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    自然保護(hù)地體系視野下國(guó)家公園立法思考

    2022-12-28 21:36:56高曉露王文燕
    自然保護(hù)地 2022年2期
    關(guān)鍵詞:保護(hù)地公園國(guó)家

    高曉露 王文燕

    (大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116086)

    隨著我國(guó)生態(tài)文明體制改革的深入發(fā)展,人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要離不開(kāi)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給,而當(dāng)前自然保護(hù)地的管理制度不甚完善,部分地區(qū)國(guó)家公園的模式不僅未起到保護(hù)功能,反而成為帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段,其結(jié)果適得其反[1]。如此種種皆與體制不完善、機(jī)制不健全以及法治不完備有關(guān)。因此,我國(guó)加快了生態(tài)文明制度建設(shè)步伐,黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立國(guó)家公園體制以來(lái),中央相繼發(fā)布了許多事關(guān)國(guó)家公園與自然保護(hù)地建設(shè)的政策文件。2015年發(fā)改委與多部門聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》,2017年印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》,2019年發(fā)布了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,并提出了自然保護(hù)地發(fā)展建設(shè)的指導(dǎo)方針和總體構(gòu)想[2]。

    當(dāng)前,關(guān)于我國(guó)自然保護(hù)地立法的體系選擇眾說(shuō)紛紜。其中,已經(jīng)進(jìn)入大眾關(guān)注視野的國(guó)家公園立法成為了焦點(diǎn)。其與自然保護(hù)地立法的關(guān)系如何,我國(guó)究竟應(yīng)當(dāng)建立怎樣的自然保護(hù)地立法體系等問(wèn)題亟須解決。

    1 我國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展概況及問(wèn)題

    1.1 我國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展概況

    我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)存在著風(fēng)景名勝區(qū)、城市園林公園等供人們觀賞游覽、休憩療養(yǎng)[3]。早在二十世紀(jì)五六十年代就有森林禁伐區(qū)的規(guī)定,中國(guó)科學(xué)院據(jù)此在廣東省肇慶市鼎湖山建立了我國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。隨后國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于文物保護(hù)單位與風(fēng)景名勝區(qū)的管理文件,加強(qiáng)對(duì)文化古跡與風(fēng)景名勝區(qū)的管理。1979年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法 (試行)》將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)與文化古跡均納入“環(huán)境保護(hù)”的范疇[4]。自然保護(hù)區(qū)主要為:1)原生自然環(huán)境區(qū)域的劃定,進(jìn)行自然科學(xué)研究;2)文物保護(hù)單位則是保護(hù)文化古跡具有歷史文化研究?jī)r(jià)值的區(qū)域;3)風(fēng)景名勝區(qū)則是劃定自然風(fēng)光,具有觀賞游冶價(jià)值的區(qū)域。這3種保護(hù)地的保護(hù)理念與利用不是涇渭分明的,存在一定的交叉[5]。而對(duì)于國(guó)家公園這種管理模式是由云南省最早進(jìn)行探索,2006年云南迪慶藏族自治州通過(guò)地方立法建立了普達(dá)措國(guó)家公園,這并非嚴(yán)格意義上的國(guó)家公園,嚴(yán)格來(lái)說(shuō)地方立法機(jī)關(guān)并無(wú)設(shè)立國(guó)家公園的權(quán)限。2008年原國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省依托國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)工作。云南省的國(guó)家公園建設(shè)以自然生態(tài)、資源保護(hù)與適度開(kāi)發(fā)為主線,科學(xué)的開(kāi)發(fā)利用達(dá)到了生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的統(tǒng)一,區(qū)別于自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)單一管理目標(biāo)與發(fā)展理念,國(guó)家公園為社會(huì)提供了游賞、科研、教育等綜合價(jià)值[6-7]。

    1.2 我國(guó)自然保護(hù)地的原有問(wèn)題

    自然保護(hù)地按照建設(shè)構(gòu)想,其實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)的管理體制,自然保護(hù)地的管理機(jī)關(guān)既包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門,也包括分工負(fù)責(zé)的海洋、農(nóng)業(yè)、水利等部門,極易產(chǎn)生部門沖突;各類自然保護(hù)地內(nèi)的資源權(quán)屬不清晰,某些保護(hù)地內(nèi)存在集體所有的自然資源資產(chǎn),中央與地方關(guān)于資源資產(chǎn)的權(quán)屬存在博弈[8]。隨著人口增長(zhǎng)與城市化進(jìn)程的加快,保護(hù)地范圍內(nèi)的地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下,通過(guò)制定或修改法規(guī)規(guī)章等方式,變更土地用途、擴(kuò)展保護(hù)地服務(wù)功能等致使自然環(huán)境與人文景觀遭到破壞的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐中也存在保護(hù)區(qū)重復(fù)劃分現(xiàn)象,例如,自然保護(hù)區(qū)又被劃為風(fēng)景名勝區(qū)或公園,管理目標(biāo)不明確[9]。面對(duì)自然保護(hù)地的種種亂象,中央提出了構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的目標(biāo),通過(guò)機(jī)構(gòu)改革,成立國(guó)家林業(yè)和草原局對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行統(tǒng)一管理。

    1.3 改革中出現(xiàn)的新情況

    國(guó)家公園體制改革后,地方政府在政策指導(dǎo)下,根據(jù)各國(guó)家公園的規(guī)模和作為保護(hù)對(duì)象的自然景觀具體狀況,制定了地方性法規(guī)以實(shí)現(xiàn)保護(hù)地的差異化管理。學(xué)界稱之為“一園一法”,采用此模式既有借鑒國(guó)外國(guó)家公園立法經(jīng)驗(yàn),也有我國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法的慣性因素考量[10]。地方素來(lái)有制定“一區(qū)一法”的傳統(tǒng),況且正處于建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的政策情勢(shì)下,我國(guó)要實(shí)現(xiàn)重大改革有法可依。因此,國(guó)家公園立法進(jìn)程加快,“一園一法”模式也隨之快速發(fā)展。 “一園一法”模式為國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)差異化管理提供了制度保障,可以根據(jù)各個(gè)國(guó)家公園的特點(diǎn)和實(shí)踐問(wèn)題精準(zhǔn)立法,有效地避免了法律規(guī)定過(guò)于原則而僵化的缺點(diǎn)。但在實(shí)踐中也遭遇到了一些問(wèn)題,例如,試點(diǎn)地區(qū)已發(fā)布的條例章節(jié)設(shè)置與具體制度大同小異,而對(duì)于真正需要結(jié)合國(guó)家公園改革目的探索創(chuàng)新的特許經(jīng)營(yíng)、人地沖突等敏感問(wèn)題,又過(guò)于謹(jǐn)慎而選擇保守立法,不觸及核心領(lǐng)域,不突破現(xiàn)有制度的藩籬,極易導(dǎo)致跨省域國(guó)家公園法制協(xié)調(diào)問(wèn)題。需改進(jìn)形式化的國(guó)家公園“一園一法”模式,通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)使國(guó)家公園立法突破局限[11-12]。

    2 我國(guó)國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)采取的立法模式

    2.1 統(tǒng)括立法與分別立法

    鑒于國(guó)家公園與各類自然保護(hù)區(qū)都是自然保護(hù)地的組成部分,因此,相關(guān)立法部門與環(huán)境法學(xué)界在國(guó)家公園與自然保護(hù)地立法的先后順序與立法路徑上面有所分歧。一種持統(tǒng)括立法意見(jiàn),認(rèn)為首先應(yīng)制定自然保護(hù)地法,暫?!秶?guó)家公園法》的起草工作,將規(guī)范國(guó)家公園及其他自然保護(hù)區(qū)和各類型自然公園的內(nèi)容一并納入其中;另一種持分別立法意見(jiàn),即在國(guó)家公園立法工作有成效后,再開(kāi)展自然保護(hù)地立法工作。自然保護(hù)地法作為基本法,國(guó)家公園法和其他類型自然保護(hù)區(qū)及自然公園的法規(guī)作為專類法,輔以相關(guān)技術(shù)規(guī)范,共同構(gòu)成自然保護(hù)地法律體系。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為統(tǒng)括立法模式是最理想的,《自然保護(hù)地法》作為基本法主干部分,依托憲法為基礎(chǔ),不同類型的自然保護(hù)地法規(guī)規(guī)章為有機(jī)組成部分,輔以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),從而構(gòu)成一個(gè)體系完整、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。在國(guó)家層面制定綜合的自然保護(hù)地法作為基本法,有利于保障法制的權(quán)威與統(tǒng)一,也可改善部門分散立法、重部門利益輕保護(hù)的弊端,可有效協(xié)調(diào)各部門法規(guī)規(guī)章的關(guān)系,促進(jìn)制度的有效銜接,達(dá)到服務(wù)自然保護(hù)地體系總體建設(shè)的目標(biāo)。目前,我國(guó)現(xiàn)有數(shù)量繁多的法律規(guī)范、部門規(guī)章和規(guī)范性文件,涉及各種類型的自然保護(hù)區(qū),從總體規(guī)制的《環(huán)境保護(hù)法》到提供類型化規(guī)制的《自然保護(hù)區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》等??梢哉f(shuō)我國(guó)各類型的自然保護(hù)地基本上處在正常的管理營(yíng)運(yùn)之下。與此同時(shí),我國(guó)自2015年開(kāi)始國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè),中央層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組,加強(qiáng)統(tǒng)一管理。地方國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)成立了國(guó)家公園管理局。地方政府制定“一園一法”也凸顯實(shí)效。根據(jù)中央的制度安排,國(guó)家公園的建設(shè)原則上由中央財(cái)政事權(quán)負(fù)責(zé),需委托地方政府的也要經(jīng)中央批準(zhǔn)。國(guó)家公園的試點(diǎn)工作帶來(lái)了創(chuàng)新的制度和管理經(jīng)驗(yàn)。

    依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)章,針對(duì)各種類型的自然保護(hù)地的保護(hù)、管理和開(kāi)發(fā)做出的細(xì)則規(guī)定,足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前自然保護(hù)地現(xiàn)狀。自然保護(hù)地立法應(yīng)奠定我國(guó)自然保護(hù)地的基本制度和發(fā)展格局,相較于已有充分政策鋪墊和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家公園,涉及因素眾多立法工作更為繁難,因此,對(duì)《自然保護(hù)地法》的呼吁不能操之過(guò)急,待自然保護(hù)地體系的各分支(即不同類型保護(hù)地)的專項(xiàng)立法法理研究與實(shí)踐試點(diǎn)工作有了更為長(zhǎng)足的發(fā)展之后,才能為自然保護(hù)地立法提供更深層的理論基礎(chǔ)支持[13]。

    2.2 國(guó)家公園立法的功能

    國(guó)外國(guó)家公園的研究工作起步較早,尤其是國(guó)家公園的發(fā)源地美國(guó),經(jīng)過(guò)上百年的研究,已積累了豐富的研究成果。值得留意的是在國(guó)家公園立法目的上的爭(zhēng)議,關(guān)于資源背后的利益沖突調(diào)整,在國(guó)家公園發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了動(dòng)態(tài)的傾向性,最終確定了保護(hù)優(yōu)先的原則。而關(guān)于國(guó)家公園基本制度問(wèn)題,則在漫長(zhǎng)時(shí)間中逐步確立分級(jí)分區(qū)保護(hù)、公益治理、社區(qū)共管等制度[14]。

    在國(guó)家公園立法方面,許多國(guó)家制定了專門的國(guó)家公園法,且立法位階高。以美國(guó)為例,美國(guó)國(guó)家公園法律體系完整全面,涉及監(jiān)督管理的方方面面,內(nèi)容極盡詳細(xì),甚至具體到部門人事任免與薪酬待遇等[15]?!秶?guó)家公園基本法》是領(lǐng)域內(nèi)基本法,不僅有指導(dǎo)不同規(guī)模與環(huán)境獨(dú)特的保護(hù)對(duì)象實(shí)行的授權(quán)法,即一園一法,也有針對(duì)各類資源要素的單行法。綜合來(lái)講,美國(guó)的國(guó)家公園要遵守基本法,執(zhí)行授權(quán)法與其他聯(lián)邦法律及各單行法的規(guī)定,同時(shí)要符合相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此,美國(guó)的國(guó)家公園法律體系極其重視與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合。國(guó)家公園作為具有全民公益性的保護(hù)地,美國(guó)各國(guó)家公園都有鮮明主題。依據(jù)園內(nèi)自然景觀的差異,賦予或自然或人文的特征。在給予充分保護(hù)的情況下,進(jìn)行旅游建設(shè)并取得了顯著社會(huì)效益與巨大經(jīng)濟(jì)利益[16]。國(guó)家公園的建設(shè)管理與公園內(nèi)原住民息息相關(guān),美國(guó)國(guó)家公園管理局在制定各項(xiàng)規(guī)劃決策時(shí)都有嚴(yán)格程序要求,確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。大量的環(huán)保公益組織和民間組織在美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展歷程中推動(dòng)志愿服務(wù)體系的發(fā)展,從而形成全民參與的良性循環(huán)[17]。

    3 分別立法模式下的國(guó)家公園立法構(gòu)想

    3.1 國(guó)家層面制定《國(guó)家公園法》

    在國(guó)家公園體制改革之初,國(guó)家公園的立法工作在諸多試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了有益嘗試,制定了地方性國(guó)家公園管理法規(guī),積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)??紤]這些地方性法規(guī)的政策背景,首先,關(guān)于國(guó)家公園體制改革所涉及的諸多事項(xiàng)例如管理體制與財(cái)政事項(xiàng),超出了地方立法權(quán)限而只能做出原則性規(guī)定,不能解決根本問(wèn)題。其次,關(guān)于國(guó)家公園內(nèi)資源資產(chǎn)權(quán)屬的界定,國(guó)家公園跨區(qū)域治理等現(xiàn)實(shí)難題都未能做出建設(shè)性解決方案,僅有原則性的提及,且不同地區(qū)的國(guó)家公園法規(guī)在敏感問(wèn)題的規(guī)定上態(tài)度曖昧,相互仿效,有意避開(kāi)。這表明了在國(guó)家層面上位法缺失的情況下,地方的立法嘗試較難有根本性的創(chuàng)設(shè)。地方關(guān)于國(guó)家公園的立法只是解決各自國(guó)家公園治理的合法性問(wèn)題,對(duì)于差異化管理和體制機(jī)制創(chuàng)新無(wú)力顧及。因此,制定一部國(guó)家公園的綜合性法律尤為重要[18]。目前,《國(guó)家公園法》已被列入全國(guó)人大立法計(jì)劃,關(guān)于這部法律的定位應(yīng)當(dāng)是國(guó)家公園領(lǐng)域的綜合性基本法。國(guó)家公園立法需體現(xiàn)整體性,不應(yīng)只立足國(guó)家公園特定自然保護(hù)層面,更需要在國(guó)家公園體制機(jī)制建構(gòu)上進(jìn)行整體把握。在《國(guó)家公園法》制定上,要明確國(guó)家公園的屬性、設(shè)立目的,并結(jié)合時(shí)代背景對(duì)國(guó)家公園制度理念進(jìn)行更新,突出國(guó)家公園立法的生態(tài)保護(hù)價(jià)值,突破地方立法的分散性與區(qū)域性藩籬。對(duì)于《國(guó)家公園法》的具體內(nèi)容設(shè)置,應(yīng)當(dāng)包括管理體制、資金保障、特許經(jīng)營(yíng)、公眾參與等能對(duì)所有國(guó)家公園予以統(tǒng)一規(guī)范和適用的基礎(chǔ)規(guī)定,尤其是對(duì)于地方立法難以突破的資源權(quán)屬、人地關(guān)系等重點(diǎn)問(wèn)題做出回應(yīng)[19]。

    3.2 地方自主制定《國(guó)家公園法》實(shí)施細(xì)則

    作為自然保護(hù)地體系內(nèi)規(guī)制國(guó)家公園的基本法,《國(guó)家公園法》的綜合性是其應(yīng)有之義,為國(guó)家公園的治理發(fā)展提供規(guī)范指導(dǎo),確定國(guó)家公園各項(xiàng)體制機(jī)制是其首要任務(wù),對(duì)有些內(nèi)容是原則性概括性的設(shè)計(jì),對(duì)于某些需要因地制宜的特殊事項(xiàng),也難以事無(wú)巨細(xì)地進(jìn)行規(guī)定。針對(duì)這些情況,地方立法的作用體現(xiàn)出來(lái),對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家公園的獨(dú)特自然景觀資源或管理事務(wù),《國(guó)家公園法》未做出規(guī)定的,地方可以自主制定相應(yīng)的規(guī)范,既可以是為執(zhí)行《國(guó)家公園法》規(guī)定而做的執(zhí)行細(xì)則條例,也可以是《國(guó)家公園法》對(duì)區(qū)域內(nèi)特殊情況缺少規(guī)定下因地制宜所做的實(shí)驗(yàn)性立法。既可以保障各地方對(duì)《國(guó)家公園法》基本理念和主要內(nèi)容的準(zhǔn)確理解和把握,使該法在相關(guān)地區(qū)得以順利實(shí)行,又可以針對(duì)《國(guó)家公園法》對(duì)具體各公園不適配的部分進(jìn)行調(diào)和,從而避免地區(qū)情況差異造成的法律適用僵化[20]。地方政府制定補(bǔ)充性的實(shí)施細(xì)則,這樣的立法形式可解決現(xiàn)行“一園一法”在實(shí)踐中的局限,而且對(duì)于跨區(qū)域的國(guó)家公園片區(qū),針對(duì)實(shí)際情況而細(xì)化管理規(guī)定防止與其他省所轄的片區(qū)發(fā)生沖突,避免了跨區(qū)域國(guó)家公園的立法協(xié)調(diào)問(wèn)題。立法是為了現(xiàn)實(shí)需要,如果《國(guó)家公園法》可以滿足某些國(guó)家公園的規(guī)制管理需要,那么地方無(wú)需再專門制定實(shí)施細(xì)則。當(dāng)《國(guó)家公園法》頒布之后,試點(diǎn)時(shí)期出臺(tái)的國(guó)家公園管理?xiàng)l例應(yīng)當(dāng)分析處理,對(duì)于其中比較特殊的國(guó)家公園,對(duì)當(dāng)前的地方性法規(guī)進(jìn)行修訂,對(duì)與上位法重復(fù)甚至相抵觸的內(nèi)容進(jìn)行修改,對(duì)特色部分進(jìn)行保留,從而精簡(jiǎn)成有特色的地方可實(shí)施的立法或細(xì)則。而當(dāng)有些地區(qū)的國(guó)家公園完全可以由《國(guó)家公園法》與環(huán)境法領(lǐng)域其他法律所規(guī)制,那么對(duì)于其已有的地方性立法則沒(méi)有存在的必要性,出于法秩序統(tǒng)一與立法的權(quán)威性原理,此類規(guī)范需及時(shí)廢止。

    目前,《國(guó)家公園法》與《自然保護(hù)地法》立法工作均已啟動(dòng),從構(gòu)建自然保護(hù)地體系角度而言,《國(guó)家公園法》作為自然保護(hù)地法體系的枝干,其制定亟須考慮未來(lái)兩部法律的銜接問(wèn)題。國(guó)家公園法律制度應(yīng)根據(jù)制度內(nèi)涵與自然保護(hù)地法律的重疊程度進(jìn)行專門設(shè)計(jì)區(qū)分。一是最切合國(guó)家公園的制度安排,針對(duì)國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、劃定落界、國(guó)家屬性、區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、管理與監(jiān)督等方面的制度與原則,專為國(guó)家公園而不必考慮與自然保護(hù)地的銜接。二是充分發(fā)揮先行制定《國(guó)家公園法》的意義和價(jià)值,制定可普遍適用的制度。在《自然保護(hù)地法》問(wèn)世之前,彰顯國(guó)家公園改革先行的價(jià)值,適當(dāng)規(guī)制其他類型的自然保護(hù)地,在一定意義上彌補(bǔ)基本法的缺位[21]。

    國(guó)家公園作為自然保護(hù)地體系的主體,其生態(tài)價(jià)值、保護(hù)強(qiáng)度和利益關(guān)系均高于其他類型的保護(hù)地。在立法過(guò)程中,其他類型的保護(hù)地面臨的難題在《國(guó)家公園法》的立法中均有所涉及。作為自然保護(hù)地體系改革先行的舉措,國(guó)家公園探索的制度創(chuàng)新不應(yīng)拘囿于國(guó)家公園自身,更需要破解自然保護(hù)地治理普遍難題,順應(yīng)單項(xiàng)局部立法到多項(xiàng)綜合立法轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)[22]。具體來(lái)看,應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):一是創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度,探索國(guó)有自然資源所有權(quán)與使用權(quán)新機(jī)制新格局。國(guó)家公園體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是劃清保護(hù)區(qū)邊界,明確自然資源資產(chǎn)的法律屬性。自然保護(hù)地范圍不斷擴(kuò)大,保護(hù)強(qiáng)度逐漸提升,保護(hù)地范圍內(nèi)的自然資源使用權(quán)受限程度也不斷加深。目前,學(xué)界關(guān)于國(guó)家公園內(nèi)資源權(quán)屬制度議論紛紛,那么完全可以借制定《國(guó)家公園法》的契機(jī),建立行之有效的適合國(guó)家公園體制的權(quán)屬制度,要綜合考慮各類型的自然資源權(quán)屬制度,明確自然資源產(chǎn)權(quán)登記,在所有權(quán)和使用權(quán)之間,環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)之間尋求平衡。二是創(chuàng)新管理體制,傳統(tǒng)的自然保護(hù)地管理模式是單一化行政管理,但面臨保護(hù)區(qū)繁雜的管理事項(xiàng)與綠色發(fā)展趨勢(shì)則稍顯乏力,“多元共治”則是有益的發(fā)展趨勢(shì)[23]。國(guó)家公園體制改革的另一重要目的在于,對(duì)自然資源的綠色開(kāi)發(fā)利用,發(fā)展旅游業(yè),進(jìn)行科研與文化教育事業(yè),滿足公眾休閑游賞的需求,這就涉及特許經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)退出和公益崗位等問(wèn)題。三是探索社區(qū)發(fā)展機(jī)制新格局。如何在保護(hù)優(yōu)先的前提下,維護(hù)區(qū)域內(nèi)原住民的發(fā)展利益,提升其對(duì)治理保護(hù)地的認(rèn)同感與參與感,也需要《國(guó)家公園法》來(lái)回答。各試點(diǎn)公園采取的開(kāi)發(fā)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗位、公益林補(bǔ)償?shù)确绞饺〉贸尚Аw納國(guó)家公園試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),反思實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題,探究國(guó)家公園制度的核心價(jià)值,借鑒域外管理經(jīng)驗(yàn),形成科學(xué)有效的保護(hù)地社區(qū)發(fā)展機(jī)制,為自然保護(hù)地體系的建立提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[24]。

    4 結(jié)語(yǔ)

    大自然是一個(gè)相互依存、相互影響的系統(tǒng),山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系,要以整體性思維為指導(dǎo),將國(guó)家公園的重要制度如自然資源權(quán)屬、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、功能定位及管理制度與監(jiān)督方式反復(fù)論證進(jìn)而付諸實(shí)踐,妥善分析處理國(guó)家公園與自然保護(hù)地的關(guān)系,總結(jié)國(guó)家公園試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)[25]。發(fā)揮國(guó)家公園的改革先行意義,制定國(guó)家公園與其他類型自然保護(hù)地均可適用的共性規(guī)范,且易與《自然保護(hù)地法》進(jìn)行銜接?;凇秶?guó)家公園法》承擔(dān)的重要使命,既要規(guī)制國(guó)家公園建設(shè)管理行為,又要為建設(shè)自然保護(hù)地法制體系試水。作為生態(tài)文明體制改革的重要環(huán)節(jié),國(guó)家公園與自然保護(hù)地的立法與治理須消除原有痼疾,為建設(shè)中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系開(kāi)疆拓土,提供制度范例?!蹲匀槐Wo(hù)地法》須在《國(guó)家公園法》實(shí)踐探索的根基上,確立自然保護(hù)地體系協(xié)同構(gòu)建、穩(wěn)步發(fā)展的基調(diào),為類型各異的自然保護(hù)地提供總體制度及適用規(guī)范[26]。

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