行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題及對策研究

許 莉

（新寧縣公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)中心，湖南 邵陽 422700）

行政事業(yè)單位按照政府工作部署和政策引導(dǎo)方向，積極開展公共事務(wù)，并依據(jù)自身職責(zé)和權(quán)限合理規(guī)劃，組織財政資金撥付和公共事務(wù)項目開展，統(tǒng)籌調(diào)配行政事業(yè)單位運(yùn)行規(guī)劃及實(shí)施進(jìn)度，有效提高財政資金的規(guī)劃性及運(yùn)行效果，促進(jìn)行政事業(yè)單位收支管理科學(xué)化、體系化建設(shè)，用有限的財政資金為公共事務(wù)創(chuàng)造社會效益的最大化。行政事業(yè)單位作為履行政府公共事務(wù)職能的組織機(jī)構(gòu)，在整個社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有無法替代的重要作用，而全面預(yù)算管理作為重要的管理工具，不僅是加強(qiáng)行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制和績效管理的有效工具，也是促進(jìn)單位提高管理質(zhì)量、優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段?？梢?，全面預(yù)算管理體系對于單位的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，保障財政資金安全，具有重要的控制和管理作用。

一、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的問題

開展預(yù)算管理不但是國家基于穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)對各行政事業(yè)單位提出的要求，也是行政事業(yè)單位規(guī)避風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展的必然需求，是其他工作順利開展的前提和保障，也是行政事業(yè)單位統(tǒng)一發(fā)展、規(guī)劃的重要依據(jù)。近年來，隨著《政府會計制度》的施行，行政事業(yè)單位對于預(yù)算管理工作逐步重視起來，在預(yù)算管理體系化的建設(shè)上也在積極、有序地推進(jìn)中，從預(yù)算編制，到預(yù)算執(zhí)行、會計核算，再到整體績效目標(biāo)的考核與評價，已初步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，為全面預(yù)算管理體系化奠定了一定基礎(chǔ)。但是，在實(shí)際的預(yù)算管理執(zhí)行中，因受到人員認(rèn)識不夠、專業(yè)人才短缺、過程控制不夠完善、考核機(jī)制不全面等因素的制約，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作中還是存在著不同程度的管理風(fēng)險和運(yùn)營風(fēng)險，或多或少地影響著全面預(yù)算管理效能的充分發(fā)揮。

（一）工作人員對預(yù)算管理認(rèn)識不夠，缺乏預(yù)算管理意識

全面預(yù)算管理主要體現(xiàn)在“全面”上，它是全過程、全要素、全員參與的整合型管理體系，是需要單位內(nèi)部各部門共同參與的管理活動，各個部門、各個人員既是預(yù)算的提供者，也是預(yù)算的執(zhí)行者。但是，目前部分行政事業(yè)單位缺乏良好的內(nèi)部環(huán)境，對于預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不夠，無論是行政事業(yè)單位的管理層還是普通職工，普遍認(rèn)為預(yù)算僅僅是財務(wù)部門的職責(zé)，應(yīng)該由財務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)預(yù)算管理的編制與實(shí)施，而缺乏應(yīng)有的參與意識，導(dǎo)致行政事業(yè)單位未能建立起一套完善的預(yù)算管理體系。另外，由于行政事業(yè)單位對預(yù)算管理的思想認(rèn)識不到位，使得行政事業(yè)單位在預(yù)算編制中未能從行政事業(yè)單位的整體需求出發(fā)，根據(jù)行政事業(yè)單位實(shí)際情況來統(tǒng)籌計劃、安排財政資金，只是簡單地使用“上年基數(shù)加增法”，即比照上年度數(shù)據(jù)給予適當(dāng)調(diào)整，申報時總認(rèn)為資金越多越好，沒有從實(shí)際需要考慮，這樣既不符合財政部對財政資金的使用要求，也容易導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部資源存在浪費(fèi)現(xiàn)象，達(dá)不到財政資金的控制效果。

（二）行政事業(yè)內(nèi)部預(yù)算管理專業(yè)人才短缺，缺乏人才保障

全面預(yù)算管理作為財務(wù)會計的管理工具，有其系統(tǒng)性和復(fù)雜性，這樣對行政事業(yè)單位財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)有了更高的要求，需要更專業(yè)的管理會計人才。但目前基層行政事業(yè)單位中全面預(yù)算管理專業(yè)人才普遍匱乏，人員素質(zhì)也參差不齊，還有很多單位的財務(wù)人員都是非專業(yè)人士，對于這種新型管理會計的理解和接受能力相對較弱，而各單位對于現(xiàn)有財務(wù)人員也未能夠及時開展有效的預(yù)算管理學(xué)習(xí)培訓(xùn)，及時更新財務(wù)知識，導(dǎo)致預(yù)算管理人員專業(yè)素養(yǎng)不夠、知識結(jié)構(gòu)老化、專業(yè)人才短缺現(xiàn)象。這樣致使單位的預(yù)算編制過于簡單化，缺乏科學(xué)性、合理性；預(yù)算執(zhí)行過于隨意，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。在這種缺乏人才保障的情形下，行政事業(yè)單位預(yù)算管理體系就很難得到完整、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力，缺乏預(yù)算分析

高質(zhì)量的編制方案，需要高效的執(zhí)行，才能合理使用好財政資金，提高資金利用率。而現(xiàn)實(shí)中，各行政事業(yè)單位一般都將重心放在預(yù)算編制上、資金申請上，“重編制，輕執(zhí)行”、“重申請，輕管理”是目前行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作中普遍存在的問題，編制時嚴(yán)格按照規(guī)定的預(yù)算編制程序執(zhí)行，但在預(yù)算編制完成以后，對后期的預(yù)算執(zhí)行情況漠不關(guān)心，使得執(zhí)行成了走過場。一是，部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部制度不夠完善或有制度不遵循，訂立的制度也僅僅只是“印在紙上、掛在墻上”，純粹是應(yīng)付有關(guān)部門的檢查，而在執(zhí)行上大打折扣，使內(nèi)部控制流于形式，失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。二是，行政事業(yè)單位在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過程中，缺乏預(yù)算管理意識，沒有分析機(jī)制，把預(yù)算指標(biāo)僅只作為一個參考指標(biāo)，當(dāng)業(yè)務(wù)活動中出現(xiàn)資金短缺、成本超支等問題時，單位多直接采用追加投資的方法，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)存在被隨意更改用途的風(fēng)險，各預(yù)算單位在執(zhí)行過程中如果沒有進(jìn)行必要的階段性分析，就不能及時控制好預(yù)算執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，并及時采取有效措施給予糾正調(diào)偏，從而影響預(yù)算執(zhí)行的效果。

（四）考核機(jī)制不全，缺乏監(jiān)督管理

行政事業(yè)單位涉及領(lǐng)域廣泛，且單個行政事業(yè)單位的專業(yè)性又較強(qiáng)，不同行業(yè)不同單位的項目預(yù)算指標(biāo)的考量差異很大，事業(yè)單位項目支出預(yù)算事前的總體績效目標(biāo)的評審，事中預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管與分析，以及事后預(yù)算執(zhí)行成果的考核與評價，尤顯復(fù)雜。目前，基層行政事業(yè)單位還沒有健全的全面預(yù)算監(jiān)督體系及績效考核制度，雖然部分單位內(nèi)部設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可是在實(shí)際監(jiān)督管理過程中，無法做到專業(yè)化、系統(tǒng)化，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理也僅僅只是專項檢查，對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性、指導(dǎo)性和動態(tài)性。同時各行政事業(yè)單位在預(yù)算公開上仍有欠缺，預(yù)算信息的披露和公開反饋不能做到積極主動、完全公開，且公開渠道單一，很難實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督。再者，行政事業(yè)單位的“鐵飯碗”、“悠閑工作”等標(biāo)簽，使得行政事業(yè)單位職工的工作態(tài)度不端正，不積極，單位管理層也未能將預(yù)算執(zhí)行成果的績效考核與評價和單位各部門、各職工的績效考核直接掛上鉤，考核結(jié)果的責(zé)任也未能明確落實(shí)到人，導(dǎo)致最后的績效管理目標(biāo)對象不清晰，缺乏評價對象。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對策建議

通過全面預(yù)算管理對各項業(yè)務(wù)活動進(jìn)行科學(xué)、合理的事先規(guī)劃與安排，強(qiáng)化預(yù)算管理的過程控制，有效降低單位成本支出，提高財政資金的運(yùn)作效率。更要加大監(jiān)督力度，實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督與審計監(jiān)督并行，進(jìn)一步健全預(yù)算管理績效評價機(jī)制，把責(zé)、權(quán)、利有機(jī)結(jié)合，做到預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用。最終實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的社會效率最大化。

（一）提高全員認(rèn)識，增強(qiáng)全面預(yù)算管理意識

全面預(yù)算管理是一項全局性的系統(tǒng)工作，并作為財政管理的一個重要環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位應(yīng)該轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)觀念，提高對預(yù)算管理的新認(rèn)知，單位領(lǐng)導(dǎo)層更要重視預(yù)算管理工作，加大單位全體職工對《預(yù)算法》及財政部相關(guān)政策、法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳力度，增強(qiáng)全員預(yù)算管理意識，樹立“先有預(yù)算管理，后有資金使用”的理念，建立一個高效、系統(tǒng)的預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，明確各個崗位的職責(zé)職能，并要求各級各部門間相互溝通協(xié)調(diào)，相互配合，以單位的主要任務(wù)為目標(biāo)，上下統(tǒng)一，積極參與，為科學(xué)編制預(yù)算工作奠定基礎(chǔ)。通過有效的全面預(yù)算管理，使單位資金能夠在每個項目、每個環(huán)節(jié)都充分利用，實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確化、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范化的目的，切實(shí)做到財政資金的高效利用，科學(xué)配置。

（二）加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提升單位預(yù)算管理專業(yè)水平

針對目前行政事業(yè)單位預(yù)算知識結(jié)構(gòu)老化，以及預(yù)算人才短缺的情況，一是要加大培訓(xùn)力度。財政部門每年要定期不定期地請專家到轄區(qū)內(nèi)開展預(yù)算管理知識講座，采取線上線下等方式對各行政事業(yè)單位的財務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，保障各單位專業(yè)人才支持。二是各預(yù)算單位也要結(jié)合本單位的實(shí)際情況，對本單位的預(yù)算管理制度加以完善，借助崗位培訓(xùn)、崗位競爭等途徑，加強(qiáng)單位預(yù)算管理人才的培養(yǎng)力度，譬如：多鼓勵單位內(nèi)部人員積極參與相關(guān)的學(xué)習(xí)和考試，更新知識結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)新生力量、組建專業(yè)的預(yù)算管理團(tuán)隊等。只有通過多形式、多渠道加強(qiáng)專業(yè)隊伍的培養(yǎng)和建設(shè)，強(qiáng)化單位內(nèi)部人員的素質(zhì)及能力，才能保障行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系的人才支持。

（三）強(qiáng)化過程控制，提高財政資金運(yùn)作效率

行政事業(yè)單位預(yù)算的有效執(zhí)行與控制是保障預(yù)算成果實(shí)現(xiàn)的重要途徑，各單位必須要嚴(yán)控財政預(yù)算資金總額，合理安排統(tǒng)籌資金，加強(qiáng)費(fèi)用控制，把控好預(yù)算資金的成本控制，嚴(yán)格把好資金支出關(guān)，才能有效提高財政資金的運(yùn)作效率。第一，行政事業(yè)單位要優(yōu)化預(yù)算管理制度、內(nèi)部控制制度、績效考核和激勵制度等內(nèi)部管理制度，夯實(shí)預(yù)算管理的制度基礎(chǔ)，做到有章可循、執(zhí)行必嚴(yán)。第二，行政事業(yè)單位財務(wù)部門可采取對單位執(zhí)行情況實(shí)施總額控制，分期批復(fù)的管理模式，在年度預(yù)算總額范圍內(nèi)，把各個預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化并下達(dá)到各個職能部門，明確資金使用范圍和權(quán)限，把預(yù)算指標(biāo)額度、業(yè)務(wù)支出事項及預(yù)算執(zhí)行申請相互對應(yīng)，強(qiáng)化預(yù)算資金的審批程序，嚴(yán)控預(yù)算支出關(guān)，從而使預(yù)算執(zhí)行整個流程更加清晰，目標(biāo)更明確，確保預(yù)算資金的年度支出與年初預(yù)算無差異。第三，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行情況分析機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行情況要進(jìn)行實(shí)時跟蹤，并及時公布各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會，開展預(yù)算執(zhí)行分析。對于預(yù)算項目支出進(jìn)度、工程建設(shè)、政府采購等重大事項尤其重點(diǎn)關(guān)注，要加強(qiáng)對各項資金的管理，嚴(yán)格費(fèi)用支出，確保?？顚Ｓ?，嚴(yán)控預(yù)算資金超標(biāo)、無預(yù)算支出現(xiàn)象，對預(yù)算資金需要繼續(xù)追加的，也要按照財政規(guī)范的流程進(jìn)行審核審批后確定。對于預(yù)算執(zhí)行中存在的問題要及時采取嚴(yán)格的控制措施，盡可能地消除和杜絕業(yè)務(wù)中的低效、浪費(fèi)和舞弊等風(fēng)險。只有強(qiáng)化單位執(zhí)行過程控制，把剛性控制和柔性控制的有機(jī)結(jié)合，才能讓財政資金的使用效率與效果得到有效提高，達(dá)到實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制的目標(biāo)。

（四）加大監(jiān)督力度，健全預(yù)算管理績效評價機(jī)制

首先，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，成立以行政事業(yè)單位紀(jì)檢監(jiān)察為主體，各業(yè)務(wù)部門參與的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，把單位的預(yù)算決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離，財務(wù)監(jiān)督與審計監(jiān)督并行，增強(qiáng)審計監(jiān)督的權(quán)威性，由專業(yè)審計人員負(fù)責(zé)，專人專崗，以財務(wù)指標(biāo)為切入點(diǎn)，時刻關(guān)注預(yù)算執(zhí)行過程，并不定期組織專項監(jiān)督審計檢查，來強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范行為，確保財政資金的合法、有效使用。其次，行政事業(yè)單位更要積極主動的多渠道、多方位的實(shí)行全面預(yù)算公開，接受政府部門、社會大眾及外界媒體的外部監(jiān)督，保障單位全面預(yù)算的執(zhí)行到位。最后，要強(qiáng)化行政事業(yè)單位績效管理，遵循“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的原則，完善好績效管理機(jī)制。以單位預(yù)算為目標(biāo)，匹配好各主體責(zé)任人的權(quán)、責(zé)、利，將預(yù)算任務(wù)層層分解到各個崗位上，分清責(zé)任歸屬，歸口管理，分級控制，并對各項活動實(shí)施績效評價，將最后預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與單位績效考核和薪酬、獎懲體系直接掛鉤，有效調(diào)動單位人員參與和配合預(yù)算績效管理工作的積極性和主動性。還要結(jié)合自身的業(yè)務(wù)實(shí)際建立相應(yīng)績效考核指標(biāo)，細(xì)化各項績效目標(biāo)，用量化指標(biāo)來衡量每個項目的績效成果，讓績效評價指標(biāo)目標(biāo)清晰、考核對象明確。

因此，只有不斷健全和完善預(yù)算管理績效評價機(jī)制，提高績效評價的規(guī)范化、科學(xué)化建設(shè)，把預(yù)算管理和績效管理有機(jī)結(jié)合起來，形成系統(tǒng)化、一體化，才能真正優(yōu)化預(yù)算資金配置和有效使用，使財政資金能夠得到有效管理，從而更好地完成單位全面預(yù)算管理目標(biāo)。

三、結(jié)束語

綜上所述，全面預(yù)算管理作為行政事業(yè)單位財務(wù)管理中的一項中心任務(wù)，在保障單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)、規(guī)避風(fēng)險、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展都有著至關(guān)重要的作用，行政事業(yè)單位可以借助全面預(yù)算管理這一管理工具對單位的各類資源進(jìn)行統(tǒng)籌分配，最大限度發(fā)揮單位資源的價值，為單位的發(fā)展提供必要的資源支持，更是單位提升內(nèi)部管理質(zhì)量的有效策略。行政事業(yè)單位在此項工作中不僅要從思想上改變認(rèn)知，工作中高度重視，更要在全面預(yù)算管理實(shí)踐中，立足于管理目標(biāo)與實(shí)際運(yùn)營中存在的不足之處，通過加強(qiáng)隊伍建設(shè)、強(qiáng)化過程控制、加大監(jiān)督力度、健全績效評價機(jī)制等措施，優(yōu)化行政事業(yè)單位配置需求，提升財政資金效益，促進(jìn)行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。