C-59法案對加拿大情報工作的影響*

吳常青 劉蕙嘉

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院 天津 300134)

0 引 言

數(shù)字化時代，面對日趨嚴(yán)峻的國家安全形勢，如何在充分保障《加拿大權(quán)利和自由憲章》所賦予的加拿大人基本權(quán)利、維持公眾對情報屆信任的同時，確保國家安全，是擺在加拿大政府面前的棘手問題。2017年6月21日加拿大政府引入一攬子立法和修法計劃的C-59法案——《國家安全法案》，歷經(jīng)兩年的立法進程，于2019年6月21日由皇室批準(zhǔn)后正式成為議會立法。C-59法案包括10個部分、共計150頁，涉及國家安全事務(wù)的諸多方面，其從兩個維度重塑了加拿大情報工作的格局：一是緊跟現(xiàn)代科技，擴展情報機構(gòu)的權(quán)力；二是強化情報機構(gòu)問責(zé)和透明，彌補問責(zé)鴻溝。毫不夸張地說，C-59法案是自1984年加拿大制定《安全情報局法》將皇家騎警安全情報職能分離，交由安全情報局以來，對國家安全法律框架、情報組織結(jié)構(gòu)最廣泛和最重要的一次變革[1]。因此，深入研究加拿大C-59法案對情報工作的革新，對我國相關(guān)制度的改革無疑有著重要的意義。

1 加拿大C-59法案與情報機構(gòu)權(quán)力的擴張

為使情報機構(gòu)緊跟科技發(fā)展的步伐、應(yīng)對不斷嚴(yán)峻的國家安全形勢，C-59法案修改《安全情報局法》、制定《通信安全局法》，擴張了加拿大最重要兩大情報機構(gòu)的權(quán)力。

1.1安全情報局權(quán)力的擴張安全情報局是加拿大國內(nèi)安全情報機構(gòu)，自建立以來其情報收集能力不斷強化。然而，在數(shù)字化時代，其大規(guī)模數(shù)據(jù)收集、分析的能力卻捉襟見肘[2]。加拿大情報安全審查委員會就曾對安全情報局?jǐn)?shù)據(jù)收集、分析的能力提出過質(zhì)疑。其在2014-2105年度報告中指出，安全情報局缺乏有關(guān)項目效率和效果的精確數(shù)據(jù)[3]。正如在引入C-59法案時加拿大政府所言，“今天對加拿大國家安全的威脅是快速、復(fù)雜、動態(tài)的，威脅的行動者是高度關(guān)聯(lián)、移動的?？缇沉鲃拥谋憷?、社交媒體網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代通信技術(shù)的傳播都可能被個體或組織用來攻擊加拿大。這給安全情報局帶來了一些非?，F(xiàn)實的挑戰(zhàn)”[4]。安全情報局亟需新的授權(quán)來收集數(shù)據(jù)、部署現(xiàn)代分析工具以過濾海量數(shù)據(jù)，查找針對加拿大的威脅及構(gòu)成威脅的個體或組織。為此，C-59法案在第四部分對《安全情報局法》進行了修改，為安全情報局創(chuàng)設(shè)了收集、留存、分析、查詢大規(guī)模數(shù)據(jù)集這一新的大規(guī)模監(jiān)控權(quán)。

第一，數(shù)據(jù)集收集。根據(jù)修改后的《安全情報局法》第11.03條規(guī)定，為履行該法第12條、12.1條和第16條賦予安全情報局的職責(zé)，公共安全和應(yīng)急部部長至少每年確定一次可授權(quán)收集的加拿大人數(shù)據(jù)集的類別。不過，部長對加拿大人數(shù)據(jù)集類別的確定需經(jīng)情報專員的審核批準(zhǔn)。根據(jù)該法第11.05條的規(guī)定，安全情報局為履行該法第12-16條規(guī)定的職責(zé)，且有理由相信該數(shù)據(jù)集是公開可利用的、或者屬于已被批準(zhǔn)的類別、抑或主要涉及加拿大境外的非加拿大人時，其可以予以收集。收集之后，指定的官員應(yīng)在可行的情況下盡快但不超過收集日的90天內(nèi)，對數(shù)據(jù)集進行評估并確認(rèn)其在收集時是否為公開可利用的、是否主要是與加拿大人或加拿大境內(nèi)的人相關(guān)、是否主要與非加拿大人和加拿大境外人或并非根據(jù)加拿大法律成立或經(jīng)營且加拿大境外的公司相關(guān)。如果收集的數(shù)據(jù)集主要是與加拿大人或加拿大境內(nèi)的人相關(guān)，那么指定的官員應(yīng)對其進行評估，并確認(rèn)其是否屬于已被批準(zhǔn)的類別，否則，安全情報局須毫不遲延的銷毀該數(shù)據(jù)集，或者履行程序確定其所屬的類別。為確定所收集數(shù)據(jù)集是加拿大人數(shù)據(jù)集還是外國人數(shù)據(jù)集，指定的官員可進行數(shù)據(jù)集查詢，以便后續(xù)留存、查詢或利用程序的進行；也可基于識別和組織數(shù)據(jù)集的目的，刪除無關(guān)或錯誤的信息以及質(zhì)量差的信息，進行翻譯、解密，采取隱私保護措施以及其他與組織數(shù)據(jù)集相關(guān)的活動。

第二，數(shù)據(jù)集留存。因數(shù)據(jù)集性質(zhì)的不同，其留存的程序存有差異。對公開可利用的數(shù)據(jù)集，安全情報局對其進行留存幾乎沒有任何限制條件。加拿大人數(shù)據(jù)集的留存，由安全情報局局長或由其指定的官員提出申請，經(jīng)由部長批準(zhǔn)后，提交司法授權(quán)。安全情報局局長或由其指定的官員向部長提出申請時，其應(yīng)提示擬留存加拿大人數(shù)據(jù)集所屬批準(zhǔn)的類別以及情報專員對部長確定類別審核批準(zhǔn)的日期。法官授權(quán)留存加拿大人數(shù)據(jù)集需滿足兩個條件：一是留存數(shù)據(jù)集有助于安全情報局履行《安全情報局法》第12條、第12.1條和第16條規(guī)定的職責(zé)；二是安全情報局履行了第11.1條規(guī)定的申請主體與數(shù)據(jù)集相關(guān)的義務(wù)。司法授權(quán)留存加拿大人數(shù)據(jù)集的期限最長不超過2年。期滿前，申請主體可重新申請司法授權(quán)。法官不予授權(quán)或期限屆滿，安全情報局應(yīng)立即銷毀數(shù)據(jù)集。就外國人數(shù)據(jù)集而言，當(dāng)部長或由其指定的官員認(rèn)為：該數(shù)據(jù)集是外國人數(shù)據(jù)集、留存該數(shù)據(jù)集有助于安全情報局履行《安全情報局法》第12條、第12.1條、第15條和第16條規(guī)定的職責(zé)、且安全情報局履行了第11.1條規(guī)定的申請主體與數(shù)據(jù)集相關(guān)的義務(wù)時，其可根據(jù)安全情報局的請求授權(quán)留存外國人數(shù)據(jù)集。部長授權(quán)需經(jīng)情報專員的審核批準(zhǔn)且留存外國人數(shù)據(jù)集最長期限不超過5年。期滿前，安全情報局可重新提出請求，若部長或由其指定的官員不予授權(quán)或情報專員未予審核批準(zhǔn)抑或期限屆滿，安全情報局應(yīng)立即銷毀數(shù)據(jù)集。

第三，數(shù)據(jù)集查詢或分析及其結(jié)果的留存。在確實有必要的情況下，為履行第12條、第12.1條規(guī)定的職責(zé)，指定的官員根據(jù)留存數(shù)據(jù)集的司法授權(quán)，可對留存的加拿大人數(shù)據(jù)集進行查詢或分析。在確實有必要的情況下，為履行第12條、第12.1條和第15條規(guī)定的職責(zé)，指定的官員根據(jù)公共安全和應(yīng)急部部長授權(quán)及情報專員審核批準(zhǔn)，可對留存的外國人數(shù)據(jù)集進行查詢或分析。同時，指定的官員還可以根據(jù)國防部部長或外交部部長提出協(xié)助的需要，查詢或分析經(jīng)授權(quán)或?qū)徍伺鷾?zhǔn)留存的加拿大人或外國人數(shù)據(jù)集。若結(jié)果的收集、分析和留存是根據(jù)第12條進行的，留存查詢或分析結(jié)果對于履行第12.1條和第15條職責(zé)是確實必要的，留存是為了協(xié)助國防部部長或外交部部長的要求，安全情報局可留存查詢或分析數(shù)據(jù)集的結(jié)果，否則，應(yīng)立即予以銷毀。根據(jù)該法第11.11條的規(guī)定，安全情報局可查詢和分析公開可利用的數(shù)據(jù)集，且可留存查詢、分析公開可利用數(shù)據(jù)集的結(jié)果。

1.2通信安全局權(quán)力的擴張通信安全局作為負(fù)責(zé)收集、分析、報告外國信號情報的機構(gòu)，其起源可追溯至第二次世界大戰(zhàn)期間。不過，長期以來通信安全局在秘密的、沒有法律依據(jù)的情況下運作，在2001年之前甚至連加拿大人都不知道其存在?！?.11”恐怖襲擊事件后，加拿大修改《國防法》，將通信安全局納入法制的軌道，賦予其大規(guī)模監(jiān)控的權(quán)限。根據(jù)修改后的《國防法》第 273.64條的規(guī)定，通信安全局的任務(wù)是：根據(jù)加拿大政府情報優(yōu)先事項，從全球信息基礎(chǔ)設(shè)施獲取并使用信息，以提供外國情報；提供咨詢、指導(dǎo)和服務(wù)，幫助確保對加拿大政府十分重要的電子信息和信息基礎(chǔ)設(shè)施得到保護；為聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)和國家安全機構(gòu)履行其合法職責(zé)提供技術(shù)支持和業(yè)務(wù)協(xié)助[5]。

為適應(yīng)現(xiàn)代科技背景下情報收集和采取網(wǎng)絡(luò)安全行動的需求，加拿大在C-59法案中專門制定《通信安全局法》，一方面，進一步細(xì)化《國防法》賦予通信安全局的三項任務(wù)；另一方面，將通信安全局的任務(wù)增加到五項，即：外國情報、網(wǎng)絡(luò)安全與信息保障、防御性網(wǎng)絡(luò)行動、主動性網(wǎng)絡(luò)行動、技術(shù)和行動協(xié)助。新增的兩項任務(wù)：一是防御性網(wǎng)絡(luò)行動。在C-59法案頒布之前，通信安全局可以協(xié)助加拿大政府保護計算機網(wǎng)絡(luò)，但其無權(quán)在此之外采取行動以防御或阻止針對加拿大的網(wǎng)絡(luò)攻擊。基于此，《通信安全局法》賦予通信安全局獨立的采取防御型網(wǎng)絡(luò)行動的權(quán)力。根據(jù)該法第18條的規(guī)定，通信安全局防御性網(wǎng)絡(luò)行動的任務(wù)是在全球信息基礎(chǔ)設(shè)施上或通過全球信息基礎(chǔ)設(shè)施開展活動，以幫助保護聯(lián)邦機構(gòu)的電子信息和信息基礎(chǔ)設(shè)施以及根據(jù)第21條(1)指定對加拿大政府具有重要意義的電子信息和信息基礎(chǔ)設(shè)施。二是主動性網(wǎng)絡(luò)行動。相對防御性網(wǎng)絡(luò)行動，主動性網(wǎng)絡(luò)行動的任務(wù)更為廣泛。根據(jù)《通信安全局法》第19條的規(guī)定，通信安全局主動性網(wǎng)絡(luò)行動的任務(wù)是在全球信息基礎(chǔ)設(shè)施上或通過全球信息基礎(chǔ)設(shè)施開展活動，以削弱、破壞、影響、應(yīng)對或干擾與國際事務(wù)、國防和國家安全有關(guān)的外國個人、國家、組織或恐怖組織的能力、意圖或活動。

2 加拿大C-59法案與情報機構(gòu)問責(zé)和透明的增強

“9.11”恐怖襲擊事件后，加拿大以整體政府形式應(yīng)對恐怖主義威脅，不斷加強情報機構(gòu)的權(quán)力，增強部門之間的協(xié)調(diào)、合作，但對情報機構(gòu)的審查和監(jiān)督卻遲滯不前，問責(zé)鴻溝逐步增大，不僅將公民權(quán)利和安全置于危險境地，也潛在的危及公眾和國際社會對加拿大維護國家安全的信心[6]。加拿大政府安全事務(wù)咨詢結(jié)果亦表明，公眾要求政府在國家安全事務(wù)上增強問責(zé)和透明度[7]。C-59法案主要通過建立國家安全和情報審查局、引入情報專員，以更新情報機構(gòu)的審查和監(jiān)督結(jié)構(gòu)，增強情報機構(gòu)的問責(zé)和透明性。

2.1建立國家安全和情報審查局，增強問責(zé)一直以來，加拿大安全情報局(安全情報審查委員會)、通信安全局(通信安全局專員辦公室)和皇家騎警(市民審查和投訴委員會)實施的國家安全活動分由不同的機構(gòu)進行審查。審查機構(gòu)不僅受限于被審查部門所提供的信息，且無法與其他機構(gòu)進行聯(lián)合，這種體制安排受到加拿大議會委員會和專門調(diào)查委員會的詬病。另外，除安全情報局、通信安全局和皇家騎警外，加拿大全球事務(wù)局、邊境服務(wù)局、金融交易和報告分析中心等也承擔(dān)著國家安全事務(wù)，卻缺乏相應(yīng)的審查機構(gòu)。這些制度性缺陷和問責(zé)鴻溝迫使加拿大做出體制性變革。C-59法案在第1部分制定《國家安全和情報審查局法》，建立國家安全和情報審查局，規(guī)定其組成、職責(zé)和權(quán)力。同時，廢除了《安全情報局法》建立的安全情報審查委員會。

第一，國家安全和情報審查局的人員、報酬和費用。該機構(gòu)由1名主席和不少于3名和不超過6名其他成員組成。成員由總督(The Governor in Council)根據(jù)總理的推薦任命，任期不超過5年，在其第一屆任期屆滿后有資格連任一屆任期?？偠礁鶕?jù)總理的推薦從成員中任命機構(gòu)的主席，也可以根據(jù)總理的推薦從成員中任命副主席。主席和副主席可以是全職，也可以是兼職，其他成員均為兼職。審查機構(gòu)設(shè)立秘書處，協(xié)助其履行職責(zé)。主席、副主席及成員均有權(quán)獲得履行職責(zé)的報酬和離開其經(jīng)常居住地而產(chǎn)生的合理的差旅費。報酬由總督根據(jù)財政委員會的指令確定。

第二，國家安全和情報審查局的職責(zé)。根據(jù)該法，國家安全和情報審查局職責(zé)包括：對安全情報局和通信安全局所進行的任何活動進行審查；對與國家安全或情報有關(guān)的部門所進行的任何活動進行審查；對部長交辦的與國家安全或情報相關(guān)的任何事物進行審查；對根據(jù)本法第16條(1)、第17條(1)或第18條(3)做出的任何投訴、根據(jù)《加拿大皇家騎警法》第45.53條(4.1)或第45.67條(2.1)提交該機構(gòu)的任何投訴、根據(jù)《國籍法》第19條做出的報告以及根據(jù)《加拿大人權(quán)法》第45條提交該機構(gòu)的事務(wù)進行調(diào)查。具體而言，其職責(zé)包括兩個部分：一是審查。國家安全和情報審查局每年至少對一項安全情報局履行的職責(zé)進行審查；必須對每個新的或修改的部長簽發(fā)給安全情報局、通信安全局以及其他與國家安全或情報相關(guān)部門的指令進行審查，以發(fā)現(xiàn)上述機構(gòu)或部門法律和指令的遵守情況、權(quán)力行使的合理性和必要性，并提出適當(dāng)建議。為履行審查職責(zé)，除根據(jù)《加拿大證據(jù)法》第39條規(guī)定的加拿大樞密院可以拒絕披露的信息外，該機構(gòu)有權(quán)查閱任何部門擁有或控制的包括證據(jù)法上的特權(quán)信息在內(nèi)的任何資料。二是調(diào)查。國家安全和情報審查局僅在投訴已向安全和情報部門主管提出，但在合理期限內(nèi)未收到回復(fù)或回復(fù)不合理，且認(rèn)為投訴并非瑣碎、無聊或無理取鬧，或不誠實地作出的，才會進行調(diào)查。調(diào)查過程中，如有必要，該機構(gòu)可請求加拿大人權(quán)委員會就投訴提交觀點或評論。為調(diào)查投訴，該機構(gòu)有權(quán)傳喚或強制某人提供口頭或書面證言、提交文件和物品、要求制作誓言、接受各類證據(jù)。經(jīng)過調(diào)查，該機構(gòu)可向部長、被投訴部門的主管以及投訴人提交包含調(diào)查結(jié)果和適當(dāng)建議的調(diào)查報告。

第三，國家安全和情報審查局的報告。一是年度報告。除反饋調(diào)查結(jié)果報告外，該機構(gòu)必須分別向公共安全和應(yīng)急部部長、國防部長提交安全情報局、通信安全局遵守法律和部長指令及行使權(quán)力合理性和必要性的年度報告。另外，該機構(gòu)可向國家安全和情報事務(wù)接受審查的相關(guān)部門的部長提交審查報告。如果被審查部門存在不遵守法律的情形，則必須提交報告，同時必須將報告的副本提交部門負(fù)責(zé)人。部長在收到報告后，應(yīng)立即將報告的副本及其任何適當(dāng)?shù)脑u論提交司法部長，評論文件同時反饋國家安全和情報審查局。如果上述報告或報告的一部分與情報專員行使權(quán)力、履行職責(zé)有關(guān)，該機構(gòu)還必須將報告或報告的一部分提交情報專員。該機構(gòu)的主席或其指定的人每年必須與各安全和情報機構(gòu)、部門負(fù)責(zé)的部長會面，向其介紹這些機構(gòu)或部門權(quán)力行使、職責(zé)履行情況。二是公開報告。該機構(gòu)每年必須向總理提交關(guān)于該機構(gòu)年度工作以及調(diào)查結(jié)果和建議的報告；總理須在議會開會前15天內(nèi)向議會提交報告的副本。每年還應(yīng)向公共安全和應(yīng)急部部長提交一份根據(jù)《加拿大信息披露安全法》要求應(yīng)披露的該機構(gòu)上一年度相關(guān)信息的報告；部長須在議會開會前15天向議會提交報告的副本。三是特別報告。如果該機構(gòu)認(rèn)為就與其任務(wù)有關(guān)的任何事項提出報告符合公眾利益，其可向適合的部長提交特別報告；部長須在議會開會前15天向議會提交報告的副本。

2.2引入情報專員，加強監(jiān)督設(shè)置專員對情報機構(gòu)進行獨立審查，在加拿大國家安全法律中并不陌生。為回應(yīng)信號情報機構(gòu)——通信安全局公開性的要求，1996年加拿大政府任命一名專員對通信安全局的活動進行審查，以確保其遵守法律，回應(yīng)公眾的投訴[8]。2001年C-36法案在將通信安全局納入法制軌道的同時，設(shè)置了通信安全局專員，負(fù)責(zé)審查通信安全局遵守法律情況、調(diào)查必要的投訴以及將通信安全局不遵守法律的情況報告國家安全部長和司法部長。但此類審查活動是事后的，無法對通信安全局所實施的行動進行事前、事中的監(jiān)督。為加強對情報機構(gòu)的監(jiān)督，C-59法案在第2部分引入《情報專員法》，廢除通信安全局專員，建立情報專員制度。

第一，情報專員的任命、報酬和費用。總督根據(jù)總理的建議任命1名從高等法院退休的法官擔(dān)任情報專員，任期不超過5年；任期屆滿，如果條件符合，可再延長1屆不超過5年的任期。情報專員以兼職的形式履行其職責(zé)。專員有權(quán)獲得履行職責(zé)的報酬和離開其經(jīng)常居住地而產(chǎn)生的合理的差旅費。報酬由總督根據(jù)財政委員會的指令確定。專員有權(quán)雇傭辦公室的員工、可以臨時聘請具有加拿大政府所要求安全許可的專門技術(shù)或知識的人員協(xié)助其履行職責(zé)。

第二，情報專員的職責(zé)。根據(jù)《情報專員法》第12條的規(guī)定，情報專員負(fù)責(zé)對根據(jù)《安全情報局法》和《通信安全局法》作出或修改的某些授權(quán)并作出某些決定的結(jié)論進行審查，若結(jié)論是合理的，則批準(zhǔn)這些授權(quán)、修改和決定。對于安全情報局而言，公共安全和應(yīng)急部部長確定加拿大數(shù)據(jù)集類別的決定，需提交情報專員審查和批準(zhǔn)；公共安全和應(yīng)急部部長作出的留存、查詢、分析外國人數(shù)據(jù)集的授權(quán)生效前，需經(jīng)情報專員的批準(zhǔn)；安全情報局局長在緊急情況下查詢加拿大人數(shù)據(jù)集或外國人數(shù)據(jù)集的授權(quán)，也需要情報專員的批準(zhǔn)。對于通信安全局而言，國防部部長授權(quán)收集外國情報(外國情報授權(quán))和授權(quán)從通信基礎(chǔ)設(shè)施收集網(wǎng)絡(luò)安全信息(網(wǎng)絡(luò)安全授權(quán))的決定，在生效前需經(jīng)情報專員的批準(zhǔn)；授權(quán)期限的延長，無需情報專員審查，但需立即通知情報專員。如果申請授權(quán)的條件發(fā)生重大變化，國防部部長有權(quán)對外國情報授權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全授權(quán)進行修改，同樣，情報專員的批準(zhǔn)是授權(quán)修改生效的必要條件。緊急情況下，國防部部長作出的外國情報授權(quán)和網(wǎng)絡(luò)安全授權(quán)無需情報專員批準(zhǔn)，但應(yīng)立即通知情報專員，且有效期限僅為5天。為協(xié)助安全和情報審查機構(gòu)履行職責(zé)，情報專員必須將其決定的副本提交該機構(gòu)。

第三，情報專員的年度報告。情報專員每年須向總理提交關(guān)于專員年度工作情報的報告。報告須包括專員批準(zhǔn)和未批準(zhǔn)的授權(quán)、修改和決定的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。在制作年度報告時，情報專員須咨詢安全情報局局長和通信安全局局長，以確保報告不包含可能損害國家安全、國防、國際關(guān)系或律師—委托人、職業(yè)秘密等特權(quán)信息?？偫眄氃谧h會開會前15天向議會提交報告的副本。

3 加拿大C-59法案對情報工作革新的啟示

近年來，面對日益嚴(yán)峻的國家安全形勢，我國陸續(xù)頒布《反間諜法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《國家情報法》，構(gòu)建國家安全法治體系，不斷提升國家安全法治化水平。但以C-59法案對加拿大情報工作影響的兩個維度作為參照，不難發(fā)現(xiàn)，我國相關(guān)立法在為情報部門賦權(quán)和限權(quán)兩方面仍然存在不足，有待改進。

3.1賦予情報部門新手段，增強其維護國家安全的能力當(dāng)前社會科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能、量子科技、5G通信等技術(shù)在造福人類的同時，勢必被恐怖勢力所利用，給國家安全帶來了新的威脅和挑戰(zhàn)。為解決情報機構(gòu)獲取基本用戶信息遲緩、截取國內(nèi)通信網(wǎng)絡(luò)信息的技術(shù)能力不足、加密信息破解能力匱乏、留存的通信數(shù)據(jù)不可靠和不一致等問題，C-59法案緊跟科技發(fā)展的趨勢，賦予安全情報局和通信安全局情報收集、采取網(wǎng)絡(luò)行動的新技術(shù)手段并對其實施的實體條件和程序條件予以明確。正如C-59法案序言中所體現(xiàn)的，加拿大政府以符合法治原則、保障加拿大人權(quán)利和自由以及尊重《加拿大權(quán)利和自由憲章》的方式來履行加拿大政府保護加拿大的國家安全和加拿大人的安全的基本職責(zé)，并通過立法在尊重加拿大人權(quán)利和自由的方式下使情報機構(gòu)擁有能夠與不斷演變的威脅保持同步的權(quán)力。加拿大C-59法案的一個重要啟示是，情報機構(gòu)不僅要緊跟現(xiàn)代科技的發(fā)展，研發(fā)并使用應(yīng)對新威脅的信號情報收集技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全活動的干擾技術(shù)，更重要的是，國家應(yīng)以立法的形式對情報機構(gòu)使用新技術(shù)手段的權(quán)力進行明確的授權(quán)。

與加拿大相同，我國確立了“維護國家安全，應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，堅持社會主義法治原則，尊重和保障人權(quán)，依法保護公民的權(quán)利和自由”的基本原則(《國家安全法》第7條)，同時，相關(guān)立法賦予情報部門采取技術(shù)偵察措施收集情報和采取防御、處置措施維護網(wǎng)絡(luò)安全的權(quán)力：一是采取“技術(shù)偵察”措施，收集情報的權(quán)力。根據(jù)《國家安全法》第52條的規(guī)定，國家安全機關(guān)、公安機關(guān)、有關(guān)軍事機關(guān)根據(jù)職責(zé)分工，依法搜集涉及國家安全的情報信息?！秶仪閳蠓ā返?5條規(guī)定，國家情報工作機構(gòu)根據(jù)工作需要，按照國家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵察措施。《反恐怖主義法》和《反間諜法》亦有相同的規(guī)定。二是采取措施，防御、處置網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險和威脅的權(quán)力。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》第5條的規(guī)定，國家采取措施，監(jiān)測、防御、處置來源于中華人民共和國境內(nèi)外的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險和威脅，保護關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施免受攻擊、侵入、干擾和破壞，依法懲治網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動，維護網(wǎng)絡(luò)空間安全和秩序。第58條規(guī)定，因維護國家安全和社會公共秩序，處置重大突發(fā)社會安全事件的需要，經(jīng)國務(wù)院決定或者批準(zhǔn)，可以在特定區(qū)域?qū)W(wǎng)絡(luò)通信采取限制等臨時措施。

然而，與C-59法案相比，我國立法對情報部門的授權(quán)較為籠統(tǒng)、模糊，“國家有關(guān)規(guī)定”“嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)”往往指向中央政策文件的有關(guān)規(guī)定，“技術(shù)偵察措施”“限制等臨時措施”則指向立法機關(guān)的法律釋義，與法的明確性原則不符，權(quán)力行使的正當(dāng)程序要求欠缺，立法的目的是賦權(quán)，而不是規(guī)制。雖然這樣能夠保持情報收集和維護網(wǎng)絡(luò)安全活動的秘密狀態(tài)，從而維持技術(shù)優(yōu)勢和震懾力；同時，情報部門可根據(jù)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的變化，隨時更新“技術(shù)偵察措施”和“限制措施”的內(nèi)容。但其潛在缺陷也是明顯的，一方面，情報部門通過這一便捷通道搜集各類信息包括高度敏感信息，有可能侵犯公民個人隱私，制約社會積極發(fā)展的活力；另一方面，更為嚴(yán)重的問題是公權(quán)力缺乏正當(dāng)程序的約束勢必導(dǎo)致濫用，強大的監(jiān)控工具一旦為法外目的所濫用，輕則傷及公民個人合法權(quán)益，重則影響甚至破壞國家正常的政治秩序[9]。在加強國家安全體系和能力建設(shè)的新時代背景下，我國“鼓勵國家安全領(lǐng)域科技創(chuàng)新，發(fā)揮科技在維護國家安全中的作用”(《國家安全法》第73條)，未來我國對情報部門權(quán)力的規(guī)定應(yīng)遵循與時俱進原則和社會主義法治原則。結(jié)合加拿大C-59法案的立法經(jīng)驗，具體而言，要研究、探索通信網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技在情報和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的運用，特別是大規(guī)模情報收集、信息基礎(chǔ)設(shè)施干預(yù)措施，使得情報部門的權(quán)力與不斷演變的國家安全威脅同步，與不斷更新的科學(xué)技術(shù)同步，始終確保其維護國家安全的能力。同時，在立法上對情報部門動用大規(guī)模通信截取、大規(guī)模元數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)集收集以及數(shù)據(jù)留存、分析、防御性、主動性網(wǎng)絡(luò)行動等予以明確的授權(quán)。

3.2增加情報部門的問責(zé)與透明，保障公民權(quán)利，增強權(quán)力行使的合法性現(xiàn)代國家，人們對情報部門權(quán)力和公民權(quán)利之間應(yīng)如何平衡往往存在不同意見，但對于需要對情報部門進行充分審查卻少有分歧。在加拿大，雖然沒有明確的理由懷疑情報部門審查機構(gòu)的能力，但實踐表明，2016年之前的審查機構(gòu)沒有提供充分的保障，這一點不僅被阿拉爾委員會2006年的報告所承認(rèn)，亦被2015年2月由4名前首相和前高級安全官員簽署的公開聲明所證實。正如 Craig Forcese和Kent Roach所言，相對于英國和澳大利亞已經(jīng)有(或即將有)的“三條腿”(three-legged)審查系統(tǒng)，加拿大只依賴一條腿：專家審查。這種結(jié)構(gòu)未能跟上“9.11”恐怖襲擊事件以來協(xié)作性和網(wǎng)絡(luò)化的國家安全和情報活動的增長，特別是2015年《反恐怖主義法》增加的許多權(quán)力[10]。面對不斷擴大的問責(zé)鴻溝和公眾要求政府在國家安全事務(wù)上增強問責(zé)和透明的需求，加拿大不僅于2017年頒布《國家安全和情報議員委員會法》，建立一個由國會議員組成的國家安全和情報委員會以監(jiān)督整個情報界，而且通過C-59法案建立國家安全和情報審查局、引入情報專員，構(gòu)建起由議員委員會、專家審查主體、獨立監(jiān)督主體組成的“三條腿”審查系統(tǒng)。

與加拿大類似，加強對情報部門權(quán)力的監(jiān)督制約是我國國家安全法治化的必然要求，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！秶野踩ā吩诘诙戮S護國家安全的任務(wù)部分開篇即明確，“國家堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護中國特色社會主義制度，發(fā)展社會主義民主政治，健全社會主義法治，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，保障人民當(dāng)家作主的各項權(quán)利”。然而，與對情報部門的授權(quán)較為籠統(tǒng)、模糊直接相關(guān)，我國現(xiàn)行立法未構(gòu)建起較為系統(tǒng)的情報部門權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制。根據(jù)相關(guān)立法，我國情報部門權(quán)力運行制約和監(jiān)督內(nèi)容包括：第一，情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動的行政審批(參見3.1部分)。第二，向相關(guān)國家機關(guān)申訴、控告和檢舉。根據(jù)《國家安全法》第82條和第83條的規(guī)定，在國家安全工作中，需要采取限制公民權(quán)利和自由的特別措施時，應(yīng)當(dāng)依法進行，并以維護國家安全的實際需要為限度。公民和組織對國家安全工作有向國家機關(guān)提出批評建議的權(quán)利，對國家機關(guān)及其工作人員在國家安全工作中的違法失職行為有提出申訴、控告和檢舉的權(quán)利。第三，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)《國家安全法》第35條和第40條的規(guī)定，全國人民代表大會及常務(wù)委員會、地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證國家安全法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行。除權(quán)力機關(guān)監(jiān)督不論，情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動無論是否干預(yù)公民基本權(quán)利均采用行政審批制，無獨立第三方參與其中，是否是“國家情報工作機構(gòu)根據(jù)工作需要”“因維護國家安全和社會公共秩序，處置重大突發(fā)社會安全事件的需要”“管控措施是否與國家安全危機可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，是否選擇有利于最大程度保護公民、組織權(quán)益的措施”“采取限制公民權(quán)利和自由的特別措施是否以維護國家安全的實際需要為限度”等均由行政機關(guān)自行裁量。對于情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動是否具有合法性、是否符合比例原則，缺乏獨立的審查機構(gòu)；對于國家機關(guān)及其工作人員在國家安全工作中的違法失職行為，公民和組織也只能向國家機關(guān)提出申訴、控告和檢舉。因此，除權(quán)力機關(guān)屬于外部監(jiān)督主體外，情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動幾乎處于內(nèi)部運行的狀態(tài)。

以加拿大C-59法案為鑒，未來我國強化情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動權(quán)的制約和監(jiān)督可遵循以下基本思路：一是要在加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督與權(quán)力秘密性之間取得平衡。強化權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，需要設(shè)置新的監(jiān)督制約主體和人員，甚至采取公開報告的形式讓公眾獲知權(quán)力運行基本狀況。然而，國家安全利益的維護需要情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動權(quán)運行的秘密性。這就要求監(jiān)督制約機構(gòu)的人員必須通過安全審查，且將人數(shù)控制在必要的范圍內(nèi)；對于向社會公眾公開的報告需經(jīng)過必要的審查和編輯。二是從權(quán)力有效制約和監(jiān)督的角度，應(yīng)設(shè)置外部的監(jiān)督主體。我國應(yīng)引入外部監(jiān)督主體，介入情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動的事先審批、事中和事后的監(jiān)督，打破權(quán)力運行審批和監(jiān)督的行政性。三是賦予監(jiān)督主體獲取充分信息的權(quán)力。監(jiān)督主體獲取信息的能力決定著監(jiān)督的有效性，所以，要使監(jiān)督有效就必須賦予監(jiān)督主體獲取充分信息的權(quán)力，即情報部門有義務(wù)基于監(jiān)督主體的要求提供相關(guān)資料，除非涉及正在進行的行動。

4 結(jié) 語

C-59法案是加拿大國家安全法律史上劃時代意義的一部法案，它既回應(yīng)了新興科學(xué)技術(shù)，滿足維護國家安全的需要，又回應(yīng)了公眾強化情報部門權(quán)力控制的需求。正如加拿大公共安全和應(yīng)急部、司法部和國防部在C-59法案通過后的部長聯(lián)合聲明所言：我們大量的安全和情報法律制定時，傳真機是最先進的技術(shù)設(shè)備。C-59法案將使加拿大安全和情報法進入21世紀(jì)，其允許情報機構(gòu)在不斷變化的世界中跟上步伐。我們相信，C-59法案一旦生效，將保護所有加拿大人的安全和權(quán)利[11]。我們與加拿大同處一個時代，C-59法案的經(jīng)驗無疑對于我國情報收集和網(wǎng)絡(luò)安全行動權(quán)的強化和控制有重要借鑒價值，即一方面，賦予情報部門新手段，增強其維護國家安全的能力；另一方面，增加情報部門的問責(zé)與透明，保障公民權(quán)利，增強權(quán)力行使的合法性。