財(cái)政對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定的重要性

劉尚希

本文從財(cái)政與金融在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的不同作用說(shuō)起，探討了財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)、金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)等問(wèn)題，認(rèn)為財(cái)政在維護(hù)金融穩(wěn)定上發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，討論了西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政是如何維護(hù)金融穩(wěn)定的，并對(duì)我國(guó)財(cái)政在支持金融穩(wěn)定方面提出政策建議。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)

財(cái)政和金融，都涉及多個(gè)政府部門(mén)。金融本身涉及政府和市場(chǎng)的關(guān)系。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，包括財(cái)政部門(mén)，但不限于財(cái)政部門(mén)，譬如稅收屬于財(cái)政的范疇，自然也屬于國(guó)家治理的基礎(chǔ)之列。財(cái)政發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，不僅僅是在某一個(gè)層面，而是整體性、全局性的國(guó)家治理，這意味著財(cái)政也是金融治理的基礎(chǔ)。

財(cái)政是整個(gè)社會(huì)的血液，與每一個(gè)社會(huì)細(xì)胞相關(guān)聯(lián)。每一個(gè)社會(huì)個(gè)體、每一個(gè)家庭、各個(gè)企業(yè)，也都是社會(huì)的細(xì)胞，都與財(cái)政收支和財(cái)政政策緊密相連，所以，財(cái)政是社會(huì)有機(jī)體的血液，如果沒(méi)有了財(cái)政，社會(huì)有機(jī)體就會(huì)分崩離析。金融是經(jīng)濟(jì)的血液，整個(gè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、持續(xù)穩(wěn)定，毫無(wú)疑問(wèn)都離不開(kāi)金融。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，貨幣是第一推動(dòng)力。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血液，故而可以說(shuō)金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，離開(kāi)了貨幣和融資，經(jīng)濟(jì)細(xì)胞就會(huì)凋亡，整個(gè)經(jīng)濟(jì)也會(huì)死亡。財(cái)政是整個(gè)社會(huì)的血液，因此也是金融的血液，財(cái)政一收一支都在推動(dòng)貨幣流轉(zhuǎn)和金融運(yùn)行。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，是整個(gè)社會(huì)的血液，社會(huì)的穩(wěn)定、發(fā)展建立在財(cái)政穩(wěn)定、可持續(xù)的基礎(chǔ)上。

財(cái)政和金融是互補(bǔ)的關(guān)系，但是處于不同的層次。財(cái)政是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及政權(quán)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，發(fā)揮著不可替代的作用。而金融對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定是前置性的。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)揮著基礎(chǔ)性、牽引性作用。經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往是金融危機(jī)觸發(fā)的。從互補(bǔ)關(guān)系來(lái)考量，財(cái)政和金融相互支撐，共同為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮穩(wěn)定作用。財(cái)政政策涉及整個(gè)社會(huì)，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，也事關(guān)民生，比如政府提供公共服務(wù)就屬于民生范疇，為老百姓遮風(fēng)擋雨。而金融的作用更多是在經(jīng)濟(jì)方面，比如怎樣才能更好地促進(jìn)融資、保障流動(dòng)性、防止通貨膨脹，這些都是通過(guò)運(yùn)用貨幣政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

財(cái)政在維護(hù)金融穩(wěn)定上發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用

財(cái)政在維護(hù)金融穩(wěn)定方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，財(cái)政通過(guò)定價(jià)基準(zhǔn)來(lái)穩(wěn)定資本市場(chǎng)。比如希望了解美國(guó)貨幣政策效果如何，可以通過(guò)觀察10年期國(guó)債收益率曲線的波動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn)，國(guó)債收益率曲線不僅是資本市場(chǎng)的風(fēng)向標(biāo)，也是整個(gè)資本市場(chǎng)的定價(jià)基準(zhǔn)，因?yàn)閲?guó)債是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，同時(shí)也是理想的流動(dòng)性工具，資本市場(chǎng)需要無(wú)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)作為定價(jià)基準(zhǔn)。第二，通過(guò)買賣國(guó)債來(lái)調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)。貨幣供應(yīng)是非常重要的金融操作之一，在美國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家，通過(guò)在公開(kāi)市場(chǎng)上買賣國(guó)債來(lái)調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和宏觀流動(dòng)性，從這個(gè)意義上來(lái)考量，財(cái)政對(duì)金融的穩(wěn)定發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。我國(guó)的情況有所不同，很少通過(guò)直接買賣國(guó)債來(lái)調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)，不過(guò)即便如此，國(guó)債在資本市場(chǎng)的運(yùn)作、貨幣政策的操作上，仍然發(fā)揮著不可或缺的作用。第三，財(cái)政在金融救援方面發(fā)揮著兜底作用。從金融救援的角度來(lái)看，金融出了問(wèn)題最終需要財(cái)政兜底。比如2008年美國(guó)出現(xiàn)了金融危機(jī)，不得不對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救援，在救援方案獲得國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后，政府動(dòng)用納稅人的錢(qián)，也就是運(yùn)用財(cái)政資金來(lái)進(jìn)行救援。除上述三個(gè)方面，財(cái)政也會(huì)關(guān)注非金融企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的金融化，在避免風(fēng)險(xiǎn)鏈條的蔓延方面，可以從源頭上發(fā)揮作用。

非金融企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的金融化

金融風(fēng)險(xiǎn)不僅僅反映在金融部門(mén)，金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)源可能會(huì)在實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。非金融企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表如果出了問(wèn)題，毫無(wú)疑問(wèn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)移到金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)增大，甚至可能衍生出系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。比如一些地產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表惡化，由于地產(chǎn)公司持有大量的銀行貸款，非金融企業(yè)的債務(wù)對(duì)應(yīng)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)沿著資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移，金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)上升。很明顯，不良貸款的增加會(huì)對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅。而要對(duì)地產(chǎn)公司采取措施，往往離不開(kāi)地方財(cái)政。

又比如房貸的“斷供”問(wèn)題，業(yè)主買的是期房，房子沒(méi)到手，部分業(yè)主選擇“斷供”，這些都是源自金融之外的風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)延伸至金融領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)，要對(duì)此進(jìn)行有效防范，避免產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，威脅金融穩(wěn)定。在這種情況下，地方政府的各個(gè)部門(mén)要進(jìn)行協(xié)調(diào)、處理，需要財(cái)政支持。只有在金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前就從源頭上避免轉(zhuǎn)化蔓延才是關(guān)鍵所在。

風(fēng)險(xiǎn)的源頭在居民、在企業(yè)，監(jiān)管部門(mén)往往力所不逮。從源頭從風(fēng)險(xiǎn)演化從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度來(lái)分析，可以將風(fēng)險(xiǎn)理解為一個(gè)鏈條，避免風(fēng)險(xiǎn)鏈條的蔓延，財(cái)政可以從源頭上發(fā)揮作用。需要指出的是，地方財(cái)政狀況、地方投融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)情況，與金融密切相關(guān)，財(cái)政的健康狀況對(duì)金融的穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政如何維護(hù)金融穩(wěn)定

第一，在技術(shù)層面可采取的方法眾多，比如通過(guò)國(guó)債做好資本市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)轉(zhuǎn)，具體內(nèi)容前文已有提及。第二，從政策層面考量，可以通過(guò)財(cái)政政策去維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會(huì)的穩(wěn)定，從而實(shí)現(xiàn)金融的穩(wěn)定。從穩(wěn)經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)金融，這一點(diǎn)很關(guān)鍵。第三，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)化、公共化過(guò)程的監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)金融。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政對(duì)金融的監(jiān)管職責(zé)有法律作為依據(jù)。不過(guò)在我們國(guó)家，財(cái)政對(duì)金融監(jiān)管的作用相對(duì)薄弱，財(cái)政監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，以及對(duì)國(guó)有金融資本的監(jiān)管上。而在整體性、宏觀性的金融監(jiān)管方面，我國(guó)財(cái)政發(fā)揮的作用并沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家那樣明顯。英國(guó)的情況是由財(cái)政來(lái)主導(dǎo)金融監(jiān)管，負(fù)責(zé)金融法律體系和對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行再監(jiān)管，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間出現(xiàn)沖突，財(cái)政負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。

我國(guó)財(cái)政在支持金融穩(wěn)定方面的政策建議

金融穩(wěn)定立法非常重要，可以明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，從源頭上防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。具體可分為兩個(gè)層面：一個(gè)是市場(chǎng)層面的風(fēng)險(xiǎn)，由金融機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)；二是公共風(fēng)險(xiǎn)，超出了市場(chǎng)層面的金融風(fēng)險(xiǎn)就變成了公共風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)任主體在政府。由此可見(jiàn)，要把微觀的市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)和宏觀的公共性的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行區(qū)分，對(duì)應(yīng)不同的責(zé)任主體，這一點(diǎn)相當(dāng)關(guān)鍵。一旦責(zé)任主體發(fā)生錯(cuò)位，本來(lái)應(yīng)該由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)為由政府承擔(dān)，這可能會(huì)產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。風(fēng)險(xiǎn)是不斷演化的，要防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，首先需要分清風(fēng)險(xiǎn)演化過(guò)程中的不同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，主體是金融機(jī)構(gòu)還是政府，二者如何協(xié)同，這是金融穩(wěn)定的一個(gè)大前提。政府的大包大攬，并不能實(shí)現(xiàn)金融的健康和穩(wěn)定。

將金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體在政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行界定之后，接下來(lái)要對(duì)政府部門(mén)之間，以及各部門(mén)的職責(zé)做出明確規(guī)定。比如在防范金融風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的過(guò)程中，要對(duì)財(cái)政部門(mén)、央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)以及發(fā)改委等部門(mén)之間的職責(zé)做出具體規(guī)定，避免在金融風(fēng)險(xiǎn)演化過(guò)程中出現(xiàn)要么大家都在等，要么一擁而上的局面。

中央與地方之間也存在責(zé)任主體的問(wèn)題，也需要從法律進(jìn)行界定，此外消費(fèi)者也是金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體。比如消費(fèi)者購(gòu)買金融產(chǎn)品，需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，如果消費(fèi)者沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，那么會(huì)給政府帶來(lái)巨大的壓力。金融投資的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在逐步增強(qiáng)，但是如何能讓老百姓對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)有更深的認(rèn)知，則需要進(jìn)行廣泛而深入的宣傳。消費(fèi)者在做重要的金融產(chǎn)品購(gòu)買決策之前，需要充分了解產(chǎn)品可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在出售金融產(chǎn)品，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的揭示，要讓金融產(chǎn)品可能蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)高度透明化，金融機(jī)構(gòu)這方面的責(zé)任要履行到位。如果責(zé)任履行不到位，風(fēng)險(xiǎn)不透明，消費(fèi)者稀里糊涂地購(gòu)買了產(chǎn)品，收益可能未達(dá)預(yù)期或者出問(wèn)題，會(huì)引發(fā)群體性事件。金融活動(dòng)涉及的利益相關(guān)者人數(shù)眾多，包括機(jī)構(gòu)和個(gè)人，那么就需要從利益的角度去考慮相關(guān)各方所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)，首先要明確責(zé)任主體，在主體明確的前提下再把相關(guān)責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，并對(duì)責(zé)任履行情況進(jìn)行有效監(jiān)督。如果責(zé)任不清楚，監(jiān)督也會(huì)失效，有可能會(huì)放大金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)是不斷衍生的，不斷轉(zhuǎn)化的，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可以系統(tǒng)化、公共化，而系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、公共風(fēng)險(xiǎn)也可以在市場(chǎng)內(nèi)部化，一旦形成相互強(qiáng)化的循環(huán)機(jī)制，就會(huì)爆發(fā)金融危機(jī)。通過(guò)法律的實(shí)施細(xì)則來(lái)明確各類主體在不同風(fēng)險(xiǎn)情景下的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)宏觀審慎管理的關(guān)鍵。缺失風(fēng)險(xiǎn)情景的原則性規(guī)定往往是無(wú)效的。

此外，理順地方財(cái)政與金融之間的關(guān)系對(duì)于財(cái)政發(fā)揮支持金融穩(wěn)定的作用大有裨益。金融究竟如何去支持地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持地方的投融資活動(dòng)，也不能僅僅從金融機(jī)構(gòu)自身和短期的角度來(lái)考慮，因?yàn)樨?cái)政、經(jīng)濟(jì)、金融是相互循環(huán)貫通的。無(wú)論是金融風(fēng)險(xiǎn)還是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，都無(wú)法設(shè)置一個(gè)明確的風(fēng)險(xiǎn)隔離墻，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)都是可以無(wú)形穿越的，貼上標(biāo)志，也不能杜絕相互滲透。從資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)看，財(cái)政、金融和企業(yè)是相互嵌入的，無(wú)法劃斷。有鑒于此，對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要有一個(gè)整體性的認(rèn)識(shí)框架，不能把金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)成兩個(gè)獨(dú)立的事情，按照“各掃門(mén)前雪”的方式來(lái)處理。這樣做表面上看似各負(fù)其責(zé)，其實(shí)很容易產(chǎn)生隱性的“以鄰為壑”，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，或者金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，最終的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)相互放大。要將財(cái)政金融關(guān)系當(dāng)成一個(gè)整體的問(wèn)題去對(duì)待，相互協(xié)同、相互配合，如此一來(lái)就能實(shí)現(xiàn)整體的穩(wěn)定，財(cái)政的穩(wěn)定，金融的穩(wěn)定也就內(nèi)在其中了。