森林生態(tài)效益補償政策進展與經(jīng)濟分析

張寶寧

(徐州市銅山區(qū)林業(yè)技術指導站,江蘇 徐州 221000)

森林資源不僅具有較高的經(jīng)濟價值，同時具有社會價值和生態(tài)價值。然而隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境日益惡化，森林資源過度消耗使得生態(tài)環(huán)境受到了嚴重破壞。黨的十八大報告提出，把生態(tài)文明建設放在突出地位。森林是生態(tài)文明建設的重要內部，其生態(tài)效益的發(fā)揮直接關系到生態(tài)文明建設成就。因此深入分析當前我國森林生態(tài)效益補償政策的發(fā)展歷程。

1 森林生態(tài)效益補償政策

1.1 概念

森林生態(tài)效益補償指的是以森林防護與檢測成本問題為基礎，將粗放型耗費成本轉變?yōu)榫C合運營成本。國家對森林生態(tài)效益補償金進行合理安排和監(jiān)督，配置人員、制定防護方法，在政府部門的推動下，提高防護人員的積極性，使得森林防護不再流于形式，在節(jié)約成本的基礎上發(fā)揮森林的最大效益。森林生態(tài)效益補償最主要的內容是以森林防護為切入點，合理分配人員及預算，進而保護好森林生態(tài)環(huán)境。

1.2 特點

森林具有生產(chǎn)周期長，公益性強等特點，全球都對森林資源采取了有效的管理措施以及扶持政策，特別是公益林，支持力度更大。生態(tài)公益林是以發(fā)揮社會效益、生態(tài)效益為核心內容，因此要求民眾無能隨意進行生產(chǎn)性砍伐。以經(jīng)濟和社會的角度分析，森林的生態(tài)效益具有公共產(chǎn)品、外部經(jīng)濟性、缺乏市場等特點，正是這些特征使得社會成本與私人成本、社會效益與個人利益發(fā)生沖突，造成了社會效益高于私人效益，但社會成本卻低于個人成本的現(xiàn)象，最終導致資源配置失誤。因此為了改善這一問題，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置及森林資源可持續(xù)發(fā)展，必須采取相應的措施對森林生態(tài)效益進行補償，有效的解決現(xiàn)象。

1.3 補償方法

我國明確指出“國家設立森林效益補償基金”，進而為生態(tài)公益林提供了資金保障。但從實際情況分析，公益林大多設立在貧困地區(qū)，地方政府籌措資金能力有限，因此應從地方實際出發(fā)，以誰受益，誰補償為原則，建立多途徑的公益林補償渠道，具體方法可參考一下幾點：一是財政投入。主要由國家、省財政廳直接撥付補償金，用來承擔公益林的各種管理及建設費用。公益林項目收益的是全社會，政府支付補償金理所應當。這也是森林生態(tài)效益補償金的主要來源。二是征收稅費?？梢罁?jù)參考教育附加費的模式將生態(tài)補償金作為一種附加費，由稅務部門按照一定比例征收稅金，將其列入財政管理，再由國家按照各地生態(tài)公益林的多少和效益值進行下?lián)?，此方法在貧困山區(qū)應用比較有效，可有效解決補償金征收無源的問題。三是林業(yè)部補償。在育林基金或造林更新費中提取部分資金作為公益林補償金，將其用于公益林病蟲害防治，護林防火，科學研究等工作中。

2 森林生態(tài)效益補償政策在實施中存在的問題

2.1 缺乏完善的補償機制

目前，我國的森林生態(tài)效益補償政策缺乏完善的補償機制，當出現(xiàn)問題時，無法受到相關法律的保護，進而使得補償資金落實不到位，增加了補償資金的管理難度。補償制度不完善會給帶來很多資金管理問題，甚至補償資金私用，監(jiān)管不嚴格等問題，無法發(fā)揮出森林生態(tài)效益補償資金的使用效果。

2.2 資金來源單一

雖然人們都認識到了公益林的重要性，但生態(tài)林的所有者、受益部門及單位之間，并未就拓展生態(tài)保護建設資金的來源渠道形成統(tǒng)一的共識，使得資金來源過于單一。一般情況下，生態(tài)林多處于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，財政收入無法滿足生態(tài)林補償資金的需求，而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，補償資金和建設保護資金之間的矛盾越加突出，其主要體現(xiàn)在兩方面，一是生態(tài)林需要基礎設施建設來滿足防護工作的需求，因此需要大量的資金投入；二是國家降低了對生態(tài)林的補償標準，由五項經(jīng)費降為三項經(jīng)費，產(chǎn)生資金不足的問題，特別是村集體擁有的重點公益林，嚴重缺乏建設資金，進而降低了村組織的工作積極性。

2.3 資金管理人員綜合素質偏低

從事資金管理的人員多為基層森林管理人員，其不具備較高的專業(yè)管理水平，缺乏系統(tǒng)的培訓，在工作中必然出現(xiàn)諸多問題；同時由于補償制度和監(jiān)督管理制度缺乏完善性，資金管理效果差，降低了資金的利用率。

2.4 補償方式不完善

在我國森林生態(tài)效益補償是以政府補償為主，以財政轉移為支付手段實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償?shù)?，以此提高林農的造林積極性。實際上森林補償資金源于政府，僅依靠政府財政轉移支付的方式無法實現(xiàn)對森林生態(tài)的全面保護，一是財政能力有限，如果盲目的將資金投入到森林生態(tài)效益補償上，就會增加政府負擔，阻礙了我國森林生態(tài)效益補償政策的長期發(fā)展。二是在補償中缺乏有效的監(jiān)管，使得各個部門無法完成銜接，財政資金層層撥付，可能致使公款私用，撥付不到位等問題的發(fā)生，此種情況均不利于森林生態(tài)效益補償政策的推行。

2.5 缺乏統(tǒng)一標準化體系

目前，我國森林生態(tài)效益補償?shù)膬热萆形葱纬梢粋€標準的體系，森林生態(tài)效益涉及的內容非常廣泛，但由于相關經(jīng)營者缺乏正確的認知，認為只要對生態(tài)效益補償?shù)哪硞€環(huán)節(jié)進行資金累積就能實現(xiàn)社會效益，顯然這是一個錯誤的認知。又或者有些林業(yè)部門并未對林業(yè)經(jīng)營者的活動進行監(jiān)督，盡管經(jīng)營者建立了規(guī)劃林業(yè)防護意識，但缺乏經(jīng)驗，也難以實現(xiàn)生態(tài)林應有的效益。此外，大部分林業(yè)部門僅對水資源費用、林業(yè)開發(fā)建設資金進行征收，未將國家與經(jīng)營者的權利與責任區(qū)分開，使得經(jīng)營者認為自己上交了資金責任就該由相關部門負擔，自己只是負責資金投入，從而使得內部工作人員缺乏動力。

3 完善森林生態(tài)效益補償政策實施的方法

3.1 制定合理的補償標準

完善補償標準是推動森林生態(tài)效益補償?shù)挠行Х椒ㄖ?。一是提高補償標準。經(jīng)濟發(fā)展迅速加快了通貨膨脹速度，但森林生態(tài)補償標準依然不高，跟不上時代發(fā)展的步伐。針對這種情況，需依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，提高補償標準。還應劃分生態(tài)林等級，分層補償，對高等級的生態(tài)林加大補償力度，進而鼓勵林農創(chuàng)造高質量、高標準的林區(qū)。二是明確補償對象。國有林場、自然保護區(qū)、村集體、個人是我國生態(tài)林的四種權屬形式，以江蘇省為例，自然保護區(qū)內的重點公益林，由財政和主管部門安排給管理單位，再由管理單位補償給林農；村集體所屬的公益林則由財政部門撥款，村集體進行分配；個人所屬公益林則由政府直接補償給個人?？梢韵戎贫ㄒ粋€基本補償標準，再依據(jù)不同地區(qū)的相關因素制定地方補償標準，全面提高森林生態(tài)效益補償政策的實施。三是依據(jù)林木種類補償。不同的林木產(chǎn)生的價值也不同，投入的成本也不同，因此需正確劃分不同林木種類才能確保補償標準的合理性。

3.2 提高補償資金的監(jiān)管力度

森林生態(tài)效益補償資金發(fā)放數(shù)額較大，因此林業(yè)部門必須給予高度重視，組建專門的補償資金監(jiān)管部門或機構，主要負責發(fā)放、管理補償金，確保資金使用管理的透明性，公開性。密切跟蹤補償資金的使用情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，確保補償資金的充分利用；因此未免補償資金撥付不到位而影響生態(tài)林效益發(fā)揮，必須加強對資金的監(jiān)督管理，保障補償金及時發(fā)放到林農手中，確保補償金效用的發(fā)揮。

3.3 拓寬資金來源

籌集資金不應單一依靠政府撥款，還應積極按照誰受益誰補償?shù)脑瓌t，建立多層次的公益林補償渠道，使資金來源方法更加多元化，確保森林生態(tài)效益補償能夠籌集到足夠的資金。例如：征稅、發(fā)展森林生態(tài)旅游、發(fā)行生態(tài)彩票、政府生態(tài)購買、社會捐贈等方式吸引社會資金的加入，彌補森林生態(tài)效益補償資金不足的問題。征稅項目可以包括：工業(yè)、城鎮(zhèn)生活用水，木材加工、運輸貿易，狩獵、野生動物養(yǎng)殖、經(jīng)營，森林旅游等，在風景區(qū)從事商業(yè)活動的單位或個人；將征得的稅款用于生態(tài)效益補償資金中，擴寬資金來源，減輕政府負擔；社會捐贈可以通過成立生態(tài)公益林慈善機構，建立慈善資金，接受慈善機構的捐贈，或者通過廣播、電視等媒體舉辦慈善晚會籌措補償資金。

3.4 完善法律體系

森林生態(tài)效益補償制度涉及到很多方面，例如：籌措補償資金，發(fā)放，監(jiān)管，保護被補償人的權利等，因此必須制定完善的法律法規(guī)加以保護，并不是一部法律就可以解決的，必須結合實際情況，修改、完善各項法律法規(guī)，構建一個完善的森林生態(tài)效益補償法律制度。國家在劃分公益林及禁伐時都要有法所依，立法上要全面考慮林農財產(chǎn)權益，嚴格按照國家規(guī)定的程序和條件執(zhí)行各項權利，全程監(jiān)督資金補償行為，確保其不被濫用。此外，補償原則、范圍、標準、方式等方面的立法不僅要考慮國情，更要確保補償切實可行，又要站在林農的角度出發(fā)，做到合情合理，公平公正。

森林資源是國家發(fā)展的重要根基，也能保障人們的生活質量，因此相關部門必須認識到森林生態(tài)效益補償?shù)闹匾?，汲取?yōu)良的管理經(jīng)驗，結合地區(qū)實際情況，制定因地制宜的森林生態(tài)效益補償政策，促進地區(qū)森林資源的發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。