完善村規(guī)民約 助推鄉(xiāng)村振興
——以青海省海西州德令哈市為例

沈世梅

村規(guī)民約是村民基于一定的地緣關系，為界定群體的權利義務，達到共同目的而制定的社會規(guī)則。村規(guī)民約在中國社會秩序的構建中發(fā)揮了重要作用，一直廣泛存在于農村基層治理中，不僅對維護基層社會秩序起到積極促進作用，而且是基層治理法治化建設的重要載體。隨著我國法治化進程的加快以及社會治理法治化水平的提高，現(xiàn)代村規(guī)民約的內涵更加豐富完善，不只是傳統(tǒng)意義上的道德規(guī)范，更是國家法律和黨的政策在基層治理中的具體體現(xiàn)，其內容也從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)風文明擴展到地方社會治理、經(jīng)濟發(fā)展、治安維護、道德建設和集體利益分配等領域。當前，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理仍是我國基層治理中相對薄弱的環(huán)節(jié)，基于民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中存在的現(xiàn)實問題，應從基層自治的村規(guī)民約入手，完善村規(guī)民約，發(fā)揮其在建設美麗鄉(xiāng)村、推進移風易俗、加強鄉(xiāng)村精神文明建設等方面的積極作用，創(chuàng)新農村基層自治模式，以提升鄉(xiāng)村治理成效，助推鄉(xiāng)村振興。

一、村規(guī)民約是保障國家法律和政策良好施行的有效載體

產生于村民長期生產與生活實踐中的村規(guī)民約在解決村民糾紛等方面有得天獨厚的優(yōu)勢。法律、政策等正式制度是村規(guī)民約的制定依據(jù)，遵循國家法、參照國家政策而制定的村規(guī)民約具有合法性。同時，村規(guī)民約是村民自覺認同、自覺遵守的規(guī)則，無須強制性的外力作用。由此，村規(guī)民約可以說是法律、政策在農村得以良好施行的有效途徑。在鄉(xiāng)村治理中，國家法律法規(guī)和政策與村規(guī)民約的有機銜接，既體現(xiàn)了村民對國家法律和政策倡導的價值接受和認可，而且在本土規(guī)范中也貫徹了國家法律、政策的理念與精神。

二、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村振興中的作用

（一）促進“三治融合”的有效途徑

從制定依據(jù)來看，村規(guī)民約是依據(jù)國家法律法規(guī)制定，用村民易于接受的方式將法治思維宣傳到村民心里，能夠不斷增強村民的法治觀念、法治意識，進而推進法治鄉(xiāng)村建設。從規(guī)范內容來看，村規(guī)民約涉及個人品德、家庭美德、社會公德等道德意識，其良好施行很大程度上離不開倫理道德的隱性約束。從制定過程來看，能充分發(fā)揮村民的積極性和創(chuàng)造性，保障村民參與權和討論權，是村民集體意志的體現(xiàn)，更容易規(guī)范村民的行為。由此可見，村規(guī)民約融合了自治、德治與法治。鄉(xiāng)村社會治理需以法治為統(tǒng)領，通過鄉(xiāng)村自治與德治相結合的柔性治理才能實現(xiàn)內部矯正。不斷完善村規(guī)民約，強化和發(fā)揮村規(guī)民約在基層治理中的作用，在自治中實現(xiàn)法治、踐行德治，增強鄉(xiāng)村活力，強化鄉(xiāng)村保障，弘揚鄉(xiāng)村正氣，大力促進鄉(xiāng)村振興。

（二）提高農牧民群眾參與意識

村規(guī)民約的制定和實施，堅持村民自治原則，發(fā)揚民主，發(fā)動群眾，依靠群眾推進工作。在村規(guī)民約制定過程中，反復征求群眾意見，引導群眾廣泛參與，積極建言獻策，使大家在參與中統(tǒng)一思想、達成共識，既充分保障了村民自主參與村級事務的權利，又讓村民主動監(jiān)督村級權力運行，切實增強村民的主人翁意識和責任感，從而調動廣大村民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性。

（三）規(guī)范農牧民群眾日常行為

村規(guī)民約是村民在實際生活中，依據(jù)民風民俗商定的行為準則，是所有村民共同意志的反映，是村民自我管理的基礎和保障，是達成自行管理、教育、服務的必需因素。村規(guī)民約的內容包括了民族團結問題、治安問題、社區(qū)或村內的民風民俗、環(huán)境問題、承包土地和牧業(yè)管理問題、婚姻家庭和鄰里關系問題、服兵役和義務教育問題等，涵蓋了農牧區(qū)自治管理的各個層面，村規(guī)民約立足于基本內容，又涉及了物質層面和精神層面的問題，高效規(guī)范了農牧區(qū)群眾在實際生活中的行為準則。通過大力倡導文明新風尚，倡導舊事新辦，有效改變了過去大部分的舊風陋習，推進移風易俗，樹立文明鄉(xiāng)風，進一步增強了農牧民群眾的幸福指數(shù)。

（四）增強農牧民群眾法治觀念

村規(guī)民約在破除陳規(guī)陋習、實行男女平等、維護公平正義、關愛弱勢群眾等方面發(fā)揮了積極作用，維護農牧民群眾合理的利益訴求，并通過村規(guī)民約修訂工作，進行法律科普以及維護農牧民群眾權益，提升農牧民法律意識、法治觀念，知法懂法、遵紀守法的觀念進一步深入人心。同時，基層治理工作人員的法治意識也不斷增強，提升了農村牧區(qū)綜合治理水平。

三、德令哈市村規(guī)民約的基本情況

調查顯示，德令哈市大部分村已制定了村規(guī)民約，目前正在實施的村規(guī)民約，內容主要涉及以下幾方面：引導村民遵紀守法和愛國愛黨，提倡節(jié)約反對浪費，鼓勵勤勞致富，重視子女教育，維護集體利益，維護社會秩序等。可以說基本做到了因地制宜，內容具體。在一些村規(guī)民約的條文中，多具有很強的針對性、操作性強。如《柯魯柯鎮(zhèn)金原村村規(guī)民約》規(guī)定：加強民族團結，各族群眾認真履行“三個離不開”，做有利于民族團結的事，說有利于民族團結的話，心往一處想，勁往一處使?！犊ǜ駡D村村規(guī)民約》規(guī)定了四好建設：住上好房子，過上好日子，養(yǎng)成好習慣，形成好風氣，全面奔小康。針對基層社會中相互攀比、大操大辦現(xiàn)象，許多村規(guī)民約給予了細致規(guī)定：婚事新辦，喜事簡辦，喪事儉辦，綠色殯葬，反對大操大辦，人情攀比?！舵睾ｆ?zhèn)新源村村規(guī)民約》規(guī)定：紅白喜事中，倡導家中擺宴，酒席總數(shù)不超過15桌，每桌酒席成本控制在500元以內。因場地受限等特殊原因必須前往酒店待客的，每桌成本控制在900元以內。建議酒席用煙每包不超過10元、用酒每斤（瓶）不超過20元，喪事中提倡不用煙酒。相互隨禮原則上不超過100元，族親（親屬）原則上不超過200元。針對征兵和義務教育等問題，一些地方的村規(guī)民約也做了相應規(guī)定，《陶生諾爾村村規(guī)民約》規(guī)定：依法服兵役，凡年滿18周歲以上的公民都應踴躍報名服役，積極參與兵役登記、征集和訓練。自覺接受九年制義務教育，未滿16周歲輟學的青少年學齡兒童要強制入學，村內各經(jīng)濟組織和個人不得招收童工等。這些規(guī)定針對性較強，往往抓住地方社會問題核心，在規(guī)范農牧民行為和改變民風上起到了不可估量的作用。此外，多數(shù)村結合當前新時期、新任務、新要求，將社會主義核心價值觀和鄉(xiāng)村振興的內容融入村規(guī)民約，體現(xiàn)了村規(guī)民約的與時俱進。

四、規(guī)范完善村規(guī)民約的措施

德令哈市各村村規(guī)民約結構和內容日漸成熟的同時也存在諸多有待完善的地方。部分村規(guī)民約的內容只是空洞的政策性口號，存在質量不高、雷同嚴重、沒有地方特色等問題。內容不明確、用語不規(guī)范等問題也較突出，部分村規(guī)民約雖然合法合規(guī)但執(zhí)行力較弱，不利于農牧民群眾自覺規(guī)范自身行為，也不利于具體實施和管理，有的村規(guī)民約條款不能順應時代的發(fā)展及時修改、調整，使農牧民群眾對其認可度下降。因此，要進一步規(guī)范完善村規(guī)民約，使其在鄉(xiāng)村振興中更好發(fā)揮作用。

（一）確保村規(guī)民約與國家法律法規(guī)的一致性

要結合農牧區(qū)發(fā)展實際，制定符合本村歷史傳統(tǒng)以及現(xiàn)實發(fā)展需要的村規(guī)民約。民族地區(qū)村規(guī)民約制定不僅要結合實際，還要尊重當?shù)馗髅褡宓娘L俗習慣，更要符合國家法律法規(guī)。當前，仍有一些村規(guī)民約的制定很隨意，與國家法律法規(guī)相抵觸。因此，應持續(xù)深入開展法律知識的普及宣傳教育，培育農牧民知法、懂法、守法的法律意識，引導農牧民自我學習、自我管理。要在村規(guī)民約中制定與現(xiàn)代法律體系相銜接的司法服務條款，既要引導農牧民群眾在現(xiàn)有的村規(guī)民約中開展自治，同時，又要回應農牧民對現(xiàn)代法律的制度需求。

（二）加強指導監(jiān)督，規(guī)范制定程序

受制定主體文化程度、法律修養(yǎng)等因素的影響,當前村規(guī)民約的總體質量不高，因此，要制定適應于發(fā)展需要、符合法律規(guī)定的村規(guī)民約，仍需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極指導、支持和幫助。相關部門要指導村委會對過去制定的與發(fā)展不適應的村規(guī)民約進行全面清理，對不合法的內容及時進行修改。通過開展普法宣傳教育活動，加深農牧民對村規(guī)民約的理解，提升農牧民對村規(guī)民約建設重要性的認識，提高農牧民遵守良好村規(guī)民約的自覺性。同時，要規(guī)范完善村規(guī)民約的制定和修改程序，嚴格貫徹落實村民會議、村規(guī)民約，從而加強其權威性，減少其實施過程中的阻力。

（三）融入新風尚，弘揚正能量，引導農牧民廣泛參與

新時代村規(guī)民約要不斷融入新思想、新智慧、新力量，把社會主義核心價值觀融入鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理中。新時期村規(guī)民約的創(chuàng)新，離不開農牧民的廣泛參與。因此，需完善村民參與鄉(xiāng)村社會治理的制度化渠道，夯實鄉(xiāng)村社會治理基礎。好的村規(guī)民約，除了要融入時代新風，培育和樹立鄉(xiāng)村文明新風尚，塑造弘揚正能量，更重要的是在制定村規(guī)民約過程中更好發(fā)揮農牧民的主人翁意識，廣泛征求農牧民群眾的意見和建議，努力讓每一位農牧民能夠在村規(guī)民約制定中感受主體地位。群眾的參與度越高，村規(guī)民約體現(xiàn)的治理效果越好，治理的程度越深，才能為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅實的群眾基礎。

（四）提高村干部的法治思維能力，保障村規(guī)民約高效執(zhí)行

鄉(xiāng)村治理中面臨的情況具體而多樣，需要村干部靈活運用各種方式方法，綜合利用各種治理措施解決各類矛盾糾紛。因此，在鄉(xiāng)村治理法治化進程中，要確保村規(guī)民約得到有效執(zhí)行和實施，提高村干部的法治思維能力。要扎實開展好村干部的法律法規(guī)知識專項培訓，增加村干部的知識儲備，加深其對相關法律法規(guī)、政策的了解，提高村干部整體業(yè)務素質和依法辦事能力。要培養(yǎng)優(yōu)秀的村級人才，將想干事、能干事的人才列入村干部后備隊伍，優(yōu)化村級干部隊伍結構。充分發(fā)揮基層組織的作用，引導村民相互監(jiān)督。還要加大對警示案件的宣傳學習，塑造法律底線意識，提高村干部在鄉(xiāng)村治理尤其是各類矛盾糾紛化解等方面依法、靠法、用法水平。