科研事業(yè)單位預(yù)算管理的問題及對策研究

蔣 瑩

（生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029）

科研事業(yè)單位預(yù)算管理應(yīng)圍繞單位戰(zhàn)略目標展開，它是對未來一段時間內(nèi)單位業(yè)務(wù)活動及其相應(yīng)的財務(wù)數(shù)據(jù)進行全面預(yù)測和規(guī)劃，科學(xué)合理配置單位內(nèi)各種資源，并通過監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行情況，總結(jié)和分析預(yù)算的執(zhí)行成果，以多種形式形成反饋意見，幫助單位改善和調(diào)整單位業(yè)務(wù)活動中的存在問題，進而推動單位戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。隨著社會科技水平的提升，科技創(chuàng)新、技術(shù)改革成為時代發(fā)展的主流，科研工作日益成為行業(yè)進步和發(fā)展的關(guān)鍵，科研事業(yè)單位憑借在科研工作中積累的人才和技術(shù)優(yōu)勢，順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，也逐漸融入市場競爭中，這就需要單位根據(jù)單位自身的性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點，提高內(nèi)部管理水平，優(yōu)化資源配置，提高資源利用的效率。

一、科研事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性和原則

（一）科研事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

1.資金來源渠道的多樣性要求必須加強預(yù)算管理

科研事業(yè)單位主要的工作任務(wù)是進行科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)，與普通事業(yè)單位相比，其身份更具特殊性，經(jīng)濟地位也相對更重要。當(dāng)前科研事業(yè)單位的資金來源渠道越來越呈現(xiàn)多樣性的特點，不但有國家財政資金和國家重點研發(fā)項目資金，還有通過科技成果轉(zhuǎn)化取得的技術(shù)服務(wù)等市場性質(zhì)的收入，由于獲取資金的渠道不同，資金性質(zhì)也呈現(xiàn)出明顯差異，資金使用也要遵守不同的制度要求，這就要求科研事業(yè)單位通過加強預(yù)算管理，統(tǒng)籌配置各種資源，保障單位整體戰(zhàn)略目標和經(jīng)營目標的實現(xiàn)。

2.科研活動過程和成果的不確定性要求必須加強預(yù)算管理

科學(xué)研究是科研事業(yè)單位的一項主要工作任務(wù)，科學(xué)研究呈現(xiàn)出未知性，科研成果是難以確定的，進而研究時要依據(jù)實際需要予以適當(dāng)調(diào)整，這要求科研事業(yè)單位在預(yù)算管理中堅持剛性和柔性管理相結(jié)合，既強調(diào)預(yù)算對管理的剛性約束，又可根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境或經(jīng)營策略的重大變化調(diào)整預(yù)算，對例外事項進行特殊處理，提高對各種資源的配置、管理、調(diào)劑的水平和資源的使用效率。

3.預(yù)算管理工作是實現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障

從預(yù)算管理的含義中可以看出，這是一項融入單位管理工作各方面的活動。應(yīng)貫穿單位的全部管理流程、覆蓋全部的業(yè)務(wù)，通過加強組織內(nèi)部的溝通，分解細化單位總預(yù)算為各部門層次的預(yù)算，通過設(shè)立績效目標或標準與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果相比較，分析差異，發(fā)現(xiàn)單位經(jīng)營活動中的機會與存在的風(fēng)險和問題，評估預(yù)算執(zhí)行的效果，對管理者和員工進行獎勵，增強他們工作的動力和主觀能動性。提高整個單位管理效率，促進單位發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標的最終實現(xiàn)。

（二）科研事業(yè)單位預(yù)算管理的原則

1.以單位戰(zhàn)略目標和經(jīng)營目標為導(dǎo)向

科研事業(yè)單位所有的活動都應(yīng)該圍繞單位的戰(zhàn)略目標和經(jīng)營目標展開，為目標提供技術(shù)、經(jīng)濟等方面的支撐，引導(dǎo)各部門專注執(zhí)行、達成績效。

2.業(yè)務(wù)和財務(wù)融合原則

預(yù)算管理絕不是簡單的編制預(yù)算然后按預(yù)算花錢，需要以業(yè)務(wù)為先導(dǎo)、以財務(wù)為協(xié)同，把預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核嵌入單位的各個管理環(huán)節(jié)。

3.過程控制原則

預(yù)算管理是一個相對長期的活動，時間越長不可控的風(fēng)險因素就會越多，而單位管理者不可能在預(yù)算管理活動開始時就將所有風(fēng)險因素都預(yù)測到，這就需要通過對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控和分析把握預(yù)算目標的實現(xiàn)進度并實施有效評價，對單位經(jīng)營決策提供有效支撐。

4.促進單位可持續(xù)發(fā)展的原則

科學(xué)研究工作是一個長期的工作過程，在工作過程中涉及長期目標與短期目標、單位整體與部門、個人之間的利益關(guān)系，預(yù)算管理應(yīng)做好這些關(guān)系的平衡工作，保證單位的可持續(xù)發(fā)展。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

（一）缺乏全面預(yù)算管理意識

預(yù)算管理不僅僅是編制預(yù)算，然后按預(yù)算中規(guī)定的費用項目進行資金支出的簡單財務(wù)工作，它是一個連續(xù)的過程，包括預(yù)算編制、匯總與審批、預(yù)算的分解、分析、控制、調(diào)整、考核等內(nèi)容，這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互銜接、周而復(fù)始的循環(huán)，從而實現(xiàn)對單位經(jīng)濟活動的控制。然而在實際工作中，預(yù)算管理在單位經(jīng)營中的作用并沒有得到足夠重視。

首先，沒有樹立起預(yù)算管理全員參與的理念。在傳統(tǒng)觀念里，大家會認為與錢和數(shù)字沾邊的事都應(yīng)該由財務(wù)部門負責(zé)，科研事業(yè)單位的工作重心應(yīng)該放在業(yè)務(wù)部門，關(guān)注科研工作本身的發(fā)展。再具體到業(yè)務(wù)人員，他們只關(guān)注項目能不能成功，不重視預(yù)算編制工作，沒有建立起成本效益意識。而財務(wù)人員只把自己的工作簡單定位于預(yù)算編制，報銷記賬，認為自己完成預(yù)算編制工作，平時做好報銷記賬工作就可以了，至于項目實施的好壞，績效考核結(jié)果怎么樣都是業(yè)務(wù)部門的事，沒有發(fā)揮對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控和分析作用。其次，預(yù)算管理覆蓋的范圍還不全面，科研事業(yè)單位資金來源具有多樣化的特點，目前有的單位還沒有將預(yù)算管理引入所有資金的預(yù)算管理中，如對國家重點研發(fā)計劃項目資金，在項目執(zhí)行過程中認為只要經(jīng)費執(zhí)行合法合規(guī)，項目能通過驗收即可，對于項目資金是否得到充分合理利用，資金利用效率是否高效等方面考慮較少。第三，沒有實現(xiàn)預(yù)算管理流程全程跟蹤，預(yù)算管理包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考核等一系列活動，當(dāng)前科研事業(yè)單位的預(yù)算管理工作的重心多放在預(yù)算編制、匯總和審批環(huán)節(jié)，對預(yù)算執(zhí)行過程的控制，調(diào)整，預(yù)算結(jié)束后的績效考核關(guān)注較少，沒有形成事前、事中、事后全過程管理。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和有效性

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的第一步，它以量化的形式體現(xiàn)出單位總體規(guī)劃和戰(zhàn)略目標，直接影響著后續(xù)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核的結(jié)果，在整個預(yù)算管理中起基礎(chǔ)性作用。預(yù)算編制應(yīng)遵循科學(xué)性和嚴謹性，在實際工作中，預(yù)算編制工作從任務(wù)下達到上報在一兩周時間內(nèi)匆忙完成，這之間包括業(yè)務(wù)部門聯(lián)系課題組了解相關(guān)編制要求并反饋，涉及自上而下布置及自下而上的反饋匯總，時間緊，工作量大，極易由于時間倉促出現(xiàn)考慮不周全的地方，影響預(yù)算編制質(zhì)量及成效。

業(yè)務(wù)人員參與預(yù)算編制時，通常把主要的精力集中在自己的項目上，僅考慮自身項目情況，很少綜合考慮單位整體經(jīng)營情況，各個預(yù)算項目之間缺乏整合，降低了合理配置單位各項資源的功能。同時，業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制通常由科研人員甚至財務(wù)助理編制，他們不具備相應(yīng)的財務(wù)知識、對項目了解不夠全面，對編制預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準備不夠充分，不結(jié)合實際工作內(nèi)容，或者沒有對單位外部經(jīng)濟、行業(yè)市場環(huán)境進行調(diào)查，僅靠個人經(jīng)驗或以往歷史數(shù)據(jù)編制預(yù)算，例如在工作任務(wù)中沒有測試加工工作，卻在預(yù)算中編制了測試加工費，或者對參與工作的臨時人員工資水平?jīng)]有進行調(diào)查，憑個人主觀感覺預(yù)估勞務(wù)費。這種不結(jié)合實際或者拍腦門做出的預(yù)算影響了預(yù)算編制的準確性，降低了經(jīng)費的使用效益，使項目經(jīng)費要么花不出去要么不夠花，影響了預(yù)算執(zhí)行進度。另外單位財務(wù)人員通常會覺得自己對項目中的專業(yè)業(yè)務(wù)知識和流程一竅不通，就忽視了項目預(yù)算的審核工作，不能及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中的問題，及時與業(yè)務(wù)人員進行溝通進行修改，沒有發(fā)揮預(yù)算管理的事前監(jiān)督的作用。

（三）預(yù)算績效管理質(zhì)量不高

預(yù)算績效管理不僅重視預(yù)算投入，同時也關(guān)注預(yù)算產(chǎn)出和效益，優(yōu)化資金配置的效率、提高資金使用中經(jīng)濟性、效益性。加強預(yù)算績效管理目標是改進預(yù)算支出管理從而達成優(yōu)化資源配置，提高資源利用效率的目的。目前，項目支出績效管理是科研事業(yè)單位普遍認可和重視的考核評價模式，但在制度建設(shè)和績效目標設(shè)定方面還存在不足之處。

首先，績效管理制度不健全。目前許多單位雖然制定了績效管理制度，但還有需要完善的地方，例如制度條款過于寬泛，沒有對績效管理的范圍和環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定，績效管理具體工作流程和實施細則規(guī)定得不細致，制度的實用性和可操作性不強，對現(xiàn)實工作的指導(dǎo)意義不大。再比如，預(yù)算管理制度建設(shè)具有滯后性，在出現(xiàn)的新政策、新情況、新問題時沒有對制度進行及時修訂，使業(yè)務(wù)人員財務(wù)人員面對實際問題時找不到依據(jù)。其次，預(yù)算績效管理的范圍和績效管理的深度還遠遠不夠，例如對于國家重點研發(fā)計劃項目，在項目執(zhí)行過程中認為只要經(jīng)費執(zhí)行合法合規(guī)，項目能通過驗收即可，對于項目資金是否得到充分合理利用，資金利用效率是否高效等方面考慮較少。最后，績效目標設(shè)定仍存在不科學(xué)方面，如資金規(guī)模和績效目標之間不匹配，績效目標設(shè)定得過高或過低，無法按要求完成任務(wù)或造成資金浪費；績效目標細化量化程度不夠，不具備可衡量性，形同虛設(shè)。

三、科研事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

（一）提高全面預(yù)算管理意識

首先，建立預(yù)算管理全員參與理念。財務(wù)部門要在單位內(nèi)部加強預(yù)算管理工作的宣傳力度，使單位各級人員理解預(yù)算管理的內(nèi)涵，認識到預(yù)算管理在資源配置、指導(dǎo)經(jīng)營活動中發(fā)揮的作用，建立成本效益意識。業(yè)務(wù)人員要認識到預(yù)算編制在整個預(yù)算管理工作的作用，提高對預(yù)算編制工作重視程度，學(xué)習(xí)和了解預(yù)算編制的相關(guān)制度規(guī)定，夯實整個預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)。財務(wù)人員應(yīng)定期監(jiān)控預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果與績效目標之間的差異，定期向業(yè)務(wù)人員通報預(yù)算執(zhí)行情況，及時分析差異產(chǎn)生的原因，及時發(fā)現(xiàn)并糾正問題，力?？冃繕说娜缙趯崿F(xiàn)。其次，預(yù)算管理，特別是在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，應(yīng)包含單位的全部資金，在保證資金使用符合各種法規(guī)制度的前提下，更要考慮資金是否得到充分的利用，是否最大限度發(fā)揮效益，資金利用效率是否高效等方面問題。最后，要建立涵蓋事前、事中、事后的預(yù)算管理體系，尤其要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后的績效考核工作。通過全面預(yù)算分析，將單位的預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算目標或標準進行對比，找出差異并分析其形成的原因，設(shè)計并采用有針對性的預(yù)算控制方式，確保單位戰(zhàn)略目標及預(yù)算目標的實現(xiàn)。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，通過制定科學(xué)合理的考核程序和考核指標，對預(yù)算目標及預(yù)算組織工作兩方面的完成情況進行考核評價，總結(jié)預(yù)算管理過程中的經(jīng)驗和不足，促進預(yù)算管理水平的提高，也為單位對預(yù)算執(zhí)行部門以及個人進行獎懲提供依據(jù)。

（二）加強預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性

強化預(yù)算編制的龍頭作用，首先，在預(yù)算編制工作開始前分析研究往年預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效考評狀況，總結(jié)過去工作的經(jīng)驗和不足，為當(dāng)年的預(yù)算編制做好準備工作。召開預(yù)算編制的動員部署會議，提前安排預(yù)算編制工作，盡可能避免由于時間緊迫而影響預(yù)算編制質(zhì)量的情況出現(xiàn)。其次，要加強對預(yù)算編制人員的培訓(xùn)，促進其對預(yù)算編制的相關(guān)制度規(guī)定的了解和學(xué)習(xí)，保證資金使用的合法合規(guī)。再次，需要業(yè)務(wù)人員結(jié)合實際工作內(nèi)容合理計劃支出項目，并對單位外部經(jīng)濟、行業(yè)市場環(huán)境變化情況進行調(diào)查，合理預(yù)估各項支出所需金額，還要充分考慮科研項目執(zhí)行過程中的突發(fā)情況，掌握好項目預(yù)算的靈活性，例如對于參與工作的臨時人員勞務(wù)費，要對當(dāng)時市場上同類人員工資水平進行調(diào)查，并參考統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在分析當(dāng)年實際支出的基礎(chǔ)上，結(jié)合對未來情況的預(yù)測，合理預(yù)估預(yù)算中勞務(wù)費的金額。最后，在預(yù)算編制過程中，財務(wù)人員要加強對項目預(yù)算的審核，及時指出其中不合規(guī)不合理的地方，做好事前監(jiān)督工作，配合科研人員做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，還要發(fā)揮橋梁作用，綜合考慮單位整體經(jīng)營情況，做好各部門預(yù)算間的整合工作，優(yōu)化各項資源在單位內(nèi)部的合理配置，提高資源的使用效率。

（三）提高預(yù)算績效管理質(zhì)量

提高預(yù)算績效管理質(zhì)量，構(gòu)筑全方位預(yù)算管理體系，首先，需要加強預(yù)算績效管理制度建設(shè)。通過不斷完善預(yù)算績效管理制度，在預(yù)算績效管理的范圍、工作流程、實施細則等方面作出規(guī)定，使預(yù)算管理工作有據(jù)可依。其次，要拓展預(yù)算績效管理的范圍，強化績效管理的深度，針對科研事業(yè)單位資金來源多樣化的特點，改變只將使用財政資金的項目納入預(yù)算管理的方式，將使用國家重點研發(fā)項目資金，自有資金項目也都納入預(yù)算績效管理。通過對重大政策、項目等建立事前績效評估機制，對預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正，做到預(yù)算管理流程全程跟蹤，使績效管理深度融入預(yù)算管理全過程。最后，通過增加績效評價的維度，不斷細化、量化績效目標、提高績效目標設(shè)置的適當(dāng)性，清楚的反映出預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。

四、結(jié)束語

預(yù)算作為一種定量計劃，可以在事前對資源取得、分配和使用進行協(xié)調(diào)和控制，優(yōu)化資源配置，促進單位整體管理水平的提升。加強科研事業(yè)單位預(yù)算管理，提高預(yù)算管理意識，規(guī)范預(yù)算管理范圍、工作方法，可以降低科研活動過程的不確定性，提高資源使用效率并提升單位管理水平和管理效能，充分調(diào)動科技人員積極性，不斷提升單位的創(chuàng)新能力和引領(lǐng)力。