論新《海上交通安全法》第八十五條對(duì)海事調(diào)查的影響

郭 峰（江蘇海事局，江蘇 南京 210009）

經(jīng)修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海安法》）已于2021年9月1日起正式施行。此次修訂是《海安法》自上世紀(jì)80年代頒布實(shí)施以來(lái)的首次大修，積極回應(yīng)了近40年來(lái)海運(yùn)事業(yè)發(fā)展和海上交通管理的新形勢(shì)和新要求。其中，在第八章“海上交通事故調(diào)查處理”中的第八十五條第二款規(guī)定：“海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到海上交通事故調(diào)查報(bào)告之日起十五個(gè)工作日內(nèi)作出事故責(zé)任認(rèn)定書，作為處理海上交通事故的證據(jù)?！痹诒疚闹校P者擬從水上交通事故責(zé)任認(rèn)定（以下簡(jiǎn)稱“海事責(zé)任認(rèn)定”）的屬性、應(yīng)用和救濟(jì)三個(gè)方面入手，探討分析該條對(duì)于海事調(diào)查的影響。

一、對(duì)海事責(zé)任認(rèn)定屬性的再探討

關(guān)于海事責(zé)任認(rèn)定是否具有可訴性，是一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)有爭(zhēng)論的問(wèn)題，在2020年之前，已經(jīng)基本形成了事故責(zé)任認(rèn)定不可訴的初步共識(shí)。在筆者參與的涉及海事責(zé)任認(rèn)定可訴性的行政案件中，均認(rèn)為海事責(zé)任認(rèn)定并不直接確立事故當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因而不具有可訴性。在全國(guó)其他地區(qū)的情況也基本如此，通過(guò)“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”進(jìn)行案例檢索[1]，經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，2020年以前認(rèn)為海事責(zé)任認(rèn)定可訴的占17.6%；認(rèn)為海事責(zé)任認(rèn)定不可訴的占82.4%。

由于《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋對(duì)于海事責(zé)任認(rèn)定是否屬于訴訟范圍并沒(méi)有明確規(guī)定，在筆者參與或者檢索到的案件中，各地法院多考慮到水上交通與道路交通的區(qū)別僅是在空間區(qū)域上的不同，二者交通運(yùn)輸?shù)男再|(zhì)是相同的，水上交通事故調(diào)查結(jié)論書與道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書在處理交通事故的作用上，性質(zhì)是完全一致的，因此可以參考道路交通的有關(guān)法規(guī)與解釋。2005年1月5日，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見(jiàn)》（法工辦復(fù)字〔2005〕1號(hào)）指出：根據(jù)《道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門制作的交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書牽連的民事賠償不服，可以向人民法院提起民事訴訟。這一答復(fù)明確了作出交通事故認(rèn)定書的行為不屬于具體行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。筆者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》第四十五條的規(guī)定，法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，因此作為其下設(shè)專門委員會(huì)的法制工作委員會(huì)，就請(qǐng)示事項(xiàng)作出的答復(fù)意見(jiàn)，并不構(gòu)成嚴(yán)格意義上的立法解釋。但無(wú)疑，這代表了最高立法機(jī)關(guān)對(duì)于該問(wèn)題的傾向性態(tài)度。

但上述初步共識(shí)在2020年發(fā)生了一些改變。2019年5月最高人民法院民事審判第四庭《關(guān)于對(duì)<交通運(yùn)輸部海事局關(guān)于商請(qǐng)明確海事調(diào)查結(jié)論是否可訴的函>的復(fù)函》（法民四〔2019〕15號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》，該《復(fù)函》在2020年被行業(yè)公眾號(hào)公開）認(rèn)為：“目前我國(guó)交通事故責(zé)任認(rèn)定書不僅對(duì)有關(guān)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)且對(duì)當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行了分配，實(shí)際影響了行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，在民事訴訟中作為處理交通事故案件的證據(jù)，并不能成為阻礙行政相對(duì)人向人民法院提起行政訴訟的理由。公安機(jī)關(guān)交通管理部門制作的交通事故認(rèn)定書之所以不可訴，是因?yàn)椤兜缆方煌ò踩ā返谄呤龡l作出了特別規(guī)定予以排除。將水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書排除行政訴訟受案范圍沒(méi)有法律依據(jù)?！?/p>

此后，關(guān)于海事責(zé)任認(rèn)定可訴性的問(wèn)題，在不同地區(qū)法院出現(xiàn)了不同認(rèn)識(shí)。比如在“招商局重工（江蘇）有限公司不服福建海事局事故結(jié)論案”中①?gòu)B門海事法院行政判決書，（2021）閩72行初1號(hào)。，廈門海事法院認(rèn)為，“對(duì)于被告作出案涉結(jié)論書的行政行為，是海事行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政法規(guī)授權(quán)實(shí)施的一種行政確認(rèn)行為，原告作為被拖船“招商重工2”輪的所有權(quán)人，上述行政行為直接關(guān)系到原告能否得到民事賠償?shù)膯?wèn)題，涉及原告的權(quán)利和義務(wù)，依法屬于海事法院行政訴訟的受案范圍，原告有權(quán)就被告作出案涉結(jié)論書的行政行為提起行政訴訟?！倍c之不同的是，在“陳安奇訴廣西海事局不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案”中，一審的北海海事法院②北海海事法院行政判決書，（2020）桂72行初1號(hào)。和二審的廣西高級(jí)人民法院③廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院行政判決書，（2021）桂行終233號(hào)。均認(rèn)為，“海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行事故調(diào)查并作出水上交通事故調(diào)查結(jié)論等文書的行為是水上交通事故調(diào)查處理工作的一個(gè)環(huán)節(jié)，不是獨(dú)立完整的具體行政行為?！?/p>

2021年9月1日，新《海安法》正式施行，其中第八十五條第二款和《道路交通法》第七十三條表述基本一致。按照前述《復(fù)函》的觀點(diǎn)，這應(yīng)屬于是由法律作出的特別規(guī)定。按照該邏輯，似乎可以對(duì)海事責(zé)任認(rèn)定可訴性問(wèn)題形成一個(gè)新的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)（以下簡(jiǎn)稱“認(rèn)識(shí)”）：海事責(zé)任認(rèn)定對(duì)當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行了分配，實(shí)際影響了行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，但因?yàn)樾隆逗０卜ā返诎耸鍡l作出了特別規(guī)定予以排除，因此將海事責(zé)任認(rèn)定書排除行政訴訟受案范圍具有法律依據(jù)。

但是上述認(rèn)識(shí)，經(jīng)仔細(xì)推敲后會(huì)發(fā)現(xiàn)可能帶來(lái)一些新的不統(tǒng)一，筆者試舉兩例：

一是關(guān)于內(nèi)河交通事故責(zé)任認(rèn)定可訴性的問(wèn)題。如果按照上述認(rèn)識(shí)的理解，海事責(zé)任認(rèn)定一般而言應(yīng)是可訴的，只是因?yàn)樾隆逗０卜ā诽厥庖?guī)定而予以排除，不在新《海安法》調(diào)整范圍內(nèi)的內(nèi)河交通事故責(zé)任認(rèn)定似乎就應(yīng)屬于可訴范圍。那么就會(huì)導(dǎo)致同樣性質(zhì)的海事責(zé)任認(rèn)定因?yàn)榘l(fā)生水域不同，可訴性上會(huì)大相徑庭。比如江蘇省濱江沿海、湖泊眾多，屬于水網(wǎng)地區(qū)，自古以來(lái)素有舟楫之利，同時(shí)考慮作為航運(yùn)要素的船舶、船員均具有較強(qiáng)的流動(dòng)性特點(diǎn)，因此在這些區(qū)域?qū)ν活愋秃Ｊ掳讣M(jìn)行統(tǒng)一裁判是十分必要的。但如果按照前述理解，則在江蘇沿海、沿江以及其他如大運(yùn)河水域，對(duì)于海事責(zé)任認(rèn)定可訴性問(wèn)題將可能出現(xiàn)截然不同的界定。

二是關(guān)于海事責(zé)任認(rèn)定復(fù)議的問(wèn)題。由于《復(fù)函》是對(duì)交通運(yùn)輸部海事局《關(guān)于商請(qǐng)明確海事調(diào)查結(jié)論是否可訴的函》（海政法函〔2018〕1607號(hào)）的答復(fù)，因此并未涉及到是否可以復(fù)議的問(wèn)題。這點(diǎn)在前述北海海事法院和廣西高級(jí)人民法院判決書中，兩審法院也都如此認(rèn)為。根據(jù)2019年頒布實(shí)施的《海事行政復(fù)議工作規(guī)定》第五條中明確，“對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)查處理水上交通事故中依法作出的事故調(diào)查報(bào)告、事故調(diào)查結(jié)論書、肇事船舶認(rèn)定書等不服的”不屬于海事行政復(fù)議范圍。因此，如果當(dāng)事人對(duì)海事責(zé)任認(rèn)定有異議，但并未提起訴訟而是申請(qǐng)復(fù)議的話，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，海事行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出不予受理決定。但這樣會(huì)帶來(lái)兩方面的問(wèn)題：其一，根據(jù)《行政復(fù)議法》第六條，判斷是否屬于行政復(fù)議范圍的標(biāo)準(zhǔn)是看被復(fù)議行為是否屬于直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的具體行政行為。在“尤軍杰、寧?？h第三航運(yùn)公司訴江蘇海事局不履行海事行政復(fù)議法定職責(zé)案”④南京市中級(jí)人民法院行政判決書，（2011）寧行初字第99號(hào)；江蘇省高級(jí)人民法院行政判決書，（2012）蘇行終字第0009號(hào)。以及“陳偉訴江蘇海事局不履行海事行政復(fù)議法定職責(zé)案”⑤南京市中級(jí)人民法院行政判決書，（2015）寧行初字第27號(hào)；江蘇省高級(jí)人民法院行政判決書，（2015）蘇行終字第00321號(hào)。中，南京中級(jí)人民法院和江蘇省高級(jí)人民法院均認(rèn)為，“海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)水上交通安全管理法規(guī)，對(duì)水上交通事故在查明事故原因、過(guò)程后，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)，對(duì)交通事故中船舶所處的地位和作用作出的結(jié)論，雖依職權(quán)作出，但僅作為海事管理機(jī)構(gòu)處理水上交通事故過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，尚未直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，故不屬《行政復(fù)議法》規(guī)定的受案范圍?！边@些觀點(diǎn)和前述認(rèn)識(shí)存在不盡相同的地方。其二，2021年9月27日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》，其中規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或者程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)的案件，由地方基層人民法院管轄。如前所述，目前對(duì)于海事責(zé)任認(rèn)定有關(guān)的復(fù)議案件，海事復(fù)議機(jī)關(guān)均會(huì)按照規(guī)定作出不予受理決定。這樣，會(huì)帶來(lái)同一案件因提起復(fù)議與否，而存在由地方基層人民法院受理和海事法院受理的區(qū)別，這同當(dāng)初設(shè)立海事法院發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)性的目的可能相違背。

基于上述這些可能存在的問(wèn)題，有必要對(duì)海事責(zé)任認(rèn)定的屬性進(jìn)行再探討?？紤]到《復(fù)函》中，認(rèn)為事故責(zé)任認(rèn)定書“實(shí)際影響了行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)”的理由在于：“目前我國(guó)交通事故責(zé)任認(rèn)定書不僅對(duì)有關(guān)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)且對(duì)當(dāng)事人的責(zé)任進(jìn)行了分配?！惫P者認(rèn)為這里需要著重探討的是如何理解事故責(zé)任認(rèn)定書中分配（或者說(shuō)認(rèn)定）的責(zé)任屬性。

關(guān)于事故責(zé)任的屬性問(wèn)題，筆者曾撰文詳細(xì)論述[2]。概而言之，通過(guò)對(duì)責(zé)任設(shè)定目的、責(zé)任認(rèn)定主體、責(zé)任承擔(dān)主體、責(zé)任承擔(dān)方式、歸責(zé)條件以及因果關(guān)系等方面的比較分析，筆者認(rèn)為這里的事故責(zé)任并非法律責(zé)任，對(duì)于事故責(zé)任的認(rèn)定也不涉及對(duì)于法律責(zé)任的分配，實(shí)質(zhì)上是對(duì)事故各方行為之于事故發(fā)生的作用力有無(wú)及其大小的判定，該判定綜合了定性和定量分析，其中定性分析是指對(duì)于是否存在不安全行為，以及不安全行為是否和事故發(fā)生具有因果關(guān)系的判斷；定量分析是指對(duì)不安全行為之于事故發(fā)生作用力大小的判斷。也正因?yàn)槿绱?，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)事故責(zé)任的劃分，并不涉及對(duì)法律責(zé)任的分配。

在本文寫就之際，最高人民法院民事審判第四庭于2021年12月31日印發(fā)了《全國(guó)法院涉外商事海事審判工作座談會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》），其中第89點(diǎn)明確了“海上交通事故責(zé)任認(rèn)定書的不可訴性”，認(rèn)為根據(jù)新《海安法》第八十五條第二款規(guī)定，海上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于行政行為，不應(yīng)將海上交通事故責(zé)任認(rèn)定書納入行政訴訟受案范圍。

二、對(duì)海事責(zé)任認(rèn)定應(yīng)用的再認(rèn)識(shí)

關(guān)于海事責(zé)任認(rèn)定在訴訟活動(dòng)中的應(yīng)用，早在2006年《最高人民法院民事審判第四庭、中國(guó)海事局關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（法民四（2006）第1號(hào)）中即明確：“海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見(jiàn)可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分事實(shí)證據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見(jiàn)?！?013年《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法>若干問(wèn)題的解釋（二）》中也明確：“行政管理部門依據(jù)法律規(guī)定制作的交通事故認(rèn)定書、火災(zāi)事故認(rèn)定書等，人民法院應(yīng)當(dāng)依法審查并確認(rèn)其相應(yīng)的證明力，但有相反證據(jù)能夠推翻的除外?！痹谇笆觥都o(jì)要》中再次明確：“海上交通事故責(zé)任認(rèn)定書可以作為船舶碰撞糾紛等海事案件的證據(jù)，人民法院通過(guò)舉證、質(zhì)證程序?qū)υ撠?zé)任認(rèn)定書的證明力進(jìn)行認(rèn)定。”

在司法實(shí)踐中，根據(jù)《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》第一百零五條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀地審核證據(jù)，依照法律規(guī)定，運(yùn)用邏輯推理和日常生活經(jīng)驗(yàn)法則，對(duì)證據(jù)有無(wú)證明力和證明力大小進(jìn)行判斷，并公開判斷的理由和結(jié)果。”各地法院在民事訴訟中，將海事責(zé)任認(rèn)定作為證據(jù)進(jìn)行審核后，并不完全予以采信的案例并不鮮見(jiàn)。比如在“魯維宏與蕪湖市中南船務(wù)運(yùn)輸有限公司等船舶觸碰損害責(zé)任糾紛案”⑥武漢海事法院行政判決書，（2016）鄂72民初370號(hào)。中，武漢海事法院綜合網(wǎng)箱的設(shè)置、警示標(biāo)志設(shè)置及顯示存在的違法性、船員瞭望義務(wù)的有限性以及違法行為與事故發(fā)生之間的因果關(guān)系，對(duì)于涉案觸碰事故作出了同海事行政機(jī)關(guān)截然不同的責(zé)任認(rèn)定。

本文想要強(qiáng)調(diào)的是，新《海安法》作為一部行政法范疇的法律，其第八十五條明確的證據(jù)作用，除了在訴訟活動(dòng)可以作為訴訟證據(jù)外，更是指在和海事調(diào)查有關(guān)的各項(xiàng)行政處理中作為證據(jù)的應(yīng)用。

（一）在認(rèn)定事故責(zé)任方面

2021年，交通運(yùn)輸部組織對(duì)《長(zhǎng)江江蘇段船舶定線制規(guī)定》進(jìn)行了修訂，其中一項(xiàng)重要修改就是刪除了原第六章。在這一章，對(duì)具有相應(yīng)違法行為的船舶直接劃定了責(zé)任，比如原第26條規(guī)定：“違反本規(guī)定進(jìn)入深水航道行駛的小型船舶，與在深水航道內(nèi)正常行駛的船舶發(fā)生事故時(shí)，小型船舶應(yīng)負(fù)主要責(zé)任或全部責(zé)任?！痹诖酥?，交通運(yùn)輸部在對(duì)《長(zhǎng)江上海段船舶定線制規(guī)定》修訂中也采取了類似做法，2017年12月發(fā)布的現(xiàn)行規(guī)定中已經(jīng)刪除了有關(guān)責(zé)任的章節(jié)。

對(duì)此，有學(xué)者很早就指出，責(zé)任條款存在的問(wèn)題是，不問(wèn)違規(guī)船舶的違規(guī)行為是否是構(gòu)成碰撞事故的原因，也不問(wèn)違規(guī)行為對(duì)發(fā)生碰撞事故所起作用（因果關(guān)系）的大小，就規(guī)定其應(yīng)負(fù)主要責(zé)任或全部責(zé)任。船舶違反分道通航制規(guī)定的行為并不一定是構(gòu)成船舶碰撞的原因，而要依據(jù)因果關(guān)系分析的結(jié)論而定。[3]

筆者贊成這種觀點(diǎn)，原因正在于前述對(duì)事故責(zé)任以及認(rèn)定屬性的認(rèn)識(shí)，水上交通事故責(zé)任并不是法律責(zé)任，而是對(duì)于事故當(dāng)事方的不安全行為之于事故發(fā)生作用力有無(wú)及大小的判定，不應(yīng)將水上交通事故責(zé)任和由交通事故引起的法律責(zé)任等同。水上交通事故責(zé)任的確定，為分析相關(guān)法律責(zé)任提供了一定的事實(shí)基礎(chǔ)和專業(yè)參考，但還需要進(jìn)一步考察責(zé)任主體、主觀方面、法律因果關(guān)系等要件，才能確定相應(yīng)法律責(zé)任。

（二）在海事行政處罰方面

考慮到水上交通事故責(zé)任認(rèn)定是關(guān)于責(zé)任方不安全行為對(duì)于事故發(fā)生原因力大小的綜合判定，而不安全行為本身多是違反強(qiáng)制性行政法規(guī)規(guī)定的違法行為，同時(shí)在責(zé)任認(rèn)定中，海事管理機(jī)構(gòu)也會(huì)列明其違反的有關(guān)行政法規(guī)規(guī)章，因此在完成調(diào)查認(rèn)定責(zé)任后，實(shí)際上已可判斷有關(guān)行為是否涉嫌違法，以及是否需要立案予以處罰。在此意義上，水上交通事故責(zé)任認(rèn)定構(gòu)成了海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰的證據(jù)，而在行政處罰的實(shí)踐中，調(diào)查結(jié)論或報(bào)告也是作為證據(jù)對(duì)待的（具體來(lái)說(shuō)，一般作為書證使用）。

這里需要注意的是，同海事責(zé)任認(rèn)定作為行政處罰的證據(jù)不同，《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十二條第二款規(guī)定：“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國(guó)家工作人員進(jìn)行處分?！睆闹锌梢钥闯?，經(jīng)人民政府批復(fù)的生產(chǎn)安全事故報(bào)告是作為有關(guān)機(jī)關(guān)事實(shí)處罰的依據(jù)，而不是證據(jù)。也正是因?yàn)檫@點(diǎn)不同，在審判實(shí)務(wù)中，最高法院及各級(jí)人民法院都支持了生產(chǎn)安全事故報(bào)告可訴性的觀點(diǎn)。比如在“王大慶與大連市人民政府行政批準(zhǔn)申訴案”中，最高人民法院第二巡回法庭認(rèn)為：“負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定，對(duì)安監(jiān)部門的事故調(diào)查報(bào)告作出的批復(fù)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于可訴的行政行為?！雹咦罡呷嗣穹ㄔ盒姓枚〞?，（2015）行監(jiān)字第730號(hào)。

（三）在船員違法記分、失信懲戒等方面

在這些方面，當(dāng)事人均不會(huì)因?yàn)樽陨碓谑鹿手斜徽J(rèn)定是全部責(zé)任、主要責(zé)任或者對(duì)等責(zé)任，而被記分或者受到失信懲戒。

在船員違法記分方面，《中華人民共和國(guó)船員違法記分辦法》在附件《船員違法記分分值標(biāo)準(zhǔn)》中列舉了需要記分的違法行為，其中涉及事故的有“發(fā)生海上交通事故的船舶、設(shè)施在不嚴(yán)重危及自身安全的情況下，擅自離開事故現(xiàn)場(chǎng)或逃逸的”，“船舶、設(shè)施遇難時(shí)，不及時(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)報(bào)告出事時(shí)間、地點(diǎn)、受損情況、救助要求以及發(fā)生事故的原因的”，“在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，不聽(tīng)從海事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指揮實(shí)施救助的”，均是違反了具體行政法規(guī)的違法行為。將這些行為納入記分范疇，是基于其違法危害性，而并不是基于事故當(dāng)事方是否被認(rèn)定負(fù)有事故責(zé)任。

在失信懲戒方面，以筆者所在的江蘇為例，在2021年9月6日修訂頒布，于10月6日施行的《江蘇海事監(jiān)管領(lǐng)域信用管理規(guī)定》中，將“發(fā)生水上交通事故后肇事逃逸”列為嚴(yán)重失信行為予以懲戒。這是因?yàn)榘凑铡秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)），要將“嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為”列為嚴(yán)重失信行為，發(fā)生事故后肇事逃逸顯然屬于此列。同樣跟當(dāng)事方是否被認(rèn)定負(fù)有事故責(zé)任沒(méi)有直接因果關(guān)系。

三、對(duì)海事責(zé)任認(rèn)定救濟(jì)的再思考

如前所述，基于對(duì)海事責(zé)任認(rèn)定屬性的再探討以及對(duì)其應(yīng)用的再認(rèn)識(shí)，海事責(zé)任認(rèn)定不具有可訴性，也不屬于復(fù)議范圍。但這并不是說(shuō)當(dāng)事人對(duì)于海事責(zé)任認(rèn)定有異議就完全沒(méi)有行政救濟(jì)渠道。

《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》（2006年交通部令第12號(hào)，2007年1月1日起實(shí)施）在第三十一條規(guī)定：“任何與事故有關(guān)的新證據(jù)被提出或者發(fā)現(xiàn)時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以充分評(píng)估。該證據(jù)可能對(duì)事故原因和結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的，應(yīng)當(dāng)對(duì)事故進(jìn)行重新調(diào)查?！薄吧霞?jí)海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)原因不清、責(zé)任不明的已結(jié)案事故要求原調(diào)查的海事管理機(jī)構(gòu)重新調(diào)查?！备鶕?jù)條文內(nèi)容，可以看出：1. 如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)與事故有關(guān)的新證據(jù)，僅僅是對(duì)認(rèn)定結(jié)論持有不同觀點(diǎn)，海事管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有義務(wù)進(jìn)行重新調(diào)查。2. 上級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)有權(quán)要求原調(diào)查機(jī)關(guān)重新調(diào)查，但前提是上級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)依職權(quán)要求，而不是當(dāng)事人依申請(qǐng)?zhí)岢觥?/p>

一些地方政府通過(guò)出臺(tái)地方政府規(guī)章的方式設(shè)定了相應(yīng)條款，比如1998年浙江省政府頒布實(shí)施了《浙江省水上交通事故處理辦法》，在第二十一條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，可以在收到責(zé)任認(rèn)定書之日起15日內(nèi)，向上一級(jí)港監(jiān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新認(rèn)定；上一級(jí)港監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)書之日起30日內(nèi)，作出維持、撤銷或者變更的決定。又如，《江蘇省內(nèi)河交通事故處理辦法》在2018年修訂前，第30條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定不服的，可以在接到交通事故責(zé)任認(rèn)定書后15日內(nèi)，向上一級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新認(rèn)定；上一級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)書之日起30日內(nèi)，作出維護(hù)或者變更的最終決定?！钡?018年修訂后，變成了同前述《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》的規(guī)定：“任何與事故有關(guān)的新證據(jù)被提出或者發(fā)現(xiàn)時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以充分評(píng)估。該證據(jù)可能對(duì)事故原因和結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)事故進(jìn)行重新調(diào)查?！?/p>

江蘇海事局2013年在全國(guó)海事系統(tǒng)率先推行了事故責(zé)任認(rèn)定復(fù)核制度，規(guī)定“如對(duì)事故調(diào)查結(jié)論有異議的，可自收到上述文書之日起15個(gè)工作日內(nèi)向江蘇海事局提出書面復(fù)核申請(qǐng)?！痹诖斯P者建議，充分利用新《海安法》施行的契機(jī)，出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，在全國(guó)范圍施行事故責(zé)任認(rèn)定復(fù)核制度，除了相應(yīng)規(guī)范程序要求外，重點(diǎn)在以下兩方面進(jìn)行探索：

（一）在全國(guó)范圍內(nèi)建立分級(jí)復(fù)核制度

建議交通運(yùn)輸部海事局在全國(guó)范圍內(nèi)推廣施行水上交通事故復(fù)核制度，并按照分級(jí)復(fù)核的原則，統(tǒng)一由上一級(jí)主管機(jī)關(guān)復(fù)核，分支海事局結(jié)案的由直屬海事局復(fù)核，直屬海事局結(jié)案的由部海事局復(fù)核，復(fù)核以一次為限。

（二）引入復(fù)核委員會(huì)制度

考慮到水上交通事故涉及技術(shù)、管理、法律等方面，建議參考《道路交通事故處理程序規(guī)定》相關(guān)要求，引入復(fù)核委員會(huì)制度，該規(guī)定第八十條明確：“上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以設(shè)立道路交通事故復(fù)核委員會(huì)，由辦理復(fù)核案件的交通警察會(huì)同相關(guān)行業(yè)代表、社會(huì)專家學(xué)者等人員共同組成，負(fù)責(zé)案件復(fù)核，并以上一級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門的名義作出復(fù)核結(jié)論?！?/p>

具體來(lái)說(shuō)，其一，在系統(tǒng)內(nèi)部成立相對(duì)獨(dú)立的復(fù)核委員會(huì)，其成員對(duì)學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界開放，吸納來(lái)自海事管理機(jī)構(gòu)之外的專家。其二，嚴(yán)格遴選專家，保證專業(yè)資質(zhì)，建立專家?guī)煲约靶庞脵n案。其三，保障專家獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)于專業(yè)性問(wèn)題可以考慮實(shí)行票決制。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)具體案件的分析不難看出，每一起涉及事故責(zé)任認(rèn)定的行政案件，基本都是源于相關(guān)的民事糾紛，那么除了賦予當(dāng)事人可以申請(qǐng)復(fù)核的權(quán)利之外，通過(guò)有效方式幫助各方當(dāng)事人妥善解決民事糾紛，也將有利于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，有效減少社會(huì)矛盾。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“堅(jiān)決把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的指示精神，江蘇海事局和南京海事法院持續(xù)深化海事行政執(zhí)法與司法協(xié)作，2020年6月，率先在南京海事局海巡執(zhí)法支隊(duì)設(shè)立了水上交通事故一站式解紛中心。2021年7月以來(lái)，陸續(xù)在全省水域全面推廣布設(shè)一站式解紛中心，收到了良好的社會(huì)效果和法律效果。

相較于之前僅由海事管理機(jī)構(gòu)組織的行政調(diào)解，前述這種解紛機(jī)制的優(yōu)勢(shì)是很明顯的：首先，中心調(diào)解人員不僅有海事調(diào)查官，也有海事法院法官以及人民調(diào)解員，可以多維度多視角促進(jìn)民事糾紛的化解。其次，中心調(diào)解案件更加廣泛，訴訟之前、訴訟過(guò)程中以及訴訟后的執(zhí)行環(huán)節(jié)發(fā)生的水上交通事故糾紛均可納入一站式解紛中心的調(diào)解程序。最后，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)中心調(diào)解達(dá)成的協(xié)議可以向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，經(jīng)司法確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，從而有效保證了調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行性。

在新《海安法》實(shí)施后，隨著海事責(zé)任認(rèn)定的證據(jù)屬性更加明確，在全國(guó)范圍推廣一站式解紛模式，已不僅是為民辦實(shí)事的“加分項(xiàng)”，更將成為完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制的“必備項(xiàng)”。