誰來監(jiān)管“電子警察”

徐天

廣東佛山一高速路口的“天量罰單”，將電子警察推上風(fēng)口浪尖。

位于佛山市的廣臺高速43公里200米路段，6車道的分岔口處只有1條車道通往左側(cè)，因地面標(biāo)識不清，導(dǎo)致司機往往在岔路口才意識到要變道，出現(xiàn)了大量的壓實線違法。有人從空中俯拍此路段情況，3分鐘內(nèi)有27個車主違法。一位車主在網(wǎng)上繳納違法罰款時發(fā)現(xiàn)，此處的過往違法車輛竟有62萬車次。

佛山交警發(fā)布通報回應(yīng)，該路段的抓拍設(shè)備于2020年3月8日啟用，截至2021年4月1日，累計抓拍交通違法行為并非網(wǎng)友所說的62萬車次，而是18余萬。根據(jù)這一數(shù)據(jù)，按照每次罰款200元計算，累計罰款所得也超過3600萬元。

一年之內(nèi)，抓拍到如此大量的違法，是否涉嫌逐利性執(zhí)法？全國人大代表、重慶索通律師事務(wù)所律師韓德云很早就注意到這個問題。在今年的全國兩會上，他公開提出，據(jù)統(tǒng)計2020年全國交通罰款總額3000億元左右，平均每車罰款逾千元。數(shù)字如此之高，或和電子警察“濫用”有關(guān)。韓德云告訴《中國新聞周刊》，電子警察使得判斷違法、違規(guī)變得非常簡單，這種情況下，如果對它應(yīng)用執(zhí)法權(quán)的各個環(huán)節(jié)、程序不加以嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，很容易走偏。

被濫用的擔(dān)憂和逐利性執(zhí)法嫌疑背后，電子警察監(jiān)管空心化問題被長期忽視：設(shè)置電子警察的位置、標(biāo)準(zhǔn)由誰來決定和監(jiān)督？大量的罰款收入去了哪里？

“超級電子警察”時代

中國第一臺電子警察出現(xiàn)在1997年4月，在深圳福田區(qū)的新洲/紅荔路口“上崗”。當(dāng)時，這個位置相對偏僻，司機路過此地違法駕駛是家常便飯，重大交通事故頻發(fā)。第一臺電子警察安裝在該路口后，不到兩個小時，一卷36張底片的膠卷便拍完了，當(dāng)天更換了3次膠卷，拍了100來張車輛違規(guī)的照片。三個月后，公安部要求全國23個城市和有條件的中小城市推廣深圳交通監(jiān)控系統(tǒng)查處違法的做法，電子警察就此普及開來。

早期，國內(nèi)電子警察安裝數(shù)量、位置成謎。直到2009年4月，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》施行，根據(jù)規(guī)定，電子警察位置要向社會公布。許多城市開始第一次公開了電子警察數(shù)據(jù)。當(dāng)時，深圳、北京、上海的電子警察數(shù)量遠(yuǎn)超國內(nèi)其他城市，分別是2178個、1958個、1740個。同一時期，杭州有1043個、廣州為462個，絕大多數(shù)二三線城市都只有幾百個。

機動車數(shù)量的跨越式增長，帶動了電子警察數(shù)量的大幅增長。2009年，全國機動車保有量是1.86億，機動車駕駛?cè)藬?shù)1.99億。而到2020年時，全國機動車保有量達(dá)3.72億，機動車駕駛?cè)诉_(dá)4.56億。數(shù)字增長均在一倍以上。

車和人都多了，對交管部門來說，管理難度不斷加大。然而，多地都面臨著交警警力不足的現(xiàn)實困境。

編制有限的前提之下，能彌補現(xiàn)場執(zhí)法警力不足、擴展交通管理時間空間的電子警察進入了快速鋪開的時期，各地都開始加強對城市道路交通的監(jiān)控管制，并進一步建設(shè)智能交通指揮中心。2013年，北京市的電子警察相較最初公布時，數(shù)量已翻數(shù)倍，達(dá)8368個。2014年初，上海市的電子警察達(dá)3257個。

經(jīng)過了早期粗放的“數(shù)量式”增長階段后，含有更高技術(shù)含量并且集成了智能算法、數(shù)據(jù)分析的電子警察產(chǎn)品，為各大城市帶來了新一波“換機潮”。中投顧問在2017年撰寫的一篇名為《智慧交通成為電子警察增長引擎》的產(chǎn)業(yè)研報中指出：電子警察高清化發(fā)展的趨勢，使得采集的圖像在清晰度上有了大幅提升，與原有的“電子警察”監(jiān)控設(shè)備相比，這些高清抓拍攝像頭還實現(xiàn)了360 度旋轉(zhuǎn)，監(jiān)控的內(nèi)容也從闖紅燈信號、軋黃線等，擴展到車牌識別、違法停車、闖禁行、違法調(diào)頭、違法變道、違法超車等數(shù)十種。

電子警察的功能，還在不斷推陳出新。因道路上的車輛大規(guī)模增加，擁堵已成為城市交通新難題，應(yīng)運而生的鳴笛、加塞等行為，也成為整治難點。以鳴笛來說，許多城市市區(qū)都有禁鳴標(biāo)志，但車?yán)嚷曇廊淮似鸨朔?。交警哪怕聽到、看到了，只要駕駛員不承認(rèn)，也會因缺少有力證據(jù)而難以查處。2016年左右，聲吶電子警察問世。一旦有車輛鳴笛，系統(tǒng)會自動探測鳴笛位置，識別鳴笛車輛車牌號，并將聲音轉(zhuǎn)換成特殊波紋采集，留存證據(jù)。

隨著智能手機的發(fā)展，除了車輛自身的違法行為之外，車內(nèi)駕駛?cè)说慕煌ò踩`法行為，也被納入電子警察監(jiān)控范圍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016 年，浙江省開車使用手機等導(dǎo)致的交通事故死亡人數(shù)占省內(nèi)所有交通事故死亡人數(shù)的 44.3%。多地交警部門表示，開車使用手機已是道路交通安全的大敵，將重點整治。北京市就在去年9月上線了570余套專門針對駕駛時接打查看手機、不按規(guī)定使用安全帶這兩項交通違法行為進行抓拍的電子警察。

如今，集合了多種抓拍功能的“超級電子警察”也已經(jīng)出現(xiàn)。過去，一個電子警察往往只有單項抓拍功能，不同抓拍功能的電子警察要在一個桿子上“排排坐”，設(shè)備集成化成為剛需。上海在2017年連續(xù)上線了幾款多合一設(shè)備，功能最多可達(dá)“十三合一”，這種“超級電子警察”能同時抓拍13種交通違法行為。

天津市一家承接過多地電子警察安裝、運維項目的公司智能交通部部長助理宋立寧告訴《中國新聞周刊》，二三線城市的電子警察需求仍然在不斷激發(fā)，另外，許多城市在建新區(qū)，也有類似需求。鄭州市公安局交警支隊科研所所長陳常青近期接受媒體采訪時給出了一組數(shù)據(jù)，鄭州市區(qū)的電子警察共有 2700 余個，覆蓋率在四成左右，屬于中等偏下的水平，數(shù)量是杭州的三分之一，比武漢也要少。

《中國新聞周刊》根據(jù)北京市交管局官網(wǎng)發(fā)布的“新增固定式交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的公告”進行粗略統(tǒng)計：從2020年3月至2021年3月，一年時間，北京市交管局新增了9145個電子警察。

道路監(jiān)管需求的爆發(fā)，反饋到產(chǎn)業(yè)層面，帶來了產(chǎn)業(yè)的火熱。根據(jù)新思界產(chǎn)業(yè)研究中心發(fā)布的《2020-2024年中國電子警察市場可行性研究報告》，中國電子警察產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)不斷增多，應(yīng)用電子警察技術(shù)的道路數(shù)量持續(xù)上升，促使中國電子警察市場規(guī)模不斷擴大。2018年，中國電子警察市場規(guī)模突破100億元，2019年，中國電子警察市場規(guī)模達(dá)到131.73億元。

侵權(quán)案件頻發(fā)

新一代電子警察相比過去進化了很多，采用了視頻檢測技術(shù)和車牌照識別技術(shù)，降低了系統(tǒng)的誤拍率和漏拍率;采用虛擬檢測技術(shù)，不用破路埋設(shè)感應(yīng)器、傳感器等設(shè)備;此外，不僅記錄違法車輛，還可記錄違法地點（路口名稱）等信息，為執(zhí)法提供豐富的信息依據(jù)。而且，電子警察在數(shù)據(jù)匯集及處理方面的功能也越來越強大，對交通肇事案件的偵破、車流量的統(tǒng)計、高污染排放車輛的管控都能提供數(shù)據(jù)支撐。

因為種種“好處”，過去20余年時間，國內(nèi)各個城市都積極安裝、使用電子警察，但問題也隨之暴露。

陜西省人民警察培訓(xùn)學(xué)校治安教研室主任、陜西省警察法學(xué)研究會常務(wù)理事李祖華告訴《中國新聞周刊》，電子警察最常見的問題是設(shè)置不合理。比如，有的地方?jīng)]有在“電子警察”管理的區(qū)域合理設(shè)置容易識別的道路交通標(biāo)志;有的高速公路測速儀故意安裝在影響駕駛?cè)税踩{駛的危險路段;一些地方的交通指示燈在紅、黃、綠轉(zhuǎn)換的時候，調(diào)整時間過短，使得駕駛?cè)藷o所適從，大大提高了闖紅燈的幾率等。

另一個突出問題是，公開告知不到位。李祖華說，有個別地方電子警察安裝點出現(xiàn)隨意安裝、不規(guī)范公布、小范圍公布甚至不向社會公布的問題;個別甚至出現(xiàn)隱蔽設(shè)置、不告知公眾、暗中作業(yè);通知送達(dá)機制也不夠健全，當(dāng)事人違法后交警沒有及時警告，交管部門監(jiān)控記錄在案后也沒有及時告知當(dāng)事人，使得車主在不知情的情況下一味犯錯。

北京市的“杜寶良事件”曾聞名全國。2005年，賣菜為生的他偶然得知，過去的10個月中，他在每天必經(jīng)的北京市西城區(qū)一個路口被電子警察拍下闖禁行105次，罰款10500元。而在此前，他從未從任何渠道得知自己有過交通違法行為。2013年，類似的情況在湖北武漢再次上演。當(dāng)?shù)仄毓饬艘慌斑`法大戶”，其中一臺私家車半年內(nèi)交通違法169起，身背265條交通違法記錄，共計1082分，罰款金額高達(dá)26750元?！缎氯A每日電訊》評論指出：這明擺著就是交通執(zhí)法部門以罰代管的“懶政”思維甚至“多罰款創(chuàng)收”的小心思在作怪，等于變相“縱容”了交通違法。

溫州大學(xué)法學(xué)院教授、浙江智庫“中國政府監(jiān)管與公共政策研究院”專家茅銘晨在接受《中國新聞周刊》采訪時指出，包括電子警察在內(nèi)的各類非現(xiàn)場執(zhí)法，在快速推行的同時，其權(quán)力任性、為罰而罰、誤罰錯罰、便行（行政機關(guān)）不便民、陳述申辯難、獲得救濟難等令人詬病的大量問題暴露出來，違法侵權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)。

“創(chuàng)收”沖動

部分電子警察為罰而罰，罰款收入是一個重要動力。李祖華指出，一些地方政府及交通管理部門，把電子警察作為變相創(chuàng)收手段，甚至把電子警察的罰款數(shù)額，作為財政收入的來源。

這一問題在前些年非常突出。宋立寧告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時，電子警察的項目引入了BOT模式，即Build（建設(shè)）、Operate（運營）、Transfer（移交）。企業(yè)出資投入設(shè)備并負(fù)責(zé)運行和維護，然后從每筆罰款中提取一定比例來收回投資。

“在有些地方，一些領(lǐng)導(dǎo)同志或管理者，一是將安裝電子警察系統(tǒng)當(dāng)作政績工程，二是將電子警察系統(tǒng)當(dāng)作斂財工具”。中投顧問在2017年的產(chǎn)業(yè)研報中指出。警方執(zhí)法權(quán)的旁落也因此出現(xiàn)。在陜西興平，承接電子警察項目的公司甚至改造了測速儀，無論司機以何種速度經(jīng)過測速儀，必然“被超速”，這個機器每天必須要完成1000個超速車輛的任務(wù)，相關(guān)人員才能拿到工資與提成。

電子警察項目的BOT模式曾在國內(nèi)風(fēng)行，屢禁不止。2006年，廣東省公安廳就曾出臺規(guī)定，明確要求任何單位和個人不得以出資、合作等方式，利用交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備經(jīng)營牟利。但在2012年，廣東省審計廳相關(guān)報告指出，截至2011年底，全省在用的“電子眼”設(shè)備共9682套（臺），其中有12個市利用社會資金建設(shè)28個“電子眼”項目，違反公安部及省公安廳的相關(guān)規(guī)定。

宋立寧告訴《中國新聞周刊》，這些年來BOT模式已很少見，取而代之的是PPP模式。第三方公司參與競標(biāo)，負(fù)責(zé)電子警察項目的安裝運維，前期安裝費用全都是第三方公司出，項目交付后的幾年里，公安部門會通過分期付款的方式來結(jié)清款項。他解釋，目前，無論是前期選址、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置還是運維中的抓拍、執(zhí)法權(quán)，全都在交管部門手中，中標(biāo)公司只負(fù)責(zé)安裝機器、后期維護檢修。

鄭州市公安局交警支隊科研所所長陳常青也證實了這一說法。他在接受媒體采訪時說，安裝企業(yè)的人員只參與前端設(shè)備的維護，比如會處理畫面模糊、照片不全等問題。至于后期的違法行為篩查錄入，全部由民警、輔警完成?！拔覀冊O(shè)置電子警察，不是為了罰款，更不是為了‘雁過拔毛?！标惓Ｇ鄰娬{(diào)。

經(jīng)過多年整治，電子警察外包問題得到遏制，罰款所得和中標(biāo)公司收入逐漸脫鉤。宋立寧說，PPP模式下，給第三方公司結(jié)款的錢，并不來自電子警察項目的罰款金額，而是地方財政所出。此次佛山交警在通報中也指出，交通違法罰款實行“收支兩條線”管理，當(dāng)事人交納后直接上繳國庫。

不過，罰沒收入交給地方財政，不少地方存在財政增收需求，利用電子警察獲得罰款收入的行為仍然存在。據(jù)《半月談》報道，記者在北方某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個山區(qū)縣一年的一般公共預(yù)算收入才1億多元，令人吃驚的是，當(dāng)?shù)亟煌ㄟ`法罰款一年竟“創(chuàng)收”了3000多萬元。

韓德云告訴《中國新聞周刊》，他建議，罰沒收入的用途和去向應(yīng)接受地方人大或法律監(jiān)督。李祖華也指出，交通罰款與百姓切身利益相關(guān)，建議可以由各地審計部門定期公布。針對民眾關(guān)切和社會熱議，4月13日公安部在成都召開全國公安交通管理工作會議，公安部對外釋放信號，要進一步規(guī)范交警執(zhí)法處罰，嚴(yán)禁過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法、粗暴執(zhí)法。

誰來監(jiān)督電子警察？

經(jīng)歷了一次被電子警察“烏龍執(zhí)法”后，茅銘晨發(fā)現(xiàn)，對非現(xiàn)場執(zhí)法的錯誤尋求救濟并不容易。

他曾收到交警部門的短信稱，他開車路過當(dāng)?shù)厥制У囊粋€路口時有交通違法行為。茅銘晨很詫異，他從未去過那個地方，怎么可能交通違法？交管部門的答復(fù)是，“如果你有異議，應(yīng)該由你來舉證，可以將你當(dāng)天的行動軌跡錄像提供給交警大隊。”茅銘晨很無奈，“作為公共路面上的錄像，個人怎么可能輕易拿到呢？”最終查實后發(fā)現(xiàn)，是交警大隊搞錯了一個車牌號，罰錯了人。

類似的例子發(fā)生了三四次，茅銘晨意識到，非現(xiàn)場執(zhí)法的特點是量大面廣，社會損益綜合大，但單個案件損益小。面對包括交通領(lǐng)域在內(nèi)的非現(xiàn)場執(zhí)法侵權(quán)，當(dāng)事人尋求救濟往往不堪其煩、得不償失，很難讓執(zhí)法機關(guān)對其執(zhí)法錯誤及由此對執(zhí)法對象造成的困擾、麻煩、損失和不當(dāng)法律后果擔(dān)責(zé)。對其進行規(guī)制，需要依靠立法。

《行政處罰法》于1996年制定，當(dāng)時只有現(xiàn)場執(zhí)法，非現(xiàn)場執(zhí)法是1996年之后才出現(xiàn)的。因此，包括電子警察在內(nèi)的非現(xiàn)場執(zhí)法自誕生之初，就游離于《行政處罰法》之外，只有一些規(guī)范性文件對此加以規(guī)范。但這些文件大多是主管部門“自定程序”，難免有自利傾向，即“同一批人同時擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，制定和執(zhí)行法律時，使法律更適合他們自身的利益”。茅銘晨認(rèn)為，這正是非現(xiàn)場執(zhí)法的軟肋，也是其違法侵權(quán)的根源。

2021年1月，新修訂的《行政處罰法》增加了專門針對非現(xiàn)場執(zhí)法的條文。比如，設(shè)備“應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點應(yīng)當(dāng)向社會公布”。但具體到不同領(lǐng)域，很多規(guī)則并未細(xì)化。其中最需要關(guān)注的問題是，電子警察的設(shè)置合理性并不受監(jiān)督。

李祖華注意到，國內(nèi)許多城市道路標(biāo)志限速40公里/小時，并設(shè)電子警察抓拍。道路明明很寬闊，卻生生因限速而堵車，“限速標(biāo)準(zhǔn)是誰定的？有沒有經(jīng)過試驗？為什么要定這個限速？”2018年，山東《大眾日報》刊登調(diào)查文章稱，一百多公里的濰高路，限速不停地切換，一會兒限速80公里/小時，一會兒時速限值就變成了70公里、60公里、40公里;一條道路，限速值20多分鐘切換7次，局部行駛1分鐘一變，堪稱“過山車式限速”。

《行政處罰法》規(guī)定，電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備應(yīng)“設(shè)置合理”，但茅銘晨指出，什么是合理，這存在自由裁量空間。李祖華也表示，在公安交管系統(tǒng)，并沒有對電子警察的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，“在這個路段設(shè)電子警察，有沒有必要？誰來論證，誰來審批”？更常見的情況是，哪個地方有錢，就多裝電子警察，反之則少裝。