我國未成年人保護體系的構(gòu)建分析

■ 劉宇軒

一、問題的提出

習近平總書記一直關(guān)心未成年人的健康成長，強調(diào)“孩子們成長得更好，是我們最大的心愿”。培養(yǎng)好少年兒童是一項戰(zhàn)略任務，事關(guān)長遠。2020年，習近平總書記在給全國少年兒童“六一”國際兒童節(jié)的寄語中說到，“各級黨委和政府、全社會都要關(guān)心關(guān)愛少年兒童，為少年兒童茁壯成長創(chuàng)造有利條件?！睜I造關(guān)心關(guān)愛少年兒童的社會氛圍，建立和完善我國未成年人保護體系，是政府、家庭乃至全社會共同責任。

未成年人保護體系構(gòu)建是指建立保護未成年人身心健康，維護未成年人合法權(quán)益、促進未成年人全面發(fā)展的綜合性法律和制度體系。我國的未成年人保護體系以《未成年人保護法》所規(guī)定的未成年人權(quán)益和保護維度為依據(jù)而建立。2020年10月，《中華人民共和國未成年人保護法》修訂案（以下簡稱《未保法》）審議通過，于2021年6月1日起生效。法治是國家治理的重要手段，是未成年人保護的重要方式，未成年人保護法治建設是未成年人保護體系構(gòu)建的有力保障。探討新時代我國未成年人保護體系，首先應當從《未保法》出發(fā)。《未保法》作為一部法律，效力等級僅次于憲法，其他所有與未成年人保護相關(guān)的法規(guī)、行政規(guī)章都應當與其相適應?？梢哉f，《未保法》是未成年人保護體系構(gòu)建的總指揮。《未保法》規(guī)定了未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等，未成年人保護體系的構(gòu)建應當包含家庭、學校、社會、網(wǎng)絡、政府、司法六個維度，從而為我國未成年人保護體系的構(gòu)建搭建了框架，本文以《未保法》明確提出的六種保護為分析對象，探討當前我國未成年人保護體系的現(xiàn)狀及新時代背景下的發(fā)展方向。

此次《未保法》的出臺可以說給建立未成年人保護體系描畫出了框架，但尚難認定我國已建立起了完備的未成年人保護體系。從立法層面看，此次《未保法》修訂改動較大，豐富了對未成年人保護的維度，是法治的進步，但是，我國還沒有獨立的未成年人司法法，在許多專項領(lǐng)域也存在著立法缺失的境況；從機制建立層面看，2021年4月，為貫徹落實《未保法》，保護未成年人身心健康、維護未成年人合法權(quán)益，國務院成立未成年人保護工作領(lǐng)導小組。截至2021年7月底，未成年人保護工作領(lǐng)導小組或委員會已經(jīng)在省級層面全部建立完成，省級未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)全覆蓋，未成年人保護的工作機制初步建立。但也要看到，未成年人保護工作是具體細致的，基層建制同樣重要，在基層建制的同時也要保證機制有效運轉(zhuǎn)。從未成年人保護效果看，近年來，侵害未成年人權(quán)益的惡性事件仍時有發(fā)生，社會輿論對未成年人社會熱點問題的討論居高不下，未成年人保護的提前介入仍有不足。

二、我國未成年人保護體系的構(gòu)建基底

1.確立國家監(jiān)護責任

《未保法》第七條規(guī)定了國家對未成年人的父母或者其他監(jiān)護人履行監(jiān)護負有指導、支持、幫助和監(jiān)督的責任，第九十二條、第九十四條規(guī)定了民政部門對符合條件的未成年人進行臨時監(jiān)護和長期監(jiān)護。我國已經(jīng)事實上建立起了“以家庭監(jiān)護為基礎、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底”的監(jiān)護制度。國家監(jiān)護在整個監(jiān)護體系乃至整個未成年人保護法中都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，是未成年人保護體系的定心石。國家監(jiān)護責任的背后是國家親權(quán)理論。親權(quán)是指父母對未成年人的人身和財產(chǎn)所享有的權(quán)利義務，親權(quán)是基于血緣和生育而形成的，具有天然性，父母相較于其他近親屬總會付出更多的情感和精力，給予未成年人更多的愛護，因此在法律中談及監(jiān)護權(quán)均采用“父母或者其他監(jiān)護人”的說法。監(jiān)護權(quán)可以看作是父母親權(quán)的功能替代物［1］。國家親權(quán)是指當未成年人出現(xiàn)監(jiān)護缺位時國家充當未成年人監(jiān)護人以行使監(jiān)護權(quán)；在未成年人的監(jiān)護人作出不利于監(jiān)護人的行為時予以制止或剝奪其監(jiān)護權(quán)；并監(jiān)督未成年人的監(jiān)護人履行監(jiān)護職責。未成年人監(jiān)護缺位可以是長期的也可以是暫時的，可以是由于父母或者監(jiān)護人客觀上難以或不能行使監(jiān)護權(quán)，也可以是作出了嚴重損害未成年人合法權(quán)益的行為而被剝奪了監(jiān)護權(quán)。在此情形下，國家對未成年人行使監(jiān)護權(quán)可以確保未成年人保護不出現(xiàn)真空地帶，以致未成年人的合法權(quán)益遭受損害。國家承擔監(jiān)護責任不是父母親權(quán)的讓渡，而是國家對未成年人成長的兜底，體現(xiàn)的是國家擔當。依據(jù)我國當前法律，親權(quán)不是一個獨立的概念，親權(quán)是完全融入監(jiān)護制度中的，國家監(jiān)護責任可以看作是國家親權(quán)的體現(xiàn)。新時代我國的國家監(jiān)護責任不僅僅是監(jiān)護權(quán)，而更傾向于國家親權(quán)的內(nèi)涵。國家監(jiān)護不僅要在未成年人危難之時承擔養(yǎng)育責任，更應當竭力避免未成年人出現(xiàn)危難狀況；不僅要保障未成年人成長，更要創(chuàng)造良好環(huán)境實現(xiàn)未成年人德智體美勞全面發(fā)展。國家監(jiān)護不能僅是物質(zhì)的給予，更要有如父母般的情感愛護，讓未成年人保護工作更有溫度。

2.最有利于未成年人原則

早在20世紀50年代，聯(lián)合國大會通過的《兒童權(quán)利宣言》，公布了兒童權(quán)利十大原則，首次提出了“應以兒童的最大利益為首要考慮”。《兒童權(quán)利公約》第三條也指出，關(guān)于兒童的一切行動也應當以兒童最大利益為首要考慮，并且指出公私社會福利機構(gòu)、法院、行政當局、立法機構(gòu)幾大執(zhí)行主體均應遵守這一原則。兒童最大利益原則被我國吸收后在法律中表述為最有利于未成年人原則?！段幢７ā返谒臈l將原特殊、優(yōu)先原則進一步發(fā)展、明確為最有利于未成年人原則［2］。民法典中也有多個條文都體現(xiàn)這一原則，例如，監(jiān)護人應當按照最有利于被監(jiān)護人的原則履行監(jiān)護職責，收養(yǎng)應當遵循最有利于被收養(yǎng)人的原則等。之所以出現(xiàn)用語上的轉(zhuǎn)變，一是因為我國在立法上習慣將兒童表述為未成年人，二是因為這一原則已經(jīng)不單是福利角度的表述，更應當從未成年人發(fā)展的角度理解［3］。因此，從未成年人全面保護、促進未成年人健康發(fā)展的角度出發(fā)，我國采取最有利于未成年人原則這一說法。最有利于未成年人原則在我國法律中的確立，標志著它不僅僅是立法層面的原則，更是整個未成年人保護體系運行各個環(huán)節(jié)的原則。《兒童權(quán)利公約》中的“關(guān)于兒童的一切行動”可以說覆蓋了最廣的范圍，我國《未保法》總則中的“保護未成年人”就是給未成年人保護體系設置了最根本的原則。未成年人作為權(quán)利主體，其在成長不同階段的不同特點理應被認真對待，未成年人不是依附于成年人而存在的，針對未成年人的特性保護未成年人，作出符合未成年人特點的處遇是承認未成年人獨立性的體現(xiàn)。在最有利于未成年人原則的指導下，未成年人應當獲得法律、政策、制度上的特別保護、優(yōu)先保護，有權(quán)在社會治理中獲得更好的資源來支持和保障自身發(fā)展。

3.前置性賦權(quán)保護

未成年人保護體系的構(gòu)建初衷不是被動觸發(fā)式的，而是積極主動式的，就是要尊重未成年人的基本權(quán)利，保護未成年人的成長盡可能地避免危險因素?！秲和瘷?quán)利公約》規(guī)定了締約國應當確保兒童的生存和發(fā)展，兒童有權(quán)受到法律保護，兒童有權(quán)對影響自己的一切事項發(fā)表意見等。我國作為《兒童權(quán)利公約》的締約國，2006年將保護未成年人的精神內(nèi)化為生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和參與權(quán)寫入了《未保法》，隨著我國未成年人保護事業(yè)的發(fā)展，在踐行賦權(quán)未成年人、實現(xiàn)前置性保護方面不斷作出努力。修訂后的《未保法》對未成年人的前置性保護更加全面，六大保護都是圍繞未成年人的四項權(quán)利展開的，旨在為未成年人的健康成長營造良好環(huán)境。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是基本人權(quán)，生存權(quán)是個體生而享有的權(quán)利，但是隨著人類的進步和社會的發(fā)展，生存權(quán)不僅僅停留在生存本身，還被賦予了追求尊嚴和自由的內(nèi)涵［4］。國家保障生存權(quán)就是要為弱者提供基本的生活保障，保護他們的尊嚴與自由。未成年人是當然的弱勢群體，1986年12月，聯(lián)合國通過了《發(fā)展權(quán)利宣言》，發(fā)展是經(jīng)濟、社會、文化和政治的全面進程，發(fā)展的目的是為了改善全民和個人的福利。宣言第二條指出人是發(fā)展的主體，每個人都應當成為發(fā)展的參與者和受益者。構(gòu)建完備的未成年人保護體系就是未成年人享有發(fā)展權(quán)的重要體現(xiàn)。依據(jù)《兒童權(quán)利公約》第16條，未成年人有權(quán)受到法律保護。受保護權(quán)的規(guī)定說明了未成年人應當享有超過成年人的受保護力度，包括在司法程序過程中的專屬程序設置以及相關(guān)政策的制定。未成年人的參與權(quán)是指為未成年人參與關(guān)涉其自身權(quán)益事項的決策過程，并表達意見、提出異議的權(quán)利［5］。參與權(quán)是人的重要權(quán)利，作為社會中的個人，未成年人能夠行使參與權(quán)也是保障生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受保護權(quán)的武器，未成年人有權(quán)為事關(guān)個人權(quán)益的事項發(fā)表意見，無關(guān)其是否年滿18周歲，民法典的婚姻家庭篇也有尊重未成年人個人意愿的規(guī)定。未成年人保護體系的構(gòu)建必須要以保障未成年人基本權(quán)利為基底，對未成年人的保護要更注重前置性賦權(quán)保護，該理念的確立能夠給相關(guān)司法制度的建立提供原則遵循，實現(xiàn)傾斜保護［6］，這樣才能更大程度地保障未成年人健康成長。

三、我國未成年人保護體系的六大維度探析

1.家庭保護初成體系又任重道遠

《未保法》中家庭保護的規(guī)定可以分為三個主要方面：一是保證未成年人接受良好的家庭教育；二是未成年人的父母或其他監(jiān)護人依法行使監(jiān)護權(quán)，既列舉了強制性的監(jiān)護職責又規(guī)定了禁止行為；三是保證未成年人的安全、尊重未成年人的個人意愿，不得損害未成年人的合法權(quán)益，也不得使未成年人陷入無人看護或其他危險狀態(tài)。

關(guān)于家庭保護，黨和國家一直保持高度重視，民法通則就制定了相對完善的監(jiān)護制度。國家對于未成年人監(jiān)護權(quán)的撤銷、變更也做出了說明。2016年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于侵害未成年人權(quán)益被撤銷監(jiān)護人資格典型案例》，2019年，全國監(jiān)護權(quán)關(guān)系變更案件共收案3183件［7］。2020年頒布的《民法典》進一步完善了監(jiān)護權(quán)的相關(guān)規(guī)定，增加了臨時生活照料措施；2021年5月，最高人民檢察院、全國婦聯(lián)、中國關(guān)心下一代工作委員會共同印發(fā)了《關(guān)于在辦理涉未成年人案件中全面開展家庭教育指導工作的意見》。2021年10月，《中華人民共和國家庭教育促進法》正式公布，于2022年1月1日起施行?？梢哉f，我國未成年人家庭保護體系初步建立。

習近平總書記指出，“家庭是社會的基本細胞，是人生的第一所學?！薄拔覀円匾暭彝ソㄔO，注重家庭、注重家教、注重家風”“家庭的前途命運同國家和民族的前途命運緊密相連”。家庭對未成年人成長的重要性不言而喻，但是當前未成年人所處的家庭環(huán)境仍存在不少問題。從世界范圍內(nèi)看，聯(lián)合國教科文組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國兒童基金會等聯(lián)合發(fā)布的《2020年關(guān)于預防暴力侵害兒童行為全球狀況報告》顯示，全球范圍內(nèi)有三分之一的兒童受到情感暴力的影響，有四分之一的兒童與遭受親密伴侶暴力的母親生活在一起［8］。而我國檢察機關(guān)也有數(shù)據(jù)顯示，2020 年流動未成年人犯罪在未成年人犯罪中所占比例超過一半。性侵害未成年人犯罪被害人中，單親家庭、隔代監(jiān)護、留守兒童占比超過20%［9］。家庭是未成年人健康成長的最主要環(huán)境，未成年人家庭保護體系的建立遠不止如此，我們的家庭保護任重而道遠，除了基本制度的建立外，法律和政策想要傳達的建立良好家風的精神內(nèi)核仍需加強。

2.學校保護內(nèi)容龐雜需清晰定位

《未保法》在學校保護章中要求學校應當尊重未成年學生，保障未成年學生的受教育權(quán)，除傳授知識外，還要對未成年學生進行青春期教育、生命教育、勞動教育、安全教育、性教育等。此外，要關(guān)心愛護未成年學生，保障未成年學生的身心健康；還對學校提出建立各項未成年人保護制度的要求，如安全管理制度、校車安全管理制度、學生欺凌防控工作制度、預防性侵和性騷擾未成年人工作制度及強制報告制度等。2021年6月，《未成年人學校保護規(guī)定》經(jīng)教育部第1次部務會議審議通過后向全社會公布，細化了未成年人保護法學校保護的相關(guān)規(guī)定，分八章。第一章總則限定了未成年人學校保護的范圍、目的、原則和工作機制等；第二章一般保護著眼于未成年人的基本權(quán)利、保護學生安全和學生管理制度；第三章專項保護進一步細化了學校欺凌防控和預防性侵害、性騷擾制度；第四章管理要求側(cè)重學生管理制度等；第五章保護機制確立了由專人負責未成年人學校保護，在未成年人合法權(quán)益受到侵害時作出處置；第六章是支持與監(jiān)督，教育行政部門承擔支持和監(jiān)督責任；第七章責任和處理，當學校或教師沒有盡到學校保護義務的時候，應當視不同情況予以不同處罰。第八章附則明確幼兒園、特殊教育學校對未成年人施以學校保護參照該規(guī)定。

可以看出，學校保護包括的內(nèi)容相當廣泛，學校需要承擔除教學以外的大量工作，近些年隨著校園欺凌、性侵等事件接連發(fā)生，學校的法定職能不斷增加，學校的社會角色愈加豐富。這就給學校提出了挑戰(zhàn)——如何在如此龐雜的保護義務中理出頭緒，明確學校保護與學校教育的關(guān)系，明確學校保護在整個未成年人保護體系中的定位與邊界。有學者認為，學校保護不應當與學校教育雜糅，更不應當把學校管理看作是學校保護，因為學校管理本身可能成為侵犯未成年人合法權(quán)益的風險來源［10］。學校是教育的載體，教書育人是學校的主要職能，這是社會的共識。但是，未成年人保護體系中的學校保護的目的是促進未成年學生的全面發(fā)展，學校保護應當超脫出學校教育、學校管理的維度，從維護未成年人的合法權(quán)益、保障未成年人學校成長環(huán)境的角度厘清學校的保護義務，而不是將所有與未成年人、學校有關(guān)的內(nèi)容都裝進學校保護的筐內(nèi)?！段幢７ā分袑W校保護篇章的內(nèi)容與《義務教育法》有不少重疊之處，這可能導致學校方面對相關(guān)內(nèi)容的忽視，使學校保護體系不能很好地順暢有序運轉(zhuǎn)。學校是家庭和社會的紐帶，肩負著承上啟下的作用，是未成年人保護體系的重要一環(huán)，保護內(nèi)容具有復雜性。因此，學校保護應當找準自身定位，理順思路，不囿于學校教育和學校管理，從更高的視野來實施學校保護工作。

3.社會保護要形成社會共識

社會保護是指作為保護責任主體的社會各部門和個人都要以適合兒童特點的形式和措施，從各個方面對未成年人進行全方位的保護［11］?！段幢７ā分塾谌鐣?，社會保護的第一個要求就是在村居兩委設置專門崗位由專人負責未成年人保護工作，并協(xié)助政府監(jiān)護未成年人的委托照護情況。作為基層自治組織，居委會、村委會發(fā)揮社會保護作用可以看作是政府保護的前線陣地?！段幢７ā芬蟾饔嘘P(guān)方面為未成年人的成長創(chuàng)造良好的社會氛圍，對未成年人德智體美勞發(fā)展有幫助的公共文化類場館除對未成年人免費或優(yōu)惠開放外，還應當有針對性地提供服務。企事業(yè)單位要為未成年人主題教育、社會實踐、職業(yè)體驗等提供支持，公共場所、公共交通等要為未成年人提供福利性、便利性和安全性保護，特別規(guī)定了在公共場所發(fā)生突發(fā)事件時，應當優(yōu)先救護未成年人。傳媒、出版、廣告等要營造積極的文化環(huán)境，禁止嚴重侵害未成年人權(quán)益的行為，生產(chǎn)未成年人相關(guān)產(chǎn)品要符合標準，住宿經(jīng)營場所在接待未成年人入住時要確認其父母或監(jiān)護人的聯(lián)系方式，并對有違法犯罪嫌疑的有報告義務。禁止未成年人接觸煙、酒、彩票、管制刀具等不良物品，禁止未成年人進入營業(yè)性娛樂場所等，禁止未成年人從事有害身心健康的工作，盡可能隔絕可能影響未成年人健康成長的不利因素。還對與未成年人有密切接觸的行業(yè)作了從業(yè)禁止的規(guī)定，并明確保護未成年人的通訊隱私權(quán)等?！段幢７ā愤€在第八章規(guī)定了對部分責任主體違反未成年人保護義務行為的處罰措施。

新修訂的《未保法》將社會各方促進未成年人全面發(fā)展的責任義務作了充分整合，保護主體包括個人、基層自治組織、企事業(yè)單位等，明確了現(xiàn)已存在的相關(guān)法律法規(guī)政策背后的未成年人社會保護理念，對于形成未成年人保護社會共識有推動意義。同樣地，社會保護的進一步發(fā)展完善也需要社會共識的形成，只有在全社會范圍內(nèi)形成最有利于未成年人的保護理念，社會各界才會在制定規(guī)則、管理辦法和實際執(zhí)行中不打折扣地貫徹未成年人保護，切實有效地為未成年人健康成長構(gòu)建良好社會環(huán)境。

4.網(wǎng)絡保護應運而生且亟待細化

截至2020年12月，6～18歲未成年網(wǎng)民達1.83億，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率高達94.9%［12］。網(wǎng)絡已經(jīng)成為未成年人獲取信息、了解世界的主要窗口，終端設備的普及和相對易得性使得未成年人難以抵御網(wǎng)絡的誘惑，網(wǎng)絡成為未成年人成長的不確定因素。網(wǎng)絡保護是此次《未保法》的新增章節(jié)，是對當前網(wǎng)絡不良信息不斷侵蝕未成年人健康成長現(xiàn)狀的法律回應。網(wǎng)絡保護是一項綜合保護，它不同于其他五項保護從責任主體的角度對未成年人保護提出要求，而是需要各主體協(xié)作。國家、社會、學校、家庭各司其職，保護未成年人個人信息安全，從網(wǎng)絡內(nèi)容生產(chǎn)、網(wǎng)絡信息處理到終端內(nèi)容審核，每一個環(huán)節(jié)都應貫穿未成年人保護這一理念。網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡直播、短視頻、社交軟件是未成年人網(wǎng)絡保護的重要規(guī)制對象，預防未成年人網(wǎng)絡沉迷、網(wǎng)絡欺凌是未成年人網(wǎng)絡保護的重要目標。正因為未成年人網(wǎng)絡保護牽涉責任主體眾多，多方利益錯綜復雜，《未保法》中網(wǎng)絡保護的原則性規(guī)定僅能起到指導性的作用，未成年人網(wǎng)絡保護相關(guān)立法又呈稀少散落之態(tài)，尚難認定未成年人網(wǎng)絡保護已成體系。

2016年10月，《未成年人網(wǎng)絡保護條例（送審稿）》向社會公開征求意見，該征求意見稿共計36條，依然沒能涵蓋未成年人網(wǎng)絡保護的方方面面，且至今未能審議通過。2019年10月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《兒童個人信息網(wǎng)絡保護規(guī)定》，對14歲以下未成年人的網(wǎng)絡信息安全作了規(guī)定。這與未成年人的年齡定義有差異，難以銜接。此外，針對網(wǎng)絡游戲、短視頻、網(wǎng)絡直播等立法方面，我國也作出嘗試。2017年，中共中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于嚴格規(guī)范網(wǎng)絡游戲市場管理的意見》，這可以看作是針對網(wǎng)絡游戲市場的專項整治活動。2016年，國家廣電總局《關(guān)于加強網(wǎng)絡視聽節(jié)目直播服務管理有關(guān)問題的通知》，2017年，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)直播服務管理規(guī)定》，這兩項文件是對網(wǎng)絡直播方面的約束規(guī)范，但是對未成年人來說針對性不強。2019年，中國網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務協(xié)會制定了《網(wǎng)絡短視頻平臺管理規(guī)范》和《網(wǎng)絡短視頻內(nèi)容審核標準細則》，中國網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務協(xié)會作為行業(yè)協(xié)會制定的管理規(guī)定，與法律、政府規(guī)章相比，在效力上有不小的差距?？傮w來看，未成年人網(wǎng)絡立法存在立法等級不高、立法范圍不廣、法律后果不足等問題。與歐洲國家相比，我國的立法完備性仍有不足［13］。從各部門協(xié)作效果來看，還缺乏具有高度管控力的協(xié)調(diào)機制。此外，要充分了解未成年人可能面對的網(wǎng)絡風險，盡量減少立法、政策制定的滯后性。

5.政府保護要做好行政支持

政府保護也是此次《未成年人保護法》的新增保護章節(jié)，可以說，政府保護體現(xiàn)了政府社會治理能力的提升，是新時代我國打造共建共治共享社會治理格局的必然要求，傳達了黨和國家對未成年人保護工作的支持態(tài)度。首先，進一步區(qū)分了政府保護與社會保護。在此次《未保法》修訂之前，政府保護與社會保護一同放在社會保護章節(jié)，如政府承擔臨時監(jiān)護責任就規(guī)定在社會保護中。實際工作中也是這樣，早在2013年，民政部就開展了對未成年人社會保護的試點工作，2014年開展了第二批試點。民政部發(fā)起的社會保護試點主要工作對象是困境未成年人，主要解決的是困境未成年人監(jiān)護缺失問題，應當視為政府保護的范疇。社會保護與政府保護在保護主體上明顯不同，社會保護的責任主體是個人、基層自治組織、企事業(yè)單位等，政府保護的責任主體是人民政府及其部門，在保護方式、保護情形、保護力度上均有差異，理應劃分為不同的保護維度。其次，以政府行政權(quán)力保障未成年人保護工作順利進行?！段幢７ā分袑φＷo未成年人提出了許多制度性要求，這是其他保護維度無法做到的。例如在政府內(nèi)設機構(gòu)或?qū)ｉT人員，在基層行政機關(guān)設未成年人保護工作站或?qū)ｉT人員，將家庭教育指導服務納入城鄉(xiāng)公共服務體系，開通全國統(tǒng)一的未成年人保護熱線，等等。這意味著未成年人保護工作已經(jīng)納入了政府社會治理體系，對未成年人保護工作的推動實施效果是巨大的。國家還出臺了許多政策性要求和出臺相關(guān)管理辦法，如建立性侵害、虐待、暴力傷害等違法犯罪人員信息查詢系統(tǒng)，保障密切接觸未成年人相關(guān)行業(yè)的從業(yè)查詢及禁止制度的主動、有效實施。再次，正式確立了國家監(jiān)護責任，體現(xiàn)了國家兜底的決心。《未保法》明確規(guī)定了各級人民政府及有關(guān)部門對困境未成年人實施分類保障，規(guī)定了臨時監(jiān)護和長期監(jiān)護的適用情形，將國家親權(quán)理念落到實處，正式確立了國家監(jiān)護責任。不僅如此，國家兜底還體現(xiàn)在各級人民政府對前述保護主體監(jiān)督、指導、支持、服務等方面，保障各類未成年人享有受教育權(quán)，衛(wèi)生健康部門保證未成年人身體健康，教育部門保障校園安全、心理健康等，公安機關(guān)及其他有關(guān)部門承擔維護治安、預防青少年違法犯罪的責任。因此，此次政府保護以國家之身行使親權(quán)責任，以行政之力保護未成年人，不論是在未成年人保護體系層次的完善上，還是未成年人保護體系運轉(zhuǎn)的保障上，都起到了極大的促進作用。

6.司法保護應做好法律銜接

《未保法》中的司法保護是指未成年人進入司法程序后，司法機關(guān)為適應未成年人身心特點，保障未成年人權(quán)益免受損害而作出的必要保護措施。此處司法機關(guān)主要指公安機關(guān)、人民法院、人民檢察院和司法行政機關(guān)。司法保護相較于其他保護，會更多地牽涉到與其他法律銜接的問題?！段幢７ā分械乃痉ūＷo與多部法律相銜接，如由熟悉未成年人身心特點的人辦理涉及未成年人的案件、合適成年人到場、社會調(diào)查、提供法律援助等規(guī)定均與《刑事訴訟法》中未成年人刑事案件特別程序一致；而人民法院審理離婚案件，涉及未成年子女撫養(yǎng)問題應當尊重年滿8周歲未成年子女的真實愿望也與《民法典》中規(guī)定一致；如此等等。

但是，在與其他法律銜接方面，《未保法》做得還不夠。我國立法上與未成年人司法保護相關(guān)的法律還有《預防未成年人犯罪法》《反家庭暴力法》《社區(qū)矯正法》《監(jiān)獄法》中對未成年犯的教育改造的專章等?！额A防未成年人犯罪法》作為我國事關(guān)未成年人的另一部重要法律，在《未保法》中鮮有體現(xiàn)，預防未成年人違法犯罪與未成年人司法保護總是結(jié)伴出現(xiàn)，但是未成年人司法保護應當將預防未成年人違法犯罪涵蓋其中，一是預防未成年人違法犯罪是在司法保護理念指導下的法律活動，且《預防未成年人犯罪法》中對有嚴重不良行為的未成年人作出矯治教育措施的決定機關(guān)是公安機關(guān)，該條例中還規(guī)定了未成年人觸犯刑法而被施以專門矯治教育等規(guī)定，理應管控在司法保護的范疇之內(nèi)；二是《未保法》司法保護中規(guī)定開展未成年人法治宣傳教育工作，本身也是預防犯罪的一部分。此外，關(guān)于依法作出人身安全保護令或者撤銷監(jiān)護人資格的規(guī)定，也是基本銜接了《民法典》與《反家庭暴力法》，但是在表述上與這兩部法律不完全相同，《未保法》未提及“導致被監(jiān)護人處于危困狀態(tài)”這一后果，事實上擴大了撤銷監(jiān)護權(quán)的范圍；《反家庭暴力法》中人身安全保護令的適用條件是“遭受家庭暴力或者面臨家庭暴力的現(xiàn)實危險”，且不限制為未成年人，這也在事實上擴大了未成年人人身安全保護令的適用范圍。適用范圍的擴大并不絕對等同于保護力度的增強，且表述上的不同也會帶來適用的混亂，反而減弱了未成年人保護的效果。還有，《未保法》在司法保護章的最后提到了“社區(qū)矯正”，但是卻未對《社區(qū)矯正法》中未成年人社區(qū)矯正有更多的呼應。作為司法活動的最后一環(huán)，監(jiān)獄也是司法行政機構(gòu)，《未保法》未提及未成年犯的教育改造，也是一個缺失。

司法保護是未成年人保護體系的最后防線，與其他保護維度密切相關(guān)，其他維度的保護都可能最終進入到司法保護的范圍?，F(xiàn)有《未保法》中司法保護的范圍遠沒有學界所認為的范圍大，在法律銜接上做得還不夠，在用語規(guī)范統(tǒng)一上也存在不足。還需要進一步的做好法律銜接，整合指導思想，促進未成年人司法保護的體系化進程。

四、我國未成年人保護體系的構(gòu)建路徑

1.進一步完善未成年人法律體系，注意各法銜接

完整的國家未成年人法律體系應當包含福利法、保護法和司法法［14］。此次《未成年人保護法》的修訂增加了政府保護、網(wǎng)絡保護兩章，極大地充實了未成年人保護的內(nèi)容，提高了未成年人保護的力度。但是，我國目前還沒有專門的兒童福利法和未成年人司法法。一直以來，學界、社會大眾對兩法制定的呼聲很高，兒童福利立法已經(jīng)在路上，未成年人司法卻遲遲未果。未成年人法律體系的不夠完善給未成年人的司法保護帶來了一些困擾，例如法律用語上的不統(tǒng)一、不規(guī)范，適用主體的不明確等?！段幢７ā放c其他法律銜接不足的問題，使得對未成年人的司法保護還不夠全面和成體系。而法律用語的不統(tǒng)一，也給法律適用帶來困擾，《未保法》中關(guān)于“委托他人代為照護”的規(guī)定是對《民法典》監(jiān)護制度的突破?！睹穹ǖ洹凡]有規(guī)定此種監(jiān)護方式，“委托他人代為照護”單從用語上也難以認定等同于監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移。雖然于法理上說得通，但是在具體適用上不夠清晰，對于監(jiān)督主體以及權(quán)利救濟都沒有作出規(guī)定，這也是未成年人法律體系需要進一步完善的一個體現(xiàn)。還有《兒童個人信息網(wǎng)絡保護規(guī)定》中保護對象是不滿14周歲的未成年人，明顯與其他法律的保護范圍不同，容易出現(xiàn)保護漏洞。

此外，還應當積極推動專項立法，提升未成年人保護專項立法的層級。如未成年人網(wǎng)絡保護中，不僅存在大量立法空白，而且立法層級不夠高，多是規(guī)定、辦法或者行業(yè)規(guī)章等，保護效果難以保證。針對社會反響較大，且較難處理的未成年人保護問題可以考慮專項立法。例如校園欺凌問題，學校保護要求建立學生欺凌防控工作制度，但是對于達到何種程度的欺凌認定為校園欺凌，何種程度的欺凌違反治安處罰法或者刑法均沒有細化，只依靠學校認定、處理，是否移交其他部門也基本由學校決定。此類問題可以考慮專項立法，同理，校園性侵、性騷擾問題也可以考慮專項立法。

2.做好未成年人保護工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

未成年人保護是一個社會問題，未成年人的全面保護需要社會各界的參與，如果只是各自為政、自說自話，那么既做不到資源整合，也難以取得良好效果。可見，一個高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制對于未成年人保護工作來說至關(guān)重要。在國務院未成年人保護工作領(lǐng)導小組成立之前，全國婦聯(lián)、共青團中央已經(jīng)做出了嘗試，也取得了很好的效果，值得借鑒。全國婦聯(lián)從20世紀90年代起就制定了《中國兒童發(fā)展綱要》，積極推動建立我國兒童福利和保護體系，在國務院婦女兒童工作委員會這一議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，為我國兒童福利和保護工作的發(fā)展進步做出了巨大貢獻。2017年，中共中央、國務院印發(fā)的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》，在聯(lián)席會議協(xié)調(diào)機制的作用下，為維護青少年合法權(quán)益、預防青少年違法犯罪做出了許多突破。如最高人民檢察院與團中央簽署了《關(guān)于構(gòu)建未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協(xié)議》，聯(lián)合發(fā)布了《未成年人司法社會工作服務國家標準》，這都成為新時代我國未成年人保護體系的重要組成部分，也為今后的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制打下良好基礎。因此，我們對國務院未成年人保護工作領(lǐng)導小組的成立抱以極高的期待。一是作為國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對于涉及全社會的未成年人保護工作是極為有利的。以未成年人網(wǎng)絡保護為例，網(wǎng)絡保護不同于其他維度的保護，它不是以保護主體而是以空間為分類標準，所以僅未成年人網(wǎng)絡保護就需要協(xié)調(diào)多個部門，除網(wǎng)信辦外，還涉及文旅、新聞出版、廣播電視、公安等部門，在網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡短視頻、網(wǎng)絡直播等問題上牽涉到與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的錯綜復雜的關(guān)系，只有高規(guī)格的領(lǐng)導小組才能穩(wěn)步推進未成年人保護工作［15］。二是確定民政部是未成年人保護工作的主責部門，這就避免了職責不清的問題。希望在今后的工作中，各部門能改變以往各自為政的局面，將與自己本職工作相關(guān)的未成年人保護內(nèi)容都納入到領(lǐng)導小組的領(lǐng)導之下，堅持國家責任、最有利于未成年人原則、前置賦權(quán)保護，把未成年人保護的理念納入到工作中去，既職責清晰又相互協(xié)作。三是確保地方貫徹落實未成年人保護工作。做好未成年人保護的基層建設，做好理念傳達和培育，鼓勵地方依照地方特點做好本地區(qū)的未成年人保護工作，確保工作有針對性，落到實處。

3.構(gòu)建未成年人保護體系運行的內(nèi)部聯(lián)結(jié)機制

從六大保護內(nèi)部來看，家庭、學校、社會、政府這四個維度的保護是按照從私域到公域、從基礎保護到國家保護的邏輯排列，網(wǎng)絡保護是綜合保護，司法保護可看作特殊保護。各個維度之間的聯(lián)結(jié)與合作是確保未成年人保護體系有效運轉(zhuǎn)的制度保障。一是加強家校合作、家社合作。家庭保護中要求當未成年人的父母或其他監(jiān)護人在將未成年人委托給他人照護時，需要將委托照護的情況書面告知學校、幼兒園和居住地的村委會或居委會；學校保護要求學校掌握未成年學生的家庭情況，與未成年學生的父母或者其他監(jiān)護人配合，合理安排未成年學生的時間。需要說明，家庭保護不是一座孤島，它在對未成年人成長起到基礎性保護的同時，也聯(lián)結(jié)著學校與社會，將未成年人的監(jiān)護情況、學習生活情況與學校、社會等組織溝通，以達到最有利于未成年人發(fā)展的目的。在《未保法》的落實過程中，家校合作、家社活動可以是更加緊密的。在“雙減”背景下，家庭將深度參與未成年人的學習教育活動，家庭和學校也會更加融合，以未成年學生為中心互通有無?！吨腥A人民共和國家庭教育促進法》第四章“社會協(xié)同”詳細規(guī)定了社會對家庭教育的指導方式、內(nèi)容等，學校也將家庭教育納入到工作計劃，給家校合作、家社合作指明了新方向。二是明確學校在學生欺凌防控工作制度中的主導作用，公安機關(guān)、教育行政部門在預防性侵害、性騷擾未成年人工作制度中的主導地位?！段幢７ā穼身椆ぷ髦贫纫?guī)定在學校保護章中，但是學校在此兩項工作中的地位和作用是不同的。在學生欺凌防控工作制度中，學校擔負著制止、認定和處理的責任，還承擔著心理輔導、教育和引導、給予必要家庭教育指導的責任，只有當出現(xiàn)嚴重欺凌行為時，才應當向公安機關(guān)、教育行政部門報告。這意味著，學生欺凌防控工作的度掌握在學校的手中，學校應當發(fā)揮最主要的作用來做好這項工作。而在預防性侵害、性騷擾未成年人工作制度中，學校一旦發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，就應當及時向公安機關(guān)、教育行政部門報告，學校沒有認定性侵害、性騷擾的權(quán)限，《未保法》也未規(guī)定學校有自行處置的權(quán)限。學校在與政府部門對接時，應當注意區(qū)分具體情況，不能一概而論。三是社會保護應當在政府保護的指導之下進行，并由國家強制力保證實施。社會保護的諸多方面需要政府提供基礎條件才得以順利開展，如未成年人集中活動的公共場所需符合國家或行業(yè)標準，入住酒店需核實身份信息，對密切接觸未成年人工作的人員進行入職查詢等。在實際運行中，監(jiān)管往往帶有滯后性，依靠國家強制力才能保證未成年人保護體系的有效運轉(zhuǎn)。因此，社會各方在依據(jù)《未保法》開展社會保護時，也要充分關(guān)注政府相關(guān)政策和管理辦法，使自身經(jīng)營運轉(zhuǎn)不違背政府保護的要求。

4.做好未成年人素養(yǎng)培育，提高其抵御風險的能力

《未保法》在總則中要求對未成年人進行理想教育、道德教育、科學教育、文化教育、法治教育、國家安全教育、健康教育、勞動教育，加強愛國主義、集體主義和中國特色社會主義的教育，在學校保護中要求加強青春期教育、生命教育、安全教育和性教育，在網(wǎng)絡保護中要求定期開展預防未成年人沉迷網(wǎng)絡的宣傳教育，在司法保護中要求對未成年人開展法治教育。教育作為提高未成年人自身素養(yǎng)、抵御成長風險的重要手段，也成為未成年人保護的重要工作方式?？梢钥吹剑段幢７ā匪岢慕逃N類，不是完全意義上的知識教育，更多地是思想培育和能力培養(yǎng)。未成年人所處的成長階段決定了他們的心智發(fā)育和思想認識是不完全、不深刻的，而這個階段又是他們世界觀、價值觀、人生觀形成和能力養(yǎng)成的重要時刻，要想實現(xiàn)未成年人“德智體美勞”全面發(fā)展，就必須做好未成年人的素養(yǎng)培育。

加強對未成年人的思想引領(lǐng)，充分發(fā)揮家庭、學校、社會、網(wǎng)絡保護的作用，為未成年人健康成長營造良好思想、輿論氛圍，把牢未成年人的思想觀。要將思想教育、道德教育等一系列素養(yǎng)培育融入義務教育體系中來，不能用講座代替講課。建立科學的教育評價體系和激勵機制，改變以往單純以成績評價學生、以升學率評價學校的傳統(tǒng)標準，制定更全面科學的評價標準，對未成年人素養(yǎng)培育效果良好的地方或?qū)W校予以獎勵，并推廣好的可復制的經(jīng)驗做法。加強未成年人法治教育，培育未成年人法治素養(yǎng)，提高其明辨是非的能力，學會用法律手段維護自身合法權(quán)益，真正使未成年人從保護客體轉(zhuǎn)化為權(quán)利主體。鼓勵、引導未成年人社會參與，為事關(guān)自身利益的事情合理有序發(fā)聲，培養(yǎng)未成年人獨立、自主、積極的生活態(tài)度。

5.構(gòu)建未成年人保護的統(tǒng)計監(jiān)測指標體系

《未保法》總則中要求，國家要建立健全未成年人統(tǒng)計調(diào)查制度。統(tǒng)計監(jiān)測工作既是未成年人保護體系的構(gòu)建基礎和方向指引，也是一種工作評價方式。目前，統(tǒng)計監(jiān)測運用于多個領(lǐng)域，《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》和《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》均采取統(tǒng)計監(jiān)測作為組織實施方式，這兩個政策性文件與未成年人保護體系的構(gòu)建也有相當?shù)年P(guān)聯(lián)。但可惜的是，無論是中國兒童發(fā)展綱要還是中長期青年發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)計監(jiān)測工作，在未成年人保護方面都做得不夠。中國公益研究院在《中國兒童福利與保護政策報告2020》中指出，兒童社會保護僅有4項指標，分別為：地級以上城市和重點縣兒童救助保護機構(gòu)覆蓋率、18歲以下兒童傷害死亡率、未成年人社會保護工作機制縣級層面覆蓋率、城鄉(xiāng)社區(qū)兒童之家覆蓋率，僅第二項是“即將實現(xiàn)”的狀態(tài)，第一、第四項還需“努力實現(xiàn)”，第三項最新數(shù)據(jù)缺失。兒童保護領(lǐng)域的發(fā)展相比兒童健康、教育、福利等領(lǐng)域呈滯后狀態(tài)。《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》的統(tǒng)計監(jiān)測指標中有關(guān)未成年人保護僅有未成年人獲得法律援助人次和專門學校情況，未成年人的違法、犯罪人數(shù)作不公開處理?？梢?，依照現(xiàn)有監(jiān)測制度、監(jiān)測指標無法衡量我國未成年人保護體系的運轉(zhuǎn)情況，急需建立專門的未成年人保護的統(tǒng)計監(jiān)測指標體系，通過實地調(diào)研、聽取基層經(jīng)驗、開展專家論證等方式制定客觀、可量化的未成年人保護評價指標，利用指標動態(tài)監(jiān)測未成年人保護體系的運轉(zhuǎn)狀況，指明改進方向，評價保護效果，切實使未成年人保護落到實處，發(fā)揮實效。