“健康中國(guó)2030”與聯(lián)合國(guó)“2030年議程”銜接機(jī)制探析

許心怡 李寧宇 曹 娜

保障各國(guó)人民生命安全和健康福祉一直是全球性重大議題和聯(lián)合國(guó)的重要目標(biāo)，既體現(xiàn)了“和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由”的人類共同價(jià)值追求[1]，也反映了聯(lián)合國(guó)維護(hù)人類共同利益所做的努力。2015年9月，聯(lián)合國(guó)通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡(jiǎn)稱《議程》)設(shè)定了17項(xiàng)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)層面的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱SDG/SDGs)以及169項(xiàng)細(xì)分目標(biāo)，其中SDG3(健康福祉)規(guī)定了衛(wèi)生健康領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)，多項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)直接或間接涉及衛(wèi)生健康議題，成為全球衛(wèi)生治理的重要抓手。

為了鞏固國(guó)內(nèi)健康治理成果、履行對(duì)《議程》的承諾，中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年印發(fā)實(shí)施推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)的行動(dòng)綱領(lǐng)——《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。同年11月，中國(guó)舉辦主題為“2030可持續(xù)發(fā)展中的健康促進(jìn)：人人享有健康，一切為了健康”的第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)，并發(fā)布《上海宣言》，引發(fā)國(guó)際社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展和健康促進(jìn)關(guān)聯(lián)的廣泛關(guān)注?！蹲h程》與《綱要》先后于2016年實(shí)施并設(shè)定了為期十五年的發(fā)展期限，遵循可持續(xù)發(fā)展理念，追求實(shí)現(xiàn)全民健康福祉和生命安全目標(biāo)，時(shí)間進(jìn)程重疊、理念目標(biāo)一致是兩者銜接的基本動(dòng)力。

一方面，將全球目標(biāo)依托于一國(guó)操作層面的政策載體、融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略是落實(shí)《議程》的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，中國(guó)作為世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國(guó)際秩序的維護(hù)者、公共產(chǎn)品的提供者[2]，在全球發(fā)展進(jìn)程中的角色日益重要，應(yīng)在國(guó)際格局加速調(diào)整、全球性挑戰(zhàn)層出不窮之際主動(dòng)參與全球衛(wèi)生治理、承擔(dān)大國(guó)責(zé)任；此外，全球議程和國(guó)家制度中重要議題重疊導(dǎo)致治理機(jī)制、機(jī)構(gòu)職能、資金渠道等方面關(guān)聯(lián)緊密。以上三點(diǎn)為實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略與全球議程銜接提供了契機(jī)。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于《綱要》與《議程》銜接機(jī)制的研究較少，本文擬在新冠疫情導(dǎo)致全球衛(wèi)生治理陷入困境而健康中國(guó)建設(shè)實(shí)現(xiàn)良好開局、參與國(guó)際衛(wèi)生援助成效顯著之際，討論《綱要》和《議程》銜接的意義、內(nèi)容和實(shí)踐路徑，以期為國(guó)內(nèi)健康戰(zhàn)略銜接全球議程提供參考。

一、“健康中國(guó)2030”與聯(lián)合國(guó)“2030年議程”銜接的意義

(一)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體

2020年初暴發(fā)并持續(xù)至今的新冠疫情嚴(yán)重影響可持續(xù)發(fā)展尤其是衛(wèi)生健康領(lǐng)域取得的成果，甚至造成進(jìn)程后退，疫苗分配不均加劇了健康不平等，損害了作為可持續(xù)發(fā)展議程基石的“不讓任何人掉隊(duì)”的承諾。此外，疫情防控對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生資源的擠占在世界范圍內(nèi)干擾各國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)正常運(yùn)行，擾亂全球衛(wèi)生治理秩序，使得各國(guó)合作發(fā)展前景不明?！敖⑷祟愋l(wèi)生健康共同體”的倡議和中國(guó)的人道主義援助成為對(duì)全球衛(wèi)生合作方向的最好詮釋，實(shí)現(xiàn)兩者銜接有利于中國(guó)防控新冠疫情的方案以及其他健康促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為各國(guó)聯(lián)合起來應(yīng)對(duì)全球性公共衛(wèi)生危機(jī)、維護(hù)全球衛(wèi)生治理體系行穩(wěn)致遠(yuǎn)、落實(shí)可持續(xù)發(fā)展議程提供持續(xù)動(dòng)力，避免全球衛(wèi)生治理呈現(xiàn)“倒行”趨勢(shì)。

(二)優(yōu)化全球發(fā)展議程設(shè)置

國(guó)際發(fā)展議程經(jīng)歷了可持續(xù)發(fā)展議程、千年發(fā)展目標(biāo)(MDG/MDGs)和“2030年議程”三個(gè)具有時(shí)間接續(xù)性的階段，目標(biāo)和制度設(shè)置上更具包容性、平等性，但仍然存在大國(guó)主導(dǎo)全球議程[3]、SDGs之間缺乏緊密關(guān)聯(lián)等問題。長(zhǎng)期以來，國(guó)際衛(wèi)生治理領(lǐng)域缺乏來自發(fā)展中國(guó)家的治理主張和經(jīng)驗(yàn)，作為最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)利用自身影響力為發(fā)展中國(guó)家發(fā)聲，反映發(fā)展中國(guó)家在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的訴求，提升發(fā)展中國(guó)家在全球議程中制度性話語權(quán)。此外，《綱要》作為細(xì)化健康決定因素于社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，能夠深化各項(xiàng)SDG之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制，將健康治理與全球治理其他方面有機(jī)聯(lián)結(jié)。

(三)貢獻(xiàn)中國(guó)衛(wèi)生治理智慧

由MDGs引發(fā)并延續(xù)至《議程》的“國(guó)際發(fā)展議程應(yīng)在全球?qū)哟芜€是國(guó)家層次執(zhí)行”的爭(zhēng)議一直存在。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際發(fā)展議程在全球?qū)哟涡纬桑瑓s在國(guó)家層面監(jiān)督、執(zhí)行[4]，對(duì)處于不同起點(diǎn)和發(fā)展水平的國(guó)家是不公平的。例如SDG3提出“消除艾滋病、結(jié)核病、瘧疾等傳染病”，對(duì)面臨不同疾病負(fù)擔(dān)的國(guó)家設(shè)置同一標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國(guó)家公共衛(wèi)生水平普遍較高，傳染病發(fā)病率低，目標(biāo)過高可能使醫(yī)療資源投入邊際效益較低造成浪費(fèi)，而對(duì)于在可持續(xù)發(fā)展中處于天然劣勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家，該目標(biāo)則遠(yuǎn)超其自身發(fā)展能力。結(jié)合中國(guó)國(guó)情、能力和發(fā)展階段制定的《綱要》以及一系列融入本國(guó)發(fā)展目標(biāo)、理念和特色的中方立場(chǎng)文件、國(guó)別方案、自愿陳述報(bào)告等，則是中國(guó)向全球議程發(fā)展難題交出的“執(zhí)行方案”，體現(xiàn)了應(yīng)在全球議程引導(dǎo)下根據(jù)各國(guó)實(shí)際靈活自主制定本國(guó)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略的“解題思路”。

(四)頒布中國(guó)全球衛(wèi)生戰(zhàn)略

隨著衛(wèi)生決定因素不斷拓展和衛(wèi)生安全威脅日益突出，全球衛(wèi)生在國(guó)際政治格局中成為焦點(diǎn)[5]，全球衛(wèi)生能力和大國(guó)地位不相稱成為我國(guó)深入全球治理面臨的主要問題之一?，F(xiàn)在正處于全球衛(wèi)生與全球發(fā)展議程的結(jié)合期[6]，中國(guó)依托銜接契機(jī)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的周期性、廣覆蓋、全方位、多方參與為主要特征的國(guó)家健康戰(zhàn)略和健康治理模式，提升自身衛(wèi)生發(fā)展能力；促進(jìn)國(guó)內(nèi)醫(yī)藥企業(yè)對(duì)外開展多元化合作交流，消除部分國(guó)家對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的誤解，為中醫(yī)藥文化和健康產(chǎn)業(yè)走出去創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，同時(shí)為國(guó)內(nèi)健康產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)多元化業(yè)態(tài)提供改革外部動(dòng)力；促進(jìn)我國(guó)加快出臺(tái)有關(guān)全球衛(wèi)生的綜合性立場(chǎng)文件，頒布跨部門的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。

二、“健康中國(guó)2030”與聯(lián)合國(guó)“2030年議程”銜接的內(nèi)容

(一)理念銜接

《綱要》中“共建共享、全民健康”的核心主題與《議程》“不落下每一個(gè)人”的指導(dǎo)理念共融互通，人本、地球、繁榮、和平、伙伴五位一體的可持續(xù)測(cè)度體系與創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念深度契合，雙方都倡導(dǎo)構(gòu)建開放、和諧、安全的新型國(guó)際關(guān)系，創(chuàng)建和平、綠色、繁榮的國(guó)際環(huán)境，兩者銜接具有廣闊空間。

(二)議題銜接

首先，人類健康和可持續(xù)發(fā)展是國(guó)際社會(huì)分歧少、共識(shí)多、敏感度低、具有廣泛共同基礎(chǔ)的話題，與衛(wèi)生健康直接關(guān)聯(lián)的SDG3與《綱要》構(gòu)成銜接的核心領(lǐng)域。

其次，與衛(wèi)生健康間接關(guān)聯(lián)的13項(xiàng)SDGs與《綱要》構(gòu)成銜接的重點(diǎn)領(lǐng)域。一是SDG1(消除貧困)與健康扶貧。健康與貧困關(guān)系密切、歷史淵源悠久，SDG1從保障弱勢(shì)群體公平獲取經(jīng)濟(jì)資源、享有基本服務(wù)的角度維護(hù)生理健康，而中國(guó)實(shí)行健康扶貧將反貧困制度設(shè)計(jì)與健康戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，攻克脫貧攻堅(jiān)工作中的“硬骨頭”——貧困群體的健康問題，因此，SDG1與健康扶貧戰(zhàn)略具有銜接空間。二是SDG2(消除饑餓)以“確保充足食物—消除營(yíng)養(yǎng)不良—改善發(fā)育遲緩—滿足營(yíng)養(yǎng)需求”的路徑促進(jìn)群體健康，與《綱要》倡導(dǎo)營(yíng)養(yǎng)干預(yù)、引導(dǎo)合理膳食相互銜接。三是聯(lián)合國(guó)《人類發(fā)展報(bào)告(1994年版)》列出人類安全的七大要素中包括免遭環(huán)境污染的環(huán)境安全[7]，SDG6(水和環(huán)境衛(wèi)生)、SDG7(現(xiàn)代能源)、SDG14(保護(hù)海洋)、SDG15(保護(hù)森林)等從保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境的角度與《綱要》第五篇建設(shè)健康環(huán)境相銜接。四是SDG11(城市化和人類社區(qū))和SDG13(氣候變化)以城市化和氣候變化等人類活動(dòng)影響自然環(huán)境生態(tài)為起點(diǎn)，進(jìn)而改變流行病傳播路徑、流行病防控策略和城市衛(wèi)生治理模式，與《綱要》中建設(shè)健康城市具有銜接空間。

最后，SDG4(教育)、SDG16(司法機(jī)構(gòu))、SDG17(國(guó)際關(guān)系)雖然與衛(wèi)生健康無明顯關(guān)聯(lián)，但《綱要》將上述議題與健康治理相結(jié)合提出健康教育、健康決策透明、建立全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系等內(nèi)容，從而使兩者銜接可以深化健康治理與其它治理領(lǐng)域關(guān)聯(lián)。

三、“健康中國(guó)2030”與聯(lián)合國(guó)“2030年議程”銜接的實(shí)施路徑

(一)促進(jìn)多元主體協(xié)同治理

健康權(quán)經(jīng)歷了生命權(quán)、社會(huì)權(quán)、醫(yī)療權(quán)的發(fā)展階段，由消極的權(quán)利轉(zhuǎn)向積極的權(quán)利，這種含義的改變和擴(kuò)充，使健康權(quán)發(fā)展成為一個(gè)復(fù)雜的跨域議題，成為公共管理領(lǐng)域難以解決的棘手問題[8]。健康議題難以界定的邊界問題和涉及主體的依賴關(guān)系決定政府難以完全決定并執(zhí)行健康政策、解決健康議題，需要多主體協(xié)同治理。隨著全球性問題凸顯導(dǎo)致治理悖論增加、舊多邊主義的理論局限導(dǎo)致公眾透明度缺失和民主赤字持續(xù)，以非政府組織、全球公民網(wǎng)絡(luò)、全球社會(huì)運(yùn)動(dòng)和一些跨國(guó)社團(tuán)等構(gòu)成的多元協(xié)同治理體系已經(jīng)成為推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展議程的重要途徑。多元協(xié)同治理溝通復(fù)雜主體、實(shí)現(xiàn)治理價(jià)值、提升治理績(jī)效的優(yōu)勢(shì)疊加健康議題的復(fù)雜性和綜合性使得其成為健康戰(zhàn)略與全球可持續(xù)發(fā)展議程銜接的必由路徑。在國(guó)際上，日本學(xué)者星野昭吉將“全球公益”理念與國(guó)際政治相結(jié)合[9]，將全球治理發(fā)展成為以人類共同利益為目標(biāo)、國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體為參與主體的多層次國(guó)際合作模式，這與“人類命運(yùn)共同體”不謀而合。在國(guó)內(nèi)，隨著《綱要》實(shí)施，“共建共享，共商共議”“將健康融入所有政策”“健康優(yōu)先”顯示健康領(lǐng)域正在形成一個(gè)政府主導(dǎo)、部際協(xié)調(diào)、公眾參與的協(xié)同治理體系。中國(guó)參與各種政府間國(guó)際組織，加入了多項(xiàng)國(guó)際公約，忠實(shí)履行國(guó)際義務(wù)[10]；與WHO(世界衛(wèi)生組織)建立了健康政策、醫(yī)療技術(shù)、衛(wèi)生人力等領(lǐng)域的廣泛合作。綜上，全球性問題凸顯疊加跨域性的健康議題以及中國(guó)在健康領(lǐng)域國(guó)家—國(guó)際協(xié)同治理實(shí)踐構(gòu)成兩者銜接的基礎(chǔ)。

面向未來，首先，應(yīng)基于“一帶一路”建設(shè)成果，立足于民心相通領(lǐng)域和“健康絲綢之路”打造的與沿線國(guó)家關(guān)于婦幼健康、傳染病防治、跨境醫(yī)療、衛(wèi)生人才培養(yǎng)等方面的合作基礎(chǔ)，加強(qiáng)衛(wèi)生領(lǐng)域高層互訪、促進(jìn)合作論壇舉辦、推動(dòng)衛(wèi)生合作協(xié)議簽署，將醫(yī)療健康交流發(fā)展成為民心相通的載體之一，與沿線國(guó)家內(nèi)化《議程》的國(guó)家衛(wèi)生戰(zhàn)略銜接，建立健康治理協(xié)同機(jī)制。其次，應(yīng)立足中阿、中拉、中非三大合作論壇、上海合作組織、亞太經(jīng)合組織、亞歐會(huì)議等國(guó)際治理機(jī)制，建立公共衛(wèi)生領(lǐng)域的常態(tài)合作機(jī)制。最后，通過開展民間活動(dòng)、深化健康產(chǎn)業(yè)國(guó)際協(xié)作、促進(jìn)國(guó)際間智庫(kù)交流多種方式，推動(dòng)國(guó)內(nèi)非政府組織和社會(huì)公眾參與國(guó)際健康治理。

(二)提升國(guó)內(nèi)外健康治理質(zhì)量

首先，將高位推動(dòng)、部門協(xié)作的健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制納入可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作中，建立“示范區(qū)+健康發(fā)展”新型工作模式，將SDG3中各項(xiàng)核心健康目標(biāo)作為重要政治任務(wù)納入議事日程，并以落實(shí)其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為示范區(qū)內(nèi)健康建設(shè)提供基礎(chǔ)保障，完善聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，統(tǒng)籌安排生態(tài)環(huán)保、城市建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)等部門與衛(wèi)生健康主管部門資源共享、協(xié)調(diào)行動(dòng)。注重解決重大疾病與傳染病防治、健康養(yǎng)老、水污染與土壤污染治理、清潔能源等制約示范區(qū)建設(shè)的瓶頸問題，將健康發(fā)展理念融入可持續(xù)發(fā)展建設(shè)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并逐級(jí)推廣。

其次，聯(lián)合國(guó)為落實(shí)新議程，采取一系列意在掃清資金、技術(shù)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等方面障礙的措施，完善籌資渠道、機(jī)構(gòu)職能和治理框架，調(diào)動(dòng)政府和專家的參與、制定并實(shí)施數(shù)十項(xiàng)全球發(fā)展計(jì)劃。我國(guó)應(yīng)積極參與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展高級(jí)別政治論壇、聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)高級(jí)別會(huì)議、政府間可持續(xù)發(fā)展融資專家委員會(huì)、2015年后發(fā)展議程高級(jí)別名人小組、可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等可持續(xù)發(fā)展框架下的國(guó)際發(fā)展治理機(jī)制，配合落實(shí)《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》等執(zhí)行方案，主動(dòng)向國(guó)際社會(huì)分享中國(guó)的健康治理經(jīng)驗(yàn)。

(三)落實(shí)健康建設(shè)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)

隨著全球治理領(lǐng)域從以結(jié)果為導(dǎo)向的傳統(tǒng)治理向同時(shí)注重過程和結(jié)果的公共治理轉(zhuǎn)變，為提升治理成效建立全程跟蹤機(jī)制、數(shù)據(jù)計(jì)量和監(jiān)測(cè)、完善后續(xù)評(píng)估方案成為必由之路。針對(duì)《議程》中諸多量化指標(biāo)，需要設(shè)置相應(yīng)子系統(tǒng)配合實(shí)施，我國(guó)應(yīng)明確國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)全球性指標(biāo)的可獲得性和可替代性，針對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)程框架下可獲得性差的部分中國(guó)目標(biāo)，完善統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)方法，將重要指標(biāo)分列分項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，定期監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并形成報(bào)告，跟進(jìn)審查健康目標(biāo)落實(shí)進(jìn)度。加快構(gòu)建健康中國(guó)、健康城市、健康村鎮(zhèn)的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，推進(jìn)國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展尤其是健康建設(shè)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系與國(guó)際銜接。