地方融資平臺轉(zhuǎn)型與發(fā)展探討

程昊

地方政府投融資平臺（簡稱“城投”）正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。城投轉(zhuǎn)型在政策驅(qū)動、市場推動和企業(yè)生存壓力的共同推動下進(jìn)行，這個過程必然面臨困難和挑戰(zhàn)。我國當(dāng)前的城投轉(zhuǎn)型不能“一刀切”，要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源稟賦和自身業(yè)務(wù)能力以“政府支持+自主建設(shè)”方式進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。

城投轉(zhuǎn)型推動因素：盈利能力差+政策推動

城投轉(zhuǎn)型背景：城投業(yè)務(wù)、政企關(guān)系與資本市場匹配的矛盾

地方政府投融資平臺（簡稱“城投”）為地方政府融資而生，成立之初為政府融資通道，后續(xù)承接地方政府的政府性業(yè)務(wù)，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理開發(fā)等公益性或偏公益性項目。根據(jù)國務(wù)院國發(fā)〔2010〕19號文，“地方政府融資平臺是指由地方政府及相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體”。由此看來，城投是由地方政府或相關(guān)部門出資設(shè)立，職能以完成政府交代的任務(wù)為主，與政府關(guān)系密切，類似政府養(yǎng)在體制外的“孩子”。城投為政府而生，仰仗地方政府而活，困難時也由政府出面幫忙解決，長時間以來形成了目前存在于資本市場上的“城投信仰”。

在1986年至今36年的城投發(fā)展時間線上，發(fā)展歷程較為曲折。20世紀(jì)80年代城投為緩解地方財政壓力而生，后在兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的刺激下各地政府成立大量城投幫助政府解決資金緊張問題，與此同時政府“隱性負(fù)債”急劇增加，為避免相應(yīng)的連鎖風(fēng)險，中央出臺一系列政策文件引導(dǎo)地方政府規(guī)范各地融資平臺發(fā)展，其中2014年43號文的頒發(fā)明確城投正式進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。

從城投的定義和發(fā)展歷程來看，城投自身生存和發(fā)展存在三個矛盾：第一，自身業(yè)務(wù)的公益性質(zhì)與大量融資的矛盾；第二，政策收緊與再融資需求旺盛的矛盾；第三，城投未來發(fā)展方向與資本市場對城投傳統(tǒng)認(rèn)知難以匹配的矛盾。城投自身業(yè)務(wù)、政策驅(qū)動與資本市場對城投“信仰”的矛盾使城投轉(zhuǎn)型成為企業(yè)、政府與投資者密切關(guān)注的事情。

自身業(yè)務(wù)的公益性質(zhì)與大量融資的矛盾

城投自身業(yè)務(wù)以公益性業(yè)務(wù)或偏公益性業(yè)務(wù)為主，其特點(diǎn)為自身盈利能力較差，企業(yè)生存依賴政府補(bǔ)貼，但大多城投自身存在大量有息債務(wù)，以自身營業(yè)收入難以償還存續(xù)債務(wù)滋生地方政府的債務(wù)風(fēng)險。傳統(tǒng)城投業(yè)務(wù)的核心是從政府手中拿項目訂立合同后在項目過程中或竣工后通過政府回款，這種模式的業(yè)務(wù)不僅盈利差而且回款速度很慢，難以支撐城投存續(xù)債務(wù)的還本付息壓力。這也與地方政府的財政實力相關(guān)，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)政府財政實力較強(qiáng)，可以在短期內(nèi)完成賬款的支付，而在東北和中西部地區(qū)政府財政實力較差，往往回款速度較慢，使城投處于被動地位。城投自身盈利能力差與償債壓力形成了矛盾，需要轉(zhuǎn)型提高自身盈利能力和償債能力。

政策收緊與再融資需求旺盛的矛盾

從當(dāng)前城投的債務(wù)融資與清償壓力來看，政府并未要求城投完全清除有息負(fù)債，只是要求城投債務(wù)在合理范圍內(nèi)滾續(xù)并清除隱性債務(wù)，城投轉(zhuǎn)型后續(xù)發(fā)展需要重視政策的邊際變化和區(qū)域內(nèi)隱性債務(wù)的化解情況。自43號文提出剝離城投政府融資職能以來，中央在正式政策、工作報告和工作會議中對敦促城投轉(zhuǎn)型重視程度逐漸加強(qiáng)，2015年之前要求城投與政府融資脫鉤，與此同時中央允許地方政府“自發(fā)自還”地方政府債，增強(qiáng)地方政府舉債和償債能力，在一定程度上降低了城投發(fā)債額，但隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城投債規(guī)模近年來逐漸增加。2016年后的文件表述則偏向于融資和業(yè)務(wù)運(yùn)營的“市場化模式”，甚至在2019年政府專項債項目的文件中提到將城投轉(zhuǎn)型、隱債化解與專項債項目掛鉤，政府敦促城投轉(zhuǎn)型意愿進(jìn)一步增強(qiáng)。

近年來各地城投有息債務(wù)規(guī)模仍在持續(xù)增加，城投償債壓力越來越大。在國家政策的管控下，地方政府對城投債務(wù)償還的幫助更多在于隱債的償還和資產(chǎn)、資金的注入。部分區(qū)域債務(wù)壓力較小或政府財政實力較強(qiáng)可以維持一定規(guī)模下債務(wù)的合理滾續(xù)，例如上海、廣東等地；其他區(qū)域可能會面臨市場的考驗，例如云南、天津等地，未來的償債資金來源仍是一個重要問題。由此可見，通過整合和轉(zhuǎn)型提高城投再融資和償債能力是城投解決償債壓力的合理手段。

城投未來發(fā)展方向與資本市場對城投傳統(tǒng)認(rèn)知難以匹配的矛盾

資本市場對城投的投資思路仍然停留在“信仰”層面，重視政企關(guān)系、公益性業(yè)務(wù)的可持續(xù)性及政府補(bǔ)助補(bǔ)貼。在美國資本市場，底特律市破產(chǎn)后美國資本市場并不認(rèn)可沒有稅收支撐的底特律一般責(zé)任債，而相對認(rèn)可具有業(yè)務(wù)收入的供水收入債。這比較符合理論上資本市場對債券融資的認(rèn)知——收入是償債的支撐。而在中國資本市場看城投的底層邏輯是政府信用，近年來中國地方政府債和城投債收益率之間的利息差越來越小，市場對城投債的認(rèn)可度也越來越高。由此看來，政策對城投轉(zhuǎn)型的政企分離驅(qū)動與市場對城投“信仰”存在的矛盾使城投在轉(zhuǎn)型路上進(jìn)退兩難，此時城投的選擇也成為市場關(guān)注點(diǎn)。

城投轉(zhuǎn)型三大方向：政企關(guān)系、區(qū)域發(fā)展與業(yè)務(wù)規(guī)劃

政策是方向，政企關(guān)系是核心

針對國務(wù)院和財政部對城投轉(zhuǎn)型的要求，各地也在不同文件中做出了相應(yīng)的表態(tài)，但根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)財政實力、城市建設(shè)需求和債務(wù)壓力等情況不同，不同區(qū)域的表態(tài)也有所差別：（1）切實提高造血能力，例如浙江和廣東提出“推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制”；（2）對城投分類整理，各司其職，例如山東、湖北和重慶等地提出“分類推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型”；（3）重視平臺整合，在整合基礎(chǔ)上做強(qiáng)少數(shù)平臺，例如江西、湖南和天津等地提出“采取注銷一批、整合一批、轉(zhuǎn)型一批的方式進(jìn)行處置”；（4）仍處于清理平臺、剝離政府融資職能階段，這樣的表述出現(xiàn)在大多數(shù)省份的政策文件中，例如云南等債務(wù)壓力較大的區(qū)域仍未確定具體的轉(zhuǎn)型方向和方案。

雖然各地轉(zhuǎn)型方向和方案表述有所不同，但城投轉(zhuǎn)型若想獲得市場認(rèn)可，核心仍是政企關(guān)系。從項目端看，城市建設(shè)、城市運(yùn)營和城市建設(shè)涉及的公益性業(yè)務(wù)仍需城投擔(dān)任項目主體；從債務(wù)端看，政府是城投隱債的償還主體，隱債清償前政企不會完全剝離。由此看來，城投轉(zhuǎn)型過程中和轉(zhuǎn)型后仍與政府保持密切聯(lián)系，其密切程度往往高于普通的地方國企。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分情況討論

在中央政策和文件的驅(qū)動下，各地開始積極進(jìn)行城投轉(zhuǎn)型改革，但不同地區(qū)的財政實力和債務(wù)壓力不同，因此改革的路徑也不同。東部財政實力較強(qiáng)、債務(wù)壓力較小的區(qū)域城投轉(zhuǎn)型方向應(yīng)當(dāng)更加重視經(jīng)營業(yè)務(wù)的市場化改革，例如上海、廣東等地；中西部經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，債務(wù)壓力適中的區(qū)域則可以通過利用區(qū)域內(nèi)自然資源和產(chǎn)業(yè)資源改善自身業(yè)務(wù)、優(yōu)化業(yè)務(wù)板塊從而提高自身造血能力，例如安徽、江西等地；西部地區(qū)和東北地區(qū)財政實力較差、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的區(qū)域則更應(yīng)當(dāng)重視資源整合，以先整合后轉(zhuǎn)型為主要的發(fā)展方向，例如甘肅、云南等地。

市場化業(yè)務(wù)改革——以上海城投為例

我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，債務(wù)率相對較低，部分區(qū)域市場認(rèn)可度較高，因此更適合向市場化業(yè)務(wù)方向改革。2021年，廣東和上海相繼啟動“全域無隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，進(jìn)一步降低區(qū)域債務(wù)壓力，為城投轉(zhuǎn)型助力。

上海城投在城投轉(zhuǎn)型中選擇注入經(jīng)營性資產(chǎn)激活公司市場屬性的路徑。2007年，上海城投子公司原水股份受到青草沙工程的影響使公司原本的公益性業(yè)務(wù)無法獲益，后來原水股份向母公司通過定發(fā)股份的方式收購其兄弟公司上海環(huán)境集團(tuán)和上海城投置業(yè)，從而提升自身盈利能力，完成市場化轉(zhuǎn)型。

利用區(qū)位優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源完善業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)——以安徽合肥為例

目前我國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^好，且部分區(qū)域擁有較為豐富的自然資源和產(chǎn)業(yè)資源，城投可以利用這種區(qū)位優(yōu)勢完善自身業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)從而提高自身業(yè)務(wù)盈利能力。例如合肥作為安徽的省會，目前區(qū)域內(nèi)已經(jīng)形成了平板顯示、電子信息和汽車零部件等優(yōu)秀產(chǎn)業(yè)資源，將蔚來中國區(qū)總部引入合肥落戶，進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。在此基礎(chǔ)上，合肥城投也聚焦于新型顯示、集成電路等產(chǎn)業(yè)，出資建設(shè)合肥新型顯示產(chǎn)業(yè)基地，借區(qū)域產(chǎn)業(yè)投資之力順勢走上城投轉(zhuǎn)型之路。

根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r分情況討論

在政策推動城投轉(zhuǎn)型的大背景下，部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好和自身管理較為完善的城投率先開始了轉(zhuǎn)型探索之路，在43號文提出的“三分類”原則的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前存在的城投進(jìn)行分類清理、整合和轉(zhuǎn)型，各省份城投轉(zhuǎn)型方案中也出現(xiàn)過相應(yīng)的表述，例如山東、湖北、四川、陜西和甘肅等地，具體分為以下四個模式：

結(jié)合自身優(yōu)勢，依托政府資源轉(zhuǎn)型成為公益性企業(yè)

城投發(fā)展至今已經(jīng)形成了其他國家無法替代的公益性業(yè)務(wù)，可以合理區(qū)域稟賦進(jìn)行公益化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。其優(yōu)勢在于：一是城投過去長期從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理開發(fā)業(yè)務(wù)，相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域經(jīng)驗較好，市場地位較高；二是城投過往業(yè)務(wù)性質(zhì)決定了其與政府綁定較深，政府對其較為信賴，可以在公益性業(yè)務(wù)或偏公益性業(yè)務(wù)方面獲得壟斷支持。例如維泰股份、揚(yáng)州建工、成都建工等城投轉(zhuǎn)型為具備一定建筑資質(zhì)的建工企業(yè)，武漢城投等城投轉(zhuǎn)型為全區(qū)域公用事業(yè)企業(yè)。

依托自身投資經(jīng)驗和地方政府支持轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類企業(yè)

大多數(shù)城投公司的經(jīng)營性業(yè)務(wù)為貿(mào)易業(yè)務(wù)，貿(mào)易產(chǎn)品多為建材和優(yōu)秀資源等。以建材貿(mào)易為例，城投可以在自身保障房業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大商品房業(yè)務(wù)，其優(yōu)勢在于：一是自身建材貿(mào)易獲得建材成本較低，二是在自身保障房建設(shè)基礎(chǔ)上具備一定的經(jīng)驗基礎(chǔ)，三是相較于其他房企融資成本較低，四是區(qū)域內(nèi)拿地具備一定的優(yōu)勢。例如，上市公司城建發(fā)展、陸家嘴等北京、上海等發(fā)達(dá)區(qū)域此類城投轉(zhuǎn)型意愿較強(qiáng)。大多城投的貿(mào)易是依托自身的礦產(chǎn)資源等自然資源優(yōu)勢，部分城投也依托于此資源優(yōu)勢將自己發(fā)展為產(chǎn)業(yè)公司。

通過持有優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)型為商業(yè)類企業(yè)

部分城投已經(jīng)通過對區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)投資獲取了一定的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)資源，可以發(fā)展壯大這部分業(yè)務(wù)。其優(yōu)勢主要為城投投資產(chǎn)業(yè)大多為區(qū)域內(nèi)政府重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)，有利于城投獲取更多的政府支持。例如興瀘集團(tuán)控股瀘州老窖、合肥建投持股合肥百貨等。

轉(zhuǎn)型為投資類企業(yè)

部分城投本身就是產(chǎn)投類平臺，或者持有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)投資基金，在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型為投資類企業(yè)。城投大多為國資委實控，可以根據(jù)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求進(jìn)行對口投資或者招商引資，政府支持和資源優(yōu)勢明顯。例如，徐州新盛入股維維股份、鹽城高新入股鹽龍創(chuàng)投。

城投轉(zhuǎn)型存在的三大問題：信仰、化債與業(yè)務(wù)考量

信仰還在嗎

城投信仰問題歸根到底還是市場認(rèn)可度問題。資源方面，轉(zhuǎn)型后城投仍是區(qū)域內(nèi)重要國企，仍承擔(dān)區(qū)域內(nèi)最終的公益性項目，政府的項目資源和金融資源對城投的傾斜程度仍然高于普通國企。債務(wù)方面，政府是隱債的償還主體，城投債務(wù)償還進(jìn)程仍然由各市縣國資委把控，融資成本仍然是城投主管的考核指標(biāo)。融資方面，關(guān)鍵時刻政府仍須為城投調(diào)配金融資源，專項債和再融資債仍可體現(xiàn)出政企關(guān)系。業(yè)務(wù)方面，城投的公益性項目承接和應(yīng)收類賬款仍是政企關(guān)系的直接體現(xiàn)，具備盈利能力的非公益性業(yè)務(wù)也可以為城投增信。

另外，城投信仰也與政府態(tài)度息息相關(guān)。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，政府可能為了區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展而放緩城投轉(zhuǎn)型進(jìn)程，一個典型例子是江東控股。江東控股于2010年進(jìn)行城投整合，成為馬鞍山市唯一一家城投，并率先開始進(jìn)行城投整合，布局汽車產(chǎn)業(yè)，其汽車制造業(yè)主體為上市公司漢馬科技（原名華菱星馬），到2016年開始轉(zhuǎn)虧為盈，雖然盈利能力較低，但仍能貢獻(xiàn)75%左右的營收，2020年馬鞍山市為了引入吉利集團(tuán)布局區(qū)域汽車產(chǎn)業(yè)將華菱星馬轉(zhuǎn)讓給吉利集團(tuán)。華菱星馬的轉(zhuǎn)讓使江東控股重新回到了以公益業(yè)務(wù)為主的城投，開了城投轉(zhuǎn)型的倒車。由此可見，在政府控制下的城投轉(zhuǎn)型可能仍要為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓步，城投轉(zhuǎn)型方向和程度重要的還是政府的態(tài)度。

由此可見，市場可能更加偏好具有以下特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型后城投：（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)財政實力較強(qiáng)；（2）仍然可以從政府拿到公益性項目；（3）非公益性業(yè)務(wù)盈利能力較強(qiáng)。

債務(wù)化解與政策收緊

從對城投管控政策來看，中央及地方政府更加注重對各個層面?zhèn)鶆?wù)率的把控，一方面禁止新增并加大力度化解隱債，另一方面嚴(yán)格控制區(qū)域債務(wù)率。隱債方面，城投轉(zhuǎn)型過程中必然伴隨著隱債的化解，隨著再融資債置換隱性債務(wù)進(jìn)程的推進(jìn)，加上廣東、上海等省市全域無隱債試點(diǎn)和漢中的市級隱債清零試點(diǎn)的成立，全國隱債化解進(jìn)程可能會進(jìn)一步加快，在此基礎(chǔ)上我國融資政策可能也會放松，例如銀行流貸和承接專項債等。區(qū)域債務(wù)方面，三道紅線公布以后投資者更加重視區(qū)域債務(wù)壓力對城投發(fā)債的影響，轉(zhuǎn)型后如何將債務(wù)維持在合理的規(guī)模成為政府需要考慮的問題。由此可見，城投轉(zhuǎn)型仍然需要政府的幫助，轉(zhuǎn)成過程中不可忽略城投的債務(wù)問題，在到達(dá)城投可承擔(dān)的合理債務(wù)滾續(xù)范圍之前可能仍然需要政府的化債支持，這一段路可能要走在隱債化解之后，因此債務(wù)壓力相對較大的區(qū)域城投的轉(zhuǎn)型之路也會走得慢一些。

公益性業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變

城投的公益性業(yè)務(wù)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理，這是城投與政府聯(lián)系最為密切的兩大項目，從項目獲取、訂立合同到資金墊付與回收是城投轉(zhuǎn)型中需要重視的細(xì)節(jié)問題。

對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目而言，從前由于監(jiān)管不嚴(yán)格，城投與政府的合作采用建設(shè)—移交（Build-Transfer，簡稱BT）模式，政府建設(shè)資金未能及時到位，反而通過城投融資獲取，在項目建設(shè)過程中無形增加了政府隱性債務(wù)。因此城投轉(zhuǎn)型也要重視基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)中的政企合作，回歸到傳統(tǒng)的委托代建模式，或者采用建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer，簡稱BOT）、政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式，厘清政府和城投的職責(zé)，政府將工程款納入預(yù)算并按項目合同結(jié)算項目工程款，城投以市場化方式獲取融資并進(jìn)行項目建設(shè)。

對于土地整理項目而言，從前城投從政府拿地較為便利，但后續(xù)在政府監(jiān)管下城投拿地必須通過“招拍掛”的方式獲取土地，但實際中仍存在一定的操作空間使政府變相向城投注入土地。城投轉(zhuǎn)型后城投拿地難度或?qū)⑻嵘?，土地整理的委托代理關(guān)系也更為明晰。

關(guān)于城投轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)建議：監(jiān)管框架、區(qū)域資源與企業(yè)管理

合理有效的監(jiān)管框架：政府把控轉(zhuǎn)型進(jìn)度

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦和債務(wù)壓力不同，全國城投轉(zhuǎn)型采取的方案可能有較大差異，轉(zhuǎn)型進(jìn)程也不會同步進(jìn)行，因此各地政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施把控城投轉(zhuǎn)型進(jìn)度，必要時建立定量模型在合理框架內(nèi)進(jìn)行把控。政府可以根據(jù)隱債化解程度、公益性資產(chǎn)占比變化和盈利能力轉(zhuǎn)變等指標(biāo)確定城投轉(zhuǎn)型進(jìn)程及未來的轉(zhuǎn)變方向，政府身份逐漸向股東身份轉(zhuǎn)變。

通過政府對轉(zhuǎn)型進(jìn)程進(jìn)行把控可以降低城投轉(zhuǎn)型風(fēng)險，可以在一定程度上防止城投轉(zhuǎn)型過于激進(jìn)而造成市場認(rèn)可度降低。與合肥建投相反，海淀國投在轉(zhuǎn)型過程中過于激進(jìn)，2016年通過外延方式進(jìn)行并購擴(kuò)張，業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到教育和石化領(lǐng)域，2020年營業(yè)收入中的盈利性業(yè)務(wù)占比90%以上，公益性業(yè)務(wù)占比較少，與政府綁定較弱，但激進(jìn)的轉(zhuǎn)型使公司負(fù)債較多，盈利能力較弱，因此引發(fā)市場擔(dān)憂。由此可見，政府對城投轉(zhuǎn)型的把控是城投轉(zhuǎn)型成功并繼續(xù)存活在資本市場的有力保障。

合理利用區(qū)域資源：積極調(diào)動可支配資源

城投轉(zhuǎn)型后對城投的研究仍然離不開區(qū)域，不僅要看當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)財政能力，也要重視對區(qū)域內(nèi)自然資源、金融資源的合理利用。首先，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r仍然是償債的重要保障，也是區(qū)域化解隱債的重要償債來源。其次，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況是城投轉(zhuǎn)型的指引方向，比如利用礦產(chǎn)資源、能源資源、糧食資源和區(qū)位資源發(fā)展非公益性業(yè)務(wù)。最后，區(qū)域金融資源仍是城投融資的重要來源，當(dāng)?shù)氐膰行?、股份行的分支行和城農(nóng)商行也成為城投債務(wù)置換和資金周轉(zhuǎn)的重要幫手，此外政府為本地成立的債務(wù)化解和保障基金也成為城投可以利用的重要金融資源。

企業(yè)管理：市場化的管理模式

城投轉(zhuǎn)型向市場化邁進(jìn)不僅需要轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式，也要重視人員管理的市場化模式。傳統(tǒng)城投承擔(dān)的業(yè)務(wù)多為公益性業(yè)務(wù)，公司領(lǐng)導(dǎo)和員工缺乏市場化的管理經(jīng)驗和業(yè)務(wù)經(jīng)驗，因此需要進(jìn)行相應(yīng)的人員調(diào)整和管理培訓(xùn)。此外，城投需要轉(zhuǎn)變相應(yīng)的管理模式，傳統(tǒng)城投的人員管理可能更偏向于類公務(wù)員的管理模式，轉(zhuǎn)型后為了適應(yīng)市場化競爭模式，建立激勵機(jī)制，增強(qiáng)市場化的經(jīng)營能力和盈利能力。

小結(jié)：城投轉(zhuǎn)型進(jìn)程與信用資質(zhì)變化的相關(guān)度

總體上，城投轉(zhuǎn)型在政策驅(qū)動、市場推動和企業(yè)生存壓力的共同推動下進(jìn)行，這個過程必然面臨困難和挑戰(zhàn)。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，各地城市建設(shè)和維護(hù)對城投的需求程度也不盡相同，因此城投轉(zhuǎn)型仍然要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源稟賦和自身業(yè)務(wù)能力以“政府支持+自主建設(shè)”方式進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。

在城投轉(zhuǎn)型過程中，政企關(guān)系是核心，增強(qiáng)造血能力是目的，提高非公益性資產(chǎn)和業(yè)務(wù)占比是手段。在這個過程中，政府引導(dǎo)城投轉(zhuǎn)型是降低轉(zhuǎn)型風(fēng)險最重要的影響因素，政府將從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、隱債化解程度和城投自身情況進(jìn)行多方面考量，使城投在轉(zhuǎn)型過程中既可以做到滿足城市建設(shè)需求，又可以促進(jìn)當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

具體來看，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域和債務(wù)壓力較小的區(qū)域，例如隱債清零的廣東和經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好的上?？赡艹蔀閰^(qū)域性城投轉(zhuǎn)型的排頭兵；中部安徽、江西等區(qū)域可能在城投整合的基礎(chǔ)上根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展著手進(jìn)行產(chǎn)業(yè)類城投轉(zhuǎn)型；西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚可的區(qū)域，例如重慶、四川等地的大部分區(qū)域目前仍處于城投整合進(jìn)程中，政府也在城投整合過程中探尋轉(zhuǎn)型方向；西部債務(wù)壓力較大的區(qū)域和東北部區(qū)域，例如云南和貴州等地，化解債務(wù)壓力和轉(zhuǎn)變市場觀念可能是當(dāng)前的主要任務(wù)，相對的城投轉(zhuǎn)型進(jìn)程可能要緩慢一點(diǎn)。

綜上，我國當(dāng)前的城投轉(zhuǎn)型不能“一刀切”，在不同區(qū)域下沉?xí)r也應(yīng)當(dāng)關(guān)注城投轉(zhuǎn)型風(fēng)險，“政企關(guān)系是核心”的思路短期內(nèi)不會發(fā)生改變，長期來看城投轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤絿笕允谴蠓较颉?/p>