《金融穩(wěn)定法》立法中的三個基本問題

肖京

2022年7月14日國辦公布的《國務(wù)院2022年度立法工作計劃》中已明確確定提請全國人大常委會審議《金融穩(wěn)定法》草案。這標(biāo)志著我國《金融穩(wěn)定法》的立法工作取得了重大進展，已經(jīng)進入新階段。本文認(rèn)為，為確?！督鹑诜€(wěn)定法》立法進程的順利推進，亟須對其中的三個關(guān)鍵性問題予以進一步明確。

在當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)國際背景下，金融安全與金融穩(wěn)定問題尤為重要，中央對此也高度重視。習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確指出，“金融安全是國家安全的重要組成部分”，把金融安全上升到國家安全的高度，充分體現(xiàn)了中央對金融工作的高度重視。維護金融穩(wěn)定與安全，防范金融風(fēng)險，尤其是確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險，是我國金融工作的重要任務(wù)。2022年4月6日，中國人民銀行網(wǎng)站發(fā)布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案征求意見稿》），并向社會各界公開征求意見。2022年7月14日國務(wù)院辦公廳公布的《國務(wù)院2022年度立法工作計劃》中已經(jīng)明確確定提請全國人大常委會審議《金融穩(wěn)定法》草案。這標(biāo)志著我國《金融穩(wěn)定法》的立法工作取得了重大進展，已經(jīng)進入新階段。可以合理預(yù)見，接下來有關(guān)部門將會進一步加快《金融穩(wěn)定法》的立法進程?？紤]到《金融穩(wěn)定法》的內(nèi)容涉及的領(lǐng)域十分廣泛，立法協(xié)調(diào)難度大，為確保《金融穩(wěn)定法》立法進程的順利推進，亟須對其中的三個關(guān)鍵性問題予以進一步明確。

對《金融穩(wěn)定法》立法的必要性與可行性進行更加充分的論證

《金融穩(wěn)定法》立法首先需要面對的問題就是立法的必要性與可行性。當(dāng)前發(fā)生的一些影響金融穩(wěn)定的事件，已經(jīng)凸顯了《金融穩(wěn)定法》立法的必要性和可行性。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，部分行業(yè)的金融風(fēng)險問題較為突出，并且存在外溢蔓延的可能性。例如，近期銀行業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的“村鎮(zhèn)銀行事件”以及房地產(chǎn)領(lǐng)域的“強制停貸”等典型金融風(fēng)險事件，就很值得警惕。目前正在征求意見的《金融穩(wěn)定法》，能夠在一定程度上阻止金融風(fēng)險的外溢，對于守著不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的基本底線、維護我國金融安全與金融穩(wěn)定大局，具有重要的意義?？梢院敛豢鋸埖刂v，《金融穩(wěn)定法》就是一根“定海神針”，對于守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的基本底線、維護我國金融安全與金融穩(wěn)定大局，具有十分重大的意義。

從學(xué)理的角度來看，《金融穩(wěn)定法》立法的必要性回應(yīng)的是為什么需要制定這么一部法律，以及制定這部法律的理由是否充分，是從應(yīng)然層面對《金融穩(wěn)定法》立法需求的判斷和認(rèn)識?！督鹑诜€(wěn)定法》立法的可行性回應(yīng)的是立法的時機是否成熟，以及制定這部法律的難度有多大，是從實然層面對《金融穩(wěn)定法》立法是否具備現(xiàn)實條件的判斷。從時間的先后順序看，對《金融穩(wěn)定法》立法必要性的判斷應(yīng)當(dāng)先于對立法可行性的判斷。因為只有在對立法必要性進行確定之后，才會涉及立法是否可行以及如何進行等后續(xù)問題。因此，對立法必要性的回答具有最直接的決定性作用。也正因為如此，《草案征求意見稿》起草說明主要對立法必要性進行了說明。當(dāng)然，這并不是說《金融穩(wěn)定法》立法的可行性問題就不重要，而恰恰說明《金融穩(wěn)定法》立法必要性與可行性之間的密切關(guān)聯(lián)性?！恫莅刚髑笠庖姼濉返钠鸩菡f明對此進行了一定的總結(jié)，但仍須進一步充實和完善。

關(guān)于《金融穩(wěn)定法》立法的必要性，起草說明中列舉了三方面的理由：一是健全我國金融法治體系的迫切需要；二是為防范化解重大金融風(fēng)險提供堅實的制度保障；三是及時總結(jié)重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)經(jīng)驗，提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控能力?？梢钥闯?，起草說明分別從金融法治體系的完善、重大金融風(fēng)險化解的制度保障和系統(tǒng)性風(fēng)險防控能力的提升三個角度，對制定《金融穩(wěn)定法》的必要性進行了具體論證。應(yīng)當(dāng)說，這些理由分別對應(yīng)著我國當(dāng)前金融穩(wěn)定與金融安全實踐中的主要問題，是較為充分的。而且，《草案征求意見稿》的起草說明還對以上理由做出了進一步的詳細(xì)解釋，分析了我國當(dāng)前金融法治體系的現(xiàn)狀與問題，闡明了防范化解金融風(fēng)險尤其是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重大意義，并從提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控能力的角度對實踐中防范化解重大金融風(fēng)險的經(jīng)驗與成果進行了總結(jié)。就目前社會各界的反響來看，雖然對于《金融穩(wěn)定法》立法中的具體制度設(shè)置仍然存在一定的分歧，但對于《金融穩(wěn)定法》立法的必要性這一關(guān)鍵性問題，則具有較多的共識。這也是《金融穩(wěn)定法》的立法程序能夠順利推進的重要前提和基礎(chǔ)。但同時需要注意的是，為了確保立法的科學(xué)性和完備性，需要根據(jù)中央最新戰(zhàn)略部署對立法的必要性進行充實。例如，可以從構(gòu)建新發(fā)展格局、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、建立全國統(tǒng)一大市場等戰(zhàn)略決策的角度，對立法的必要性做出進一步論證，這樣顯得理由更加充分。

對于《金融穩(wěn)定法》立法的可行性，起草說明中并未詳細(xì)論證，但這并不是說《金融穩(wěn)定法》的立法不具有可行性。一方面，《草案征求意見稿》的發(fā)布本身已經(jīng)說明社會各界對于《金融穩(wěn)定法》立法已經(jīng)形成較多的共識，具有立法的可行性。另一方面，起草說明中對《金融穩(wěn)定法》立法的必要性的具體闡釋，也在一定程度上從側(cè)面論證了《金融穩(wěn)定法》立法的可行性。例如，起草說明中對防范化解重大金融風(fēng)險實踐經(jīng)驗的概括與總結(jié)，也反映出我國在金融穩(wěn)定的法律實踐方面已經(jīng)取得了比較豐富的經(jīng)驗，為《金融穩(wěn)定法》立法奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)。從現(xiàn)實情況來看，《金融穩(wěn)定法》的立法時機也已經(jīng)基本成熟。這首先體現(xiàn)在中央對《金融穩(wěn)定法》立法工作的高度重視。黨的十八大以來，中央高度重視金融安全與金融穩(wěn)定的問題。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，“金融是國家重要的核心競爭力”，把金融安全上升到國家安全的高度，把金融制度定位為經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。2017年11月，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會成立。2022年7月28日召開的中央政治局會議特別強調(diào)，“要保持金融市場總體穩(wěn)定”。這些都充分體現(xiàn)了中央對《金融穩(wěn)定法》立法工作的高度重視。另外，社會各界對于《金融穩(wěn)定法》立法中的若干重大問題形成了較高程度的共識，也有助于《金融穩(wěn)定法》的立法推進。此外，近些年來，我國在金融穩(wěn)定的法律實踐方面積累了一些寶貴的經(jīng)驗，也有力支撐了《金融穩(wěn)定法》的立法推進。以上關(guān)于立法可行性的現(xiàn)實基礎(chǔ)，在今后如能進一步予以論證和說明，將會更有利于推進立法進程。

力求《金融穩(wěn)定法》的立法定位的準(zhǔn)確性與制度設(shè)計的合理性

在對《金融穩(wěn)定法》立法的必要性與可行性進行明確之后，接下來最重要問題的就是對《金融穩(wěn)定法》進行準(zhǔn)確定位，以及對相關(guān)重要制度進行設(shè)計?！督鹑诜€(wěn)定法》的立法定位直接決定著其調(diào)整的方向和范圍，也直接關(guān)系到其的具體制度的設(shè)計。當(dāng)然，相關(guān)制度的設(shè)計也應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)并強化《金融穩(wěn)定法》的立法定位。因此，《金融穩(wěn)定法》的立法定位與相關(guān)制度設(shè)計二者之間關(guān)系十分密切，在立法中很有必要對其進行綜合平衡，使二者之間相互協(xié)調(diào)、有機統(tǒng)一。

《金融穩(wěn)定法》的立法定位需要解決這樣一個問題，正在征求意見的《金融穩(wěn)定法》到底是一部綜合性法律，還是僅僅聚焦于金融風(fēng)險處置的專門性法律？社會各界對于這樣一個關(guān)鍵性問題，仍然存在一定程度的不同認(rèn)識。一種觀點認(rèn)為，《金融穩(wěn)定法》應(yīng)當(dāng)是一部綜合性立法，不僅應(yīng)當(dāng)包含金融風(fēng)險處置的相關(guān)內(nèi)容，同時還要突出金融風(fēng)險的防范等方面的內(nèi)容，需要在宏觀的層面對金融穩(wěn)定和金融安全進行法律規(guī)范；而另一種觀點則認(rèn)為，《金融穩(wěn)定法》應(yīng)當(dāng)聚焦于金融風(fēng)險的處置，理由是影響金融穩(wěn)定與金融安全的因素過于廣泛與復(fù)雜，很難在一部法律中對所有的問題進行規(guī)范?！恫莅刚髑笠庖姼濉返谝粭l規(guī)定，“為了健全金融風(fēng)險防范、化解和處置機制，壓實各方責(zé)任，完善處置措施，落實處置資源，維護金融穩(wěn)定，制定本法”?？梢钥闯?，這一立法定位既不完全等同于綜合性立法，也不同于專門性立法，大致可以認(rèn)為是兩種觀點的折中。

應(yīng)當(dāng)說，以上兩種觀點都具有一定的合理之處。筆者以為，把《金融穩(wěn)定法》定位為綜合性金融立法更為妥當(dāng)，理由有三：第一，金融穩(wěn)定與金融安全本身具有綜合性，如果不進行綜合性立法，難以協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定與金融安全中的各種復(fù)雜關(guān)系，不僅不利于對當(dāng)前金融風(fēng)險問題的解決，同時還會產(chǎn)生一些新的問題，也不利于法律適用的統(tǒng)一；第二，《金融穩(wěn)定法》雖然無法完全解決涉及金融穩(wěn)定與金融安全的所有問題，但這并不構(gòu)成否定綜合性立法的理由，因為任何一部法律都不可能詳盡所有問題，都需要其他相關(guān)法律制度的緊密配合；第三，隨著金融實踐的發(fā)展，金融領(lǐng)域?qū)楷F(xiàn)各種新情況、新問題，《金融穩(wěn)定法》也必須進行動態(tài)完善，而綜合性立法具有較強的包容性，更有利于吸納這些新情況和新問題。綜合以上三方面的理由，筆者以為，應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的《金融穩(wěn)定法》，對于不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的金融穩(wěn)定與金融安全進行綜合的法律調(diào)整與規(guī)范。

對《金融穩(wěn)定法》立法定位的不同理解，在很大程度上影響其具體法律制度的設(shè)計。如果把《金融穩(wěn)定法》定位為綜合性立法，就應(yīng)當(dāng)在具體制度設(shè)計的時候，特別注意相關(guān)規(guī)則的普適性與協(xié)調(diào)性。從綜合性立法定位的角度看當(dāng)前的《草案征求意見稿》，其中的具體制度設(shè)計固然不乏創(chuàng)新點，但仍有一些需要進一步完善的地方?！恫莅刚髑笠庖姼濉返膭?chuàng)新亮點多多，其中最吸引社會關(guān)注的是金融穩(wěn)定保障基金的法律制度設(shè)計，金融穩(wěn)定保障基金也將會在近期成立并實際運作。此外，《草案征求意見稿》中關(guān)于健全金融穩(wěn)定工作機制的設(shè)置、壓實金融穩(wěn)定工作的主體責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，以及建立處置資金池、建立市場化法治化的風(fēng)險處置機制、對違法違規(guī)行為強化責(zé)任追究等方面具體法律制度設(shè)計方面，也都體現(xiàn)出較為明顯的創(chuàng)新性，引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注和熱情期待。以上具體制度的設(shè)計都體現(xiàn)出了對金融穩(wěn)定進行綜合立法定位的考量。當(dāng)然，《草案征求意見稿》也仍需要完善相關(guān)制度設(shè)計，進一步增強金融穩(wěn)定立法的科學(xué)性、綜合性和包容性。例如，《草案征求意見稿》側(cè)重于對銀行業(yè)的規(guī)范，但對保險業(yè)、信托業(yè)、證券業(yè)等行業(yè)的相關(guān)規(guī)范并不多見，可以適當(dāng)考慮對《金融穩(wěn)定法》適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍進一步拓展。再例如，關(guān)于中央和地方政府在金融穩(wěn)定方面的權(quán)責(zé)關(guān)系也需要進一步理清和明確。此外，關(guān)于金融風(fēng)險處置的透明度以及《金融穩(wěn)定法》與其他相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)配合等問題，也都需要在制度設(shè)計時繼續(xù)進行完善。

妥善處理《金融穩(wěn)定法》立法的域外經(jīng)驗與本土建構(gòu)之間的關(guān)系

《金融穩(wěn)定法》立法中的第三個基本問題是如何處理域外經(jīng)驗與本土建構(gòu)的關(guān)系問題。域外經(jīng)驗與本土建構(gòu)的協(xié)調(diào)在《金融穩(wěn)定法》的立法中十分關(guān)鍵，無論是立法理念的確立還是具體法律制度的設(shè)計都會直接或間接與這一問題緊密相連。從世界金融一體化的角度來看，我國在立法過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮《金融穩(wěn)定法》與國外相關(guān)金融穩(wěn)定法律制度的協(xié)調(diào)，但也要考慮到我國的具體國情和實際權(quán)益。從制度借鑒的角度來看，相關(guān)國家的立法確實在金融穩(wěn)定與金融安全方面發(fā)揮著十分重要的作用。這些行之有效的寶貴經(jīng)驗，對我國《金融穩(wěn)定法》具有重要的借鑒意義，但如何把國際經(jīng)驗融入到本土法律制度之中，則考驗著立法者的智慧。這些行之有效的寶貴經(jīng)驗完全應(yīng)當(dāng)被吸納到我國《金融穩(wěn)定法》之中，但如何把國際經(jīng)驗融入到本土法律制度之中，則考驗著立法者的智慧。

2008年席卷全球的金融危機之后，加強金融穩(wěn)定立法已經(jīng)成為國際通例。世界上主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體陸續(xù)出臺專門立法，加強金融穩(wěn)定與金融安全方面的法律制度建設(shè)。按照立法的時間順序來看，德國于2008年10月通過了《金融市場穩(wěn)定基金法》，通過市場化運作對金融機構(gòu)實行援助；日本于2008年12月通過《金融機能強化法》修正案，進一步加強對銀行業(yè)的援助；英國于2009年通過《銀行法》，強化金融穩(wěn)定，并授權(quán)中央銀行負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定，加強中央銀行宏觀審慎監(jiān)管能力，健全金融風(fēng)險監(jiān)測識別和處置機制；美國于2010年出臺《多德-弗蘭克法案》，設(shè)立由財政部長作為主席的金融穩(wěn)定督察委員會負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險的識別與監(jiān)管。此外，在國際層面的立法來看，2017年巴塞爾委員會修訂后發(fā)布的《巴塞爾Ⅲ：后危機改革的最終方案》也從金融穩(wěn)定的方面對相關(guān)制度進行了完善。以上關(guān)于金融穩(wěn)定立法方面的域外經(jīng)驗和國際立法，對于我國當(dāng)前的《金融穩(wěn)定法》立法具有十分重要的參考價值和意義。

同時需要注意的是，世界各國在金融穩(wěn)定立法方面固然具有很多共同點，但也呈現(xiàn)出明顯的國情特色。在《金融穩(wěn)定法》中，還需要充分結(jié)合我國金融領(lǐng)域的具體情況，在本土法律制度建構(gòu)方面有所創(chuàng)新。例如，金融穩(wěn)定必然涉及中央與地方之間權(quán)責(zé)的配置，而世界各國憲法在對中央與地方的關(guān)系認(rèn)定方面，卻存在明顯的差異。這就要求，在構(gòu)建金融穩(wěn)定具體法律制度的時候，必須充分考慮不同國家相關(guān)制度下不同的權(quán)力分配與設(shè)置。再例如，世界各國在金融業(yè)的發(fā)展階段、發(fā)展水平和體系結(jié)構(gòu)等方面同樣存在較大差異，因而在對于金融穩(wěn)定問題上需要關(guān)注的重點和平衡點也會有所不同。事實上，即使是同為發(fā)達(dá)國家的美國、英國、德國，在金融穩(wěn)定法的具體制度方面也存在明顯差異。對于我國這樣的發(fā)展中國家而言，這種差別將會更大。因此，在《金融穩(wěn)定法》立法過程中，一定要特別注意域外經(jīng)驗的借鑒與本土建構(gòu)的協(xié)調(diào)問題。

由以上分析可以看出，《金融穩(wěn)定法》作為一部廣受社會關(guān)注的重要法律，其立法具有高度的復(fù)雜性?！督鹑诜€(wěn)定法》的立法涉及多個領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)不同層面的多種關(guān)系?！督鹑诜€(wěn)定法》立法所涉及的問題絕對不限于以上三個方面。但是，以上三個基本問題是在制定《金融穩(wěn)定法》時必須面對的，因而也是立法時需要重點進行考慮的內(nèi)容。