障。

4.1 推進(jìn)“以水而定、量水而行”發(fā)展

貫徹綠色發(fā)展理念，落實(shí)“以水而定、量水而行”發(fā)展要求，強(qiáng)化“有多少湯泡多少饃”意識(shí)，加強(qiáng)水資源剛性約束管理，推進(jìn)流域內(nèi)各區(qū)域“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市發(fā)展空間布局和人口規(guī)模、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、結(jié)構(gòu)與規(guī)模，推進(jìn)水美鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)水、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。

4.2 建立海河流域水資源剛性約束指標(biāo)體系

建立健全水資源剛性約束指標(biāo)體系，加快跨省河流水量分配、地下水取水總量和水位等管控指標(biāo)確定等工作，明確流域內(nèi)各區(qū)域地表水、地下水、外調(diào)水以及非常規(guī)水可利用量上限；研究確定流域水資源合理開發(fā)利用程度上限閾值、省界及河流重要斷面生態(tài)水量（流量）指標(biāo)、各區(qū)域灌溉水有效利用系數(shù)等指標(biāo)，強(qiáng)化指標(biāo)約束管理，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與流域水資源條件相協(xié)調(diào)。

4.3 健全水資源剛性約束管理法規(guī)制度

參與修訂《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，修訂《海河流域取水許可實(shí)施細(xì)則》，制訂流域地下水管理制度，建立水資源開發(fā)利用分區(qū)管理制度和水資源超載地區(qū)取水許可限批制度，為強(qiáng)化流域水資源管理提供法規(guī)制度保障。

4.4 完善水資源配置工程體系建設(shè)

完善海河流域城鄉(xiāng)供水體系，在海河流域“二縱六橫”配置體系的基礎(chǔ)上，加快南水北調(diào)東中線受水區(qū)城市配套工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)外調(diào)水工程與當(dāng)?shù)毓┧こ袒ヂ?lián)互通，優(yōu)化城市間、區(qū)域間水資源調(diào)配能力；完善大中城市以輸水渠（管）道、調(diào)節(jié)水庫、水廠及配水管網(wǎng)建設(shè)為主的城市供水網(wǎng)絡(luò)體系，提高工程調(diào)蓄能力和配水能力。加快南水北調(diào)后續(xù)工程建設(shè)，進(jìn)一步提升海河流域水資源調(diào)配能力。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化和農(nóng)村供水規(guī)?；l(fā)展，為流域城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展提供水安全保障。

4.5 嚴(yán)格取用水管理

強(qiáng)化水資源剛性約束管理，落實(shí)從嚴(yán)從細(xì)管好水資源要求，嚴(yán)格許可審批和水資源論證管理。落實(shí)“以水而定、量水而行”發(fā)展要求和取用水管理有關(guān)政策、規(guī)定，把水資源承載能力作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水剛性約束上限，嚴(yán)格水資源論證技術(shù)審查和取水許可審批；加強(qiáng)取水戶取、用、耗、排全過程管理，強(qiáng)化取水用途管控和用水定額管理，推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造和工業(yè)、生活節(jié)水，提高水資源利用效率和效益，提升流域水資源集約節(jié)約利用水平。

4.6 持續(xù)推進(jìn)河湖復(fù)蘇

堅(jiān)持系統(tǒng)治理觀念，持續(xù)推進(jìn)永定河、白洋淀等海河流域33個(gè)重點(diǎn)河湖水生態(tài)保護(hù)修復(fù)，充分利用當(dāng)?shù)氐乇硭⒁S水、再生水等多種水源，持續(xù)推進(jìn)河湖補(bǔ)水，加強(qiáng)水資源調(diào)度管理，復(fù)蘇流域河湖生態(tài)環(huán)境；研究建立生態(tài)補(bǔ)水長效機(jī)制，明確補(bǔ)水條件、標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用分?jǐn)偟葍?nèi)容。

4.7 加強(qiáng)地下水超采綜合治理

積極推進(jìn)華北地下水超采綜合治理和晉魯豫地下水超采治理試點(diǎn)工作，強(qiáng)化流域內(nèi)各省市區(qū)地下水取水總量和水位等管控指標(biāo)落地管理，采取封井、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)業(yè)輪耕休耕、置換水源、河湖補(bǔ)水、地下水限批、價(jià)格補(bǔ)貼等措施，切實(shí)減少地下水開采量，減緩地下水位下降趨勢，促進(jìn)地下水位回升。研究建立地下水置換獎(jiǎng)懲機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)海河流域地下水回補(bǔ)。

4.8 加強(qiáng)水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)

流域水資源承載能力是經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要建立水資源承載能力動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，明確流域內(nèi)水資源超載和臨界超載地區(qū)清單。建立水資源承載狀況預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)跨省河流省界斷面、水量分配和生態(tài)流量重要控制斷面、地下水、規(guī)模以上取退水口等監(jiān)測體系建設(shè)，對(duì)用水、生態(tài)環(huán)境等問題及時(shí)預(yù)警，為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策提供水資源方案，促進(jìn)流域產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。健全水資源超載治理機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)清單，實(shí)行水資源超載地區(qū)新增取水許可限批；建立水資源超載地區(qū)治理責(zé)任制，明確地方政府水資源超載治理目標(biāo)責(zé)任。