嚴格的食品企業(yè)標準屬于安全標準嗎

江蘇省南京市雨花臺區(qū)市場監(jiān)管局 寧俊

某食品生產(chǎn)企業(yè)的在售食品黃尖筍筍干，標簽標注的企業(yè)標準（《竹筍干》）超過備案有效期限。在南京某法院民事判決書中有這樣一段判詞“某食品生產(chǎn)企業(yè)在其制定的企業(yè)標準已過期的情況下，繼續(xù)執(zhí)行該標準并在案涉產(chǎn)品上標注過期企業(yè)標準，違反了食品強制性的有關規(guī)定，該批次產(chǎn)品應當屬于不符合食品安全標準的產(chǎn)品。”

2021年7月1日，上海市衛(wèi)健委出臺了《上海市食品安全企業(yè)標準備案辦法（2021版）》。筆者查閱到，有相當一部分省級衛(wèi)健委出臺的上述企業(yè)標準備案管理辦法冠以“食品安全企業(yè)標準”字樣。

從上述內(nèi)容看，似乎有將食品企業(yè)制定的食品企業(yè)標準等同食品安全標準的意味。在基層市場監(jiān)管行政案件中，也有將不符合企業(yè)標準的食品，直接定性為不符合食品安全標準的食品進行處罰的。業(yè)界為此爭論不休。

那么，食品企業(yè)標準到底是什么性質(zhì)的標準？嚴于食品安全標準的食品企業(yè)標準（下稱“嚴于標準”）是食品安全標準嗎？對企業(yè)標準中的具體指標限值如何把握？

一、食品企業(yè)標準是食品安全標準嗎

（一）法律規(guī)定與相關解釋

《食品安全法》第二十五條規(guī)定，食品安全標準是強制執(zhí)行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他食品強制性標準。

第二十九條規(guī)定，對地方特色食品，沒有食品安全國家標準的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門可以制定并公布食品安全地方標準，報國務院衛(wèi)生行政部門備案。食品安全國家標準制定后，該地方標準即行廢止。

《標準化法》第二條規(guī)定，標準包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準、企業(yè)標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，其中行業(yè)標準、地方標準是推薦性標準。強制性標準必須執(zhí)行。國家鼓勵采用推薦性標準。

全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著的《中華人民共和國食品安全法解讀》對上述條款中的“食品安全標準”解讀為，“食品安全標準關系人民群眾身體健康和生命安全，是強制執(zhí)行的標準，包括食品安全國家標準和地方標準?！?/p>

以上法律規(guī)定及權威解讀告訴我們，強制執(zhí)行的食品安全標準包括且僅包括食品安全國家標準和地方標準。排除了企業(yè)標準成為食品安全標準的可能性。另外，所謂強制性標準，是在一定范圍內(nèi)通過法律、行政法規(guī)等強制性手段加以實施的標準，具有法律屬性，所有涉及食品安全標準的主體都必須執(zhí)行。而企業(yè)標準系企業(yè)自行制定，僅在本企業(yè)內(nèi)部實行，并不具備這一屬性。

（二）食品安全標準的制定

《食品安全法》第二十七條規(guī)定，食品安全國家標準由國務院衛(wèi)生行政部門會同國務院食品安全監(jiān)督管理部門制定、公布，國務院標準化行政部門提供國家標準編號。食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務院衛(wèi)生行政部門、國務院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務院食品安全監(jiān)督管理部門制定。屠宰畜、禽的檢驗規(guī)程由國務院農(nóng)業(yè)行政部門會同國務院衛(wèi)生行政部門制定。

第二十八條規(guī)定，制定食品安全國家標準，應當依據(jù)食品安全風險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品安全風險評估結(jié)果。食品安全國家標準應當經(jīng)國務院衛(wèi)生行政部門組織的食品安全國家標準審評委員會審查通過。食品安全國家標準審評委員會由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家以及國務院有關部門、食品行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會的代表組成，對食品安全國家標準草案的科學性和實用性等進行審查。

2010年12月1日起施行的《食品安全國家標準管理辦法》（衛(wèi)生部令第77號）第三條規(guī)定，衛(wèi)生部負責食品安全國家標準制（修）訂工作。衛(wèi)生部組織成立食品安全國家標準審評委員會，負責審查食品安全國家標準草案，對食品安全國家標準工作提供咨詢意見。第四條規(guī)定，食品安全國家標準制（修）訂工作包括規(guī)劃、計劃、立項、起草、審查、批準、發(fā)布以及修改與復審等。第四十一條規(guī)定，食品安全地方標準制（修）訂可參照本辦法執(zhí)行。

從上述規(guī)定可見，食品安全標準的制定，有著復雜、嚴格的主體、程序等規(guī)定。根本不是企業(yè)標準可以比擬和企及的。

雖然一些省份將企業(yè)標準備案辦法冠以“食品安全企業(yè)標準”字樣，但也有地方將其中“安全”二字去除的案例，以免其造成可能的誤導。如2020年6月1日，北京市衛(wèi)健委發(fā)布的《北京市食品企業(yè)標準備案辦法》（第四版）（京衛(wèi)食品〔2020〕4號）。該《辦法》問答中，在回答“2.備案辦法主要進行了哪些修訂？”時，答“將備案辦法更名為《北京市食品企業(yè)標準備案辦法》（前三版均冠以“食品安全企業(yè)標準”字樣）。

因此，食品企業(yè)標準不是也不可能是食品安全標準。

二、食品安全標準、推薦性標準及食品企業(yè)標準

食品安全標準分通用標準、產(chǎn)品標準、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范、檢驗方法與規(guī)程四大類。食品安全標準的產(chǎn)品標準除一般規(guī)范性內(nèi)容外，僅對某食品產(chǎn)品中的風險因素做出規(guī)定，這些風險因素即食品安全指標，是食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須遵循的最低要求，是底線。該指標（限值）具唯一性，即要么安全，要么不安全，不可分級分等。

食品推薦性產(chǎn)品標準及食品企業(yè)標準，其指標多為質(zhì)量指標。質(zhì)量指標規(guī)定的是食品的品質(zhì)。一等價錢一等貨是對質(zhì)量品質(zhì)的描述，也就是說，質(zhì)量品質(zhì)是可以分級、分等的。如GB/T35883-2018《冰糖》，其理化指標中的“還原糖分、電導灰分等”質(zhì)量指標，將白冰糖分為“優(yōu)級、一級”兩個質(zhì)量檔次。

推薦性標準、企業(yè)標準在制定過程中，通過規(guī)范性文件的引用，將食品安全標準引入而成為本標準的一部分，并以此貫徹食品安全標準。實踐中，食品產(chǎn)品是否符合食品安全標準限值的按食品安全標準判定，是否符合質(zhì)量標準限值的按推薦性標準、企業(yè)標準判定。

三、如何理解嚴于食品安全標準的食品企業(yè)標準

《食品安全法》第三十條規(guī)定，國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業(yè)標準，在本企業(yè)適用，并報省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門備案。

《北京市食品企業(yè)標準備案辦法》問答（第四版）對嚴于食品安全標準的企業(yè)標準解釋為：“是指企業(yè)標準中的食品安全指標限值嚴于食品安全標準的相應規(guī)定。企業(yè)標準增加了食品安全標準沒有的指標不能視為嚴于?！?/p>

上述內(nèi)容告訴我們，食品安全標準設置了一個底線值，不能被突破，否則按不符合食品安全標準定性。而企業(yè)標準又嚴于食品安全標準，造成同一風險因素指標出現(xiàn)兩個不同的限值。客觀上形成分級、分等，這時的企業(yè)標準限值是否可按質(zhì)量品質(zhì)指標來理解、定性？筆者認為可以。其次，必須是有食品安全標準存在，才能談“嚴于標準”。否則，企業(yè)標準即使設置了風險因素限值，該限值既不是食品安全標準限值，也談不上“嚴于”。筆者認為，該限值只能歸屬質(zhì)量品質(zhì)指標。

四、不符合“嚴于標準”如何適用法律

（一）食品安全指標不合格，適用《食品安全法》

這里的食品安全指標是指企業(yè)標準引用的食品安全標準中明確規(guī)定的食品安全指標限值，而不是“嚴于標準”中的限值。

（二）質(zhì)量品質(zhì)指標不合格，適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》

《食品安全法》調(diào)整食品的安全。《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整食品的質(zhì)量。食品推薦性產(chǎn)品標準及食品企業(yè)標準中引用了食品安全標準，這些指標不合格，適用《食品安全法》。除此之外，還存在大量的質(zhì)量品質(zhì)指標，這些指標不合格，適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》。

（三）不符合“嚴于標準”，適用《食品安全法實施條例》（2019版）

對于符合食品安全標準，但不符合“嚴于標準”的食品之定性，曾經(jīng)困擾著一線市場監(jiān)管人員。2019版《食品安全法實施條例》釋義（國務院法制辦編著）中列舉了三種主要有觀點。第一種觀點認為,《食品安全法》將企業(yè)標準放在了食品安全標準一章,企業(yè)標準就應當屬于食品安全標準（一些權威解釋也將其描述為“食品安全企業(yè)標準”），對不符合企業(yè)標準的應按照不符合食品安全標準予以處罰。第二種觀點認為,企業(yè)標準放在食品安全標準這一章來闡述,主要是從關聯(lián)性的角度考慮,并不是說企業(yè)標準就是食品安全標準。從立法目的上講,國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準和地方標準的企業(yè)標準,如果對企業(yè)生產(chǎn)的符合食品安全國家標準和地方標準但不符合企業(yè)標準食品的行為予以嚴懲,在邏輯上講不通,不能一方面鼓勵,另一方面又嚴厲處罰。第三種觀點認為,應當對生產(chǎn)符合“國家標準但不符合企業(yè)標準”的行為依照《食品安全法》第一百二十五條第二項的規(guī)定,以“標簽、說明書不符合本法規(guī)定”予以處罰。

前文已分析，食品企業(yè)標準不是食品安全標準，所以第一種觀點站不住腳。第三種觀點牽強（即使處罰，也應當適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》）。筆者贊同第二種觀點。

食品標簽標明的執(zhí)行標準本身也是一項承諾和保證。違背這一承諾和保證，就應當承擔相應的責任?？紤]到企業(yè)有可能通過虛假宣稱其企業(yè)標準嚴于國家標準或者地方標準,不正當?shù)孬@得了消費者信任,也破壞了食品安全標準管理秩序,給食品安全帶來隱患,應當予以處罰。然而，正如上文第二種觀點，制定嚴于食品安全標準的企業(yè)標準是國家鼓勵的行為，如果對不符合“嚴于標準”一律嚴懲,將打擊企業(yè)制定“嚴于”標準的積極性，不符合立法宗旨。

《食品安全法實施條例》第七十四條較好地解決了上述問題。其規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營的食品符合食品安全標準但不符合食品所標注的企業(yè)標準規(guī)定的食品安全指標的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門給予警告，并責令食品經(jīng)營者停止經(jīng)營該食品，責令食品生產(chǎn)企業(yè)改正；拒不停止經(jīng)營或者改正的，沒收不符合企業(yè)標準規(guī)定的食品安全指標的食品，貨值金額不足1萬元的，并處1萬元以上5萬元以下罰款，貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款”。該項規(guī)定對這種行為首先是警告和責令改正,拒不改正的才處以罰款（如適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》是可以直接處罰的）,并將處罰情形限定為不符合企業(yè)標準規(guī)定的食品安全指標的食品、與食品安全掛鉤,進一步聚焦食品安全,提高打擊的精準度。

綜上，食品企業(yè)標準及“嚴于標準”均不是食品安全標準，《食品安全法實施條例》第七十四條這一特別規(guī)定，較好地、有針對性地解決了不符合“嚴于標準”的法律適用問題。