浙江省野生動物致害農(nóng)民利益補(bǔ)償問題探析

高一平

（景寧畬族自治縣沙灣鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心，浙江 麗水 323507）

浙江素有“七山一水兩分田”的地貌，屬亞熱帶氣候，四季分明，物種豐富。浙北地區(qū)為水網(wǎng)密集的沖積平原，浙東地區(qū)為沿海丘陵，浙西南地區(qū)為山區(qū)，而舟山市的海島地貌，可謂山河湖海無所不有。西南多為千米以上的群山盤結(jié)，其中，位于龍泉境內(nèi)的黃茅尖，海拔1 929 m，為浙江省最高峰。浙江地形以丘陵、山脈、盆地為主，占浙江總面積的70.4%，平原面積占浙江總面積的23.2%，同時，浙江擁有四大平原，即杭嘉湖平原（杭州、嘉興、湖州）、寧紹平原（寧波、紹興）、金麗衢平原（金華、麗水、衢州）、溫臺平原（溫州、臺州）。浙江陸域面積有10.55 萬km2（2020 年數(shù)據(jù)），占全國陸域總面積的1.1%，也是中國面積較小的省份之一，面積排在全國倒數(shù)第四。

近年來，浙江山區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境得到了持續(xù)改善，部分山區(qū)野生動物種群數(shù)量得到了較快恢復(fù)，野生動物活動范圍也在不斷擴(kuò)大，對山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)與生活造成侵?jǐn)_。野生動物對山區(qū)農(nóng)民生產(chǎn)與生活的頻繁侵?jǐn)_與保護(hù)的矛盾卻愈演愈烈，已造成多起野生動物傷人事件，局部山區(qū)野生動物還毀壞莊稼、傷害家畜和家禽，襲擾山區(qū)農(nóng)民群眾生活，導(dǎo)致山區(qū)農(nóng)民群眾利益受損較大，同時也出現(xiàn)了山區(qū)群眾自衛(wèi)式獵殺野生動物等行為。

然而，自2020 年新冠疫情發(fā)生以來，浙江省不少地方相繼出臺了全域禁獵措施辦法，一些野生動物馴養(yǎng)繁殖行業(yè)已被取締或者轉(zhuǎn)型，以致大量野生動物被放歸自然。在此背景下，為更好地保護(hù)野生動物，減少山區(qū)農(nóng)民群眾利益損失，有必要研究分析野生動物致害山區(qū)農(nóng)民群眾利益和完善各級地方政府部門的補(bǔ)償制度[1]。

1 野生動物保護(hù)立法現(xiàn)狀

1.1 野生動物保護(hù)

野生動物保護(hù)，是指保護(hù)野生動物，具體以保護(hù)野生動物及其生存環(huán)境為目的的保護(hù)和管理措施等。法律法規(guī)所保護(hù)的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生、水生野生動物。而本文特指野生動物，是探析浙西南山區(qū)的陸生野生動物致害農(nóng)民利益的政策補(bǔ)償問題。野生動物保護(hù)組織主要的任務(wù)是為保護(hù)野生動物。野生動物保護(hù)工作主要側(cè)重于以下兩方面：一種是種群保護(hù)[2]，如成立野生動物保護(hù)區(qū)、國家森林公園、野生動物自然保護(hù)區(qū)等，國內(nèi)外的野生動物保護(hù)組織主要有世界動物保護(hù)協(xié)會（World Animal Protection,WAP）、國際野生生物保護(hù)學(xué)會（Wildlife Conservation Society,WCS）、野生動物救援（Wild aid）以及中國野生動物保護(hù)協(xié)會（China Wildlife Conservation Association,CWCA）等[2]；另一種是野生動物福利問題，山區(qū)野生動物得到了加強(qiáng)保護(hù)的同時，農(nóng)民利益遭受野生動物侵害受損又該怎么辦？這就有了農(nóng)民利益受損的政策補(bǔ)償問題。

1.2 野生動物保護(hù)的立法

1988 年11 月8 日，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》，后于2004 年8 月28 日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議《關(guān)于修改<中華人民共和國野生動物保護(hù)法>的決定》修正[2]，并作出意見：“國家保護(hù)野生動物及其生存環(huán)境，禁止任何單位和個人非法獵捕或者破壞?！盵3]第八條規(guī)定禁止任何單位和個人的行為；同法第九條規(guī)定“國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點(diǎn)保護(hù)。國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動物分為一級保護(hù)野生動物和二級保護(hù)野生動物。國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動物名錄及其調(diào)整，由國務(wù)院野生動物行政主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)公布?！蓖瑫r該條第二款規(guī)定“地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物，是指國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物以外，由省、自治區(qū)、直轄市重點(diǎn)保護(hù)的野生動物。地方重點(diǎn)保護(hù)的野生動物名錄，由省、自治區(qū)、直轄市政府制定并公布，報國務(wù)院備案。”第九條第三款規(guī)定“國家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄及其調(diào)整，由國務(wù)院野生動物行政主管部門制定并公布[4]?！?/p>

浙江省為保護(hù)和拯救珍貴、瀕危陸生野生動物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用陸生野生動物資源，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，根據(jù)《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》[4]，并結(jié)合本省實際制定了《浙江省陸生野生動物保護(hù)條例》，自1998年10 月1 日起施行。自2020 年新冠病毒疫情暴發(fā)后，開始實施《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》及《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法交易和濫食野生動物的決定》后，浙江不少地區(qū)也相繼出臺“全域禁獵”等措施決定，為野生動物保護(hù)提供了法律依據(jù)。

1.3 地方政府實際操作

浙西南山區(qū)由于山多地少，大部分耕田靠近山腳、山灣，有的距離村莊較遠(yuǎn)，管理較困難，近年來，大多數(shù)農(nóng)村居民幾乎集居在城鎮(zhèn)生活，導(dǎo)致山區(qū)大部分村莊的村旁、路沿等耕地?zé)o人種植，遠(yuǎn)路的山隆田退耕還林，多年的荒地荒田芒稈叢林，有助于野生動物繁殖和生長，特別是野豬。目前，除嘉興、舟山野豬數(shù)量相對較少外，浙江其余山區(qū)縣（市）八成均為野豬興旺區(qū)。2000 年《浙江省陸生野生動物資源調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，浙江山區(qū)野豬數(shù)量約2.9 萬頭，截至2020 年，野豬數(shù)量發(fā)展到15 萬頭。在過去的20 年，浙江野豬繁殖增加了5.2 倍。

野豬興旺的原因有三個：一是浙江省重視生態(tài)資源保護(hù)，森林植被茂盛，給野豬提供了極好的生存環(huán)境空間；二是野豬繁殖快、食性雜，一頭野母豬平均每年能產(chǎn)兩三窩，一次下崽8～ 12 頭；三是與浙江省加強(qiáng)獵槍管理，減少獵捕程度也有關(guān)系[5]。

在實際操作中，各地方政府部門大多數(shù)沒有按照野生動物保護(hù)名錄予以辨認(rèn)，所以在處罰上也存在偏差，專項保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入不足，山區(qū)留守農(nóng)民種植的莊稼也遭受不同程度的野生動物侵害，山區(qū)農(nóng)民群眾利益損失又得不到補(bǔ)償?；蛘哒f，個別地方雖然開展了農(nóng)民耕種保險，但是由于地方財政補(bǔ)助有限，農(nóng)民群眾利益遭受損失。野外動物侵害“取證難”，取證技術(shù)有限“難取證”，同時，在申報受損補(bǔ)償流程上也存在各環(huán)節(jié)繁瑣等問題，地方政府部門補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行率也很低。

2 野生動物致害補(bǔ)償

2.1 野生動物致害現(xiàn)狀

金華蘭溪野生動物資源豐富。當(dāng)?shù)貪竦貏游镉续B綱16 目49 科219 種、哺乳綱5 目9 科16 種、爬行綱3 目8 科16 種，當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物受到野生動物傷害的概率也因此增加，有時還會發(fā)生野生動物傷人事件。2021 年4 月28 日，蘭溪市女埠街道村民童志文收到保險公司的500 元野生動物肇事理賠資金，是該市首例野生動物肇事理賠成功案例。此前，童志文家中種植的蕓苔Brassica campestris（油菜）遭飛鳥侵害，受損面積約0.133 3 hm2。

保險中提及野生動物，是指野豬等大型野生動物以及鳥類。由鳥類造成的財產(chǎn)損失特定農(nóng)作物主要為“油菜、稻Oryza sativa、高粱Sorghum bicolor、櫻桃Prunus pseudocerasu、葡萄Graptoveria amethorum、梨Pyrusspp.、枇杷Eriobotrya japonica、無花果Ficus carica、魚苗”等。實施野生動物肇事責(zé)任保險，確保民眾的人身財產(chǎn)損失得到及時救助和補(bǔ)償，為其財產(chǎn)撐起‘保護(hù)傘’，同時也有利于推動野生動物保護(hù)工作。

蘭溪里方，全村男女老少共130 余人，方圓15 km2內(nèi)，至少有百來頭野豬虎視眈眈。野豬幾乎每天都要下山跟農(nóng)民“搶糧”，莊稼沒有好收成。永嘉縣北部山區(qū)，也出現(xiàn)“豬進(jìn)人退”的情形，外出務(wù)工多，山田荒蕪，在偏遠(yuǎn)些的白巖灣、鐵打巖自然村等，如今村里已無人居住。

自2020 年4 月開始，衢州市林業(yè)部門主動對接保險公司，開化、常山、龍游三地推行野生動物肇事公眾責(zé)任保險政策后，三地接到村民群眾遭受野生動物毀壞農(nóng)作物、傷害家畜家禽的案件高達(dá)700 余起。衢州柯城石梁鎮(zhèn)小溝村一養(yǎng)雞戶在山上散養(yǎng)的1 500 只家雞Gallus gallus domesticus，2020 年被黑鳶Milvus migrans、黃鼬Mustela sibirica、滑鼠蛇Ptyas mucosus等野生動物吃掉了幾十只，損失數(shù)千元。

2016—2020 年，麗水市蓮都區(qū)發(fā)生野生動物損害農(nóng)民群眾的案件900 多起，5 年中平均每年發(fā)生180 多起；損害農(nóng)作物有菰（茭白）Zizania latifolia、番薯Ipomoea batatas、陽芋Solanum tuberosum、稻、中華獼猴桃Actinidia chinensis、玉蜀黍Zea mays、蕓苔等，野生動物侵害中藥材420.7 hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失144.1 萬元。2020 年，蓮都區(qū)居民群眾單被尖吻蝮（俗稱五步蛇）Deinag kistrodon咬傷事件達(dá)60 余起。

通過調(diào)查，浙江山區(qū)農(nóng)民群眾種植的八成農(nóng)作物遭受野生動物侵害，直接經(jīng)濟(jì)受損較大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在浙江境內(nèi)，肇事野生動物侵害農(nóng)作物大都為歐亞野豬Sus scrofa（俗稱野豬），也不排除其它野生動物，其次為華南兔Lepus sinensis（又叫山兔）、麂屬M(fèi)untiacus動物（又叫跳麂）、野雞Phasianus colchicusLinnaeus（雉雞）等，在夏天育苗和秋天收獲的季節(jié)，野生動物襲擾山區(qū)農(nóng)作物更加頻繁，山區(qū)農(nóng)民群眾耕種的稻、蕓苔、番薯、陽芋、玉蜀黍等主要經(jīng)濟(jì)作物，均遭受不同程度的損失。

2.2 山區(qū)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)作物的主要措施

2.2.1 驅(qū)趕 由于禁獵，浙江山區(qū)的野生動物多了起來，當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物遭受野生動物侵害頻頻發(fā)生，很多野生動物怕人聲，也怕噪音，農(nóng)民會采用干擾法驅(qū)趕野生動物，比如采用稻草人、拉鐵絲網(wǎng)、紅布條、放鞭炮（不安全）、敲鑼、喇叭、噪音、扎籬笆、睡地頭值守等方式，但是有些措施一旦時間用久了就會不管用。除此之外，如果野豬數(shù)量多了，不僅毀壞莊稼，還在村子里出沒，就應(yīng)該向上級部門申請，請求組織專門人員來處理野豬。

2.2.2 捕殺 野豬雖然是保護(hù)動物，但如果人沒有主動招惹野豬，野豬卻威脅到人的生命安全時，可以組織捕獵。在浙江一些地方，就出現(xiàn)過經(jīng)批準(zhǔn)的專門捕獵野豬的現(xiàn)象，效果很好。但也有山區(qū)農(nóng)民，對野生動物保護(hù)意識不強(qiáng)，在未經(jīng)批準(zhǔn)下就采用捕獵工具進(jìn)行捕殺，比如用野豬夾、電貓、彈簧套等捕獵工具對野豬進(jìn)行捕獵。由此，對提倡野生動物保護(hù)與普及宣傳工作將會帶來負(fù)面影響。

2.3 政策保險和政府補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制問題

2.3.1 公眾責(zé)任政策保險 政策性農(nóng)業(yè)保險，是化解山區(qū)農(nóng)戶在生產(chǎn)過程中遇到災(zāi)害影響的一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制[6]，在歷年的災(zāi)害損失過程中均發(fā)揮了重要作用，也受到浙江山區(qū)廣大農(nóng)戶的歡迎和認(rèn)可。近幾年來，浙江山區(qū)個別縣（市、區(qū)）出臺的“野生動物肇事公眾責(zé)任保險”制度，值得推廣宣傳執(zhí)行。

2020 年3 月底，衢州市開化縣由錢江源國家公園聯(lián)合中國人保財險開化支公司，給地方野生動物侵害農(nóng)作物保險出資18 萬元，開化縣全境推出“野生動物肇事公眾責(zé)任保險”制度，深受山區(qū)農(nóng)民的贊同與支持。由此，2020 年開化縣由該險種完成理賠案件240 多件，為開化10 多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）200 多戶農(nóng)戶，挽回了8 萬元作物損失，有力地緩解了野生動物侵害山區(qū)農(nóng)民的作物損失與動物保護(hù)的矛盾。2020 年4 月，衢州林業(yè)部門主動對接保險公司，分別在開化、常山、龍游三地推行野生動物肇事公眾責(zé)任保險政策試點(diǎn)工作。

2020 年5 月26 日，溫州地區(qū)平陽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合人保財險平陽支公司率先試點(diǎn)番薯種植保險，成為浙江首單番薯種植保險。此次平陽縣試點(diǎn)1.333 km2番薯種植保險，保障金額達(dá)500 萬元。番薯種植保險的首創(chuàng)推出，這為當(dāng)?shù)嘏d民村村民“保收成、奔小康”撐起“保險傘”。

2021 年金華地區(qū)，蘭溪市為全市民眾購買陸生野生動物肇事公眾責(zé)任保險，該保險一年累計賠償限額200萬元，每次事故賠償限額100 萬元，每人人身傷亡賠償限額3 萬元，每人醫(yī)療費(fèi)用賠償限額1 萬元，每人財產(chǎn)損失賠償限額5 000 元，由鳥類造成的財產(chǎn)損失，累計限額賠償5 000 元。此外，每人每次事故醫(yī)療費(fèi)用免賠額100 元，超過100 元后按90%賠付。財產(chǎn)損失每人每次事故免賠額100 元或損失的10%，兩者以高者為準(zhǔn)。

2.3.2 做好公眾政策保險宣傳 通過廣播、網(wǎng)絡(luò)、微信、宣傳標(biāo)語等方式，及時推送農(nóng)業(yè)保險相關(guān)政策、災(zāi)害預(yù)警信息和防災(zāi)措施，按照“能保盡保、愿保必?！钡脑瓌t，進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，切實做好山區(qū)貧困戶農(nóng)業(yè)政策性保險工作，同時，也要督促保險公司繼續(xù)開發(fā)政策性農(nóng)業(yè)保險參保品種，實現(xiàn)浙江山區(qū)縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村主要農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)保險政策全覆蓋。

2.3.3 部分地區(qū)保險服務(wù) 要制定浙江山區(qū)縣三大糧食作物成本保險示范條款，有助于提升浙江山區(qū)三大糧食作物成本保險條款的規(guī)范性，確保浙江山區(qū)農(nóng)民種植戶獲得統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的保險服務(wù)，解決山區(qū)縣農(nóng)戶種植糧食作物的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險在服務(wù)鄉(xiāng)村振興、國家糧食安全戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面發(fā)揮更為重要的作用。如：麗水蓮都、臺州溫嶺、衢州（開化、常山、龍游）、溫州平陽、金華蘭溪等地相繼推出了“野生動物肇事公眾責(zé)任保險”制度，部分山區(qū)農(nóng)民已經(jīng)受益。

除以上提到的保險之外，浙江其它山區(qū)縣還沒有設(shè)立“野生動物肇事公眾責(zé)任保險”制度，山區(qū)農(nóng)民耕種保險，可以參照農(nóng)業(yè)政策性保險制度，只要進(jìn)一步細(xì)化落實補(bǔ)救措施[7]，浙江全面推出保險服務(wù)還是有希望的，同時，也要增補(bǔ)政府部門投保資金預(yù)算，加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）配合，強(qiáng)化保險服務(wù)范圍和險種核準(zhǔn)，示范條款修訂，對責(zé)任免除范圍進(jìn)行精簡或合并，保障山區(qū)農(nóng)民利益，為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦。

2.4 政府補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制問題

2.4.1 綜合考量三個維度 近年來，浙江山區(qū)農(nóng)民群眾遭受野生動物侵襲事件頻頻發(fā)生，要聯(lián)動省、市、縣三級政府部門從“生態(tài)環(huán)境保護(hù)、野生動物保護(hù)和群眾利益維護(hù)”三個維度進(jìn)行綜合考量。只片面強(qiáng)調(diào)野生動物保護(hù)而犧牲山區(qū)農(nóng)民群眾利益都是不可取的，只有自然環(huán)境中的野生動物與人類活動保持融洽和諧，人類社會發(fā)展進(jìn)步才能更好地可持續(xù)利用。

2.4.2 出臺政策補(bǔ)救措施 浙江作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)前沿省份，同時又是林業(yè)重點(diǎn)地區(qū)，在保護(hù)野生動物的同時，更要率先垂范為全國作示范。強(qiáng)化推廣“野生動物肇事公眾責(zé)任保險”制度執(zhí)行，對山區(qū)農(nóng)民遭受野生動物侵害侵襲，制定具體的條款補(bǔ)償機(jī)制和政策[8]，積極引導(dǎo)各地市縣（市、區(qū)）建立相關(guān)的林區(qū)林農(nóng)補(bǔ)償機(jī)制和政策，有力更好地保護(hù)野生動物可持續(xù)利用與發(fā)展。

3 野生動物保護(hù)補(bǔ)償對策與建議

3.1 野生動物保護(hù)補(bǔ)償

繼續(xù)完善公眾責(zé)任政策性保險，在保護(hù)野生動物的同時，尤其在浙江山區(qū)縣更要積極加快加大山區(qū)農(nóng)民利益遭受損失的政策性保險保障，以最大限度減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和農(nóng)作物的損失，由此也保護(hù)了野生動物，加強(qiáng)省級層面的政策性補(bǔ)救補(bǔ)償措施的引導(dǎo)[9]，并指導(dǎo)市（縣、區(qū)）制定具體的保障補(bǔ)救措施和補(bǔ)償條款政策予以落實[10]。

3.2 對策與建議

3.2.1 對策 圍繞當(dāng)前有關(guān)野生動物保護(hù)法律法規(guī)和政策的情況下，除上述提到市（縣、區(qū)）外給予浙江山區(qū)農(nóng)民為遵守規(guī)定采取各種保護(hù)或防護(hù)措施和保險[11]，浙江其余大多數(shù)山區(qū)縣（市、區(qū)）農(nóng)民利益受損的矛盾和實際問題并沒有得到解決的，要繼續(xù)加大浙江山區(qū)農(nóng)民政策性的保險種類，包括“野生動物肇事”的政策性保險，完善政策性保險制度[12]。目前，浙江山區(qū)大部分農(nóng)民雖然有種植稻等作物保險，但這僅限于臺風(fēng)類保險賠償，對于野生動物侵害類險種就很少顧及。由此并提出如下建議。

3.2.2 建議

（1）建議浙江省、市、縣三級政府聯(lián)動，盡快制定出臺浙江山區(qū)“野生動物肇事”保險措施條例及補(bǔ)償機(jī)制，建立捕獵隊伍，適當(dāng)控制野豬繁殖數(shù)量，確保山區(qū)農(nóng)民群眾種植莊稼有收成，同時確保浙江山區(qū)農(nóng)民群眾利益在遭受野生動物侵害能夠及時得到應(yīng)有的補(bǔ)償[13]，保障山區(qū)農(nóng)民群眾種植作物收成不減。每年拿出一定數(shù)量的保險資金予以投保，完善補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，促進(jìn)野生動物保護(hù)更有力地推廣[14]。同時適當(dāng)提高補(bǔ)償資金，以緩和野生動物保護(hù)和農(nóng)民群眾利益的矛盾[15]，繼續(xù)推動人類生產(chǎn)活動與自然環(huán)境野生動物和諧相處。

（2）建議浙江省、市、縣三級政府相關(guān)部門在繼續(xù)開展野生動物科學(xué)調(diào)查、監(jiān)測的基礎(chǔ)上，通過組織合法狩獵措施或其他方式，在一些非自然保護(hù)區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）加大對個別野生動物的種群數(shù)量進(jìn)行規(guī)模調(diào)控[16]，比如對山區(qū)縣（市、區(qū)）野豬種群泛濫可以適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行控制。

（3）建議浙江省、市、縣三級政府相關(guān)部門，特別是山區(qū)縣（市、區(qū)）更多地引入“社會資本、商業(yè)保險、專業(yè)志愿者團(tuán)隊”等社會力量，積極參與到野生動物肇事的調(diào)查活動、取證工作中來，協(xié)助當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行理賠工作、資金發(fā)放等工作，并減輕地方政府部門及保險理賠工作的壓力，更好地服務(wù)“三農(nóng)”問題。