對(duì)進(jìn)一步完善代建制管理的政策建議

王詩祥 余智囊

(淮河水利委員會(huì)治淮工程建設(shè)管理局，安徽 蚌埠 233001)

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下，我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目基本都是采用指揮部式的組織模式，參建各方主體責(zé)任不明確，經(jīng)常出現(xiàn)“投資無底洞，工期馬拉松，質(zhì)量無保障”的現(xiàn)象。 改革開放后社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步形成，政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理體制也發(fā)生深刻變化，逐步建立了工程建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、項(xiàng)目法人制、合同管理制制度。隨著改革開放的深入，開始推行代建制、工程總承包(EPC)、項(xiàng)目管理承包(PMC)和全過程咨詢等制度改革。代建制在我國探索推行以來取得了一定的成效，但在法制、體制、機(jī)制和專業(yè)化、規(guī)范化、市場化環(huán)境等方面也存在一些發(fā)展障礙，需要進(jìn)一步完善相關(guān)配套制度設(shè)計(jì)。

1 我國代建制政策背景

代建制是相對(duì)于自建制而言的。 2002年建設(shè)部 “政府投資工程管理方式改革”課題首次提出以“代建制”改革現(xiàn)有政府投資工程管理模式。2003年建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，于2005年、2006年相繼發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》。2004年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)，明確提出對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。

2004年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，就代建項(xiàng)目的投資計(jì)劃、資金撥付、竣工財(cái)務(wù)決算與資產(chǎn)交付、代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確。

2016年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》提出要“進(jìn)一步完善政府投資項(xiàng)目代理建設(shè)制度”。2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》提出要完善工程建設(shè)組織模式，加快推行工程總承包，要培育全過程工程咨詢。

2019年國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

2 全國各地推行代建制模式情況

2.1 政府組建專業(yè)機(jī)構(gòu)管理模式

安徽、珠海等地推行政府主導(dǎo)，組建具有專業(yè)化管理能力的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對(duì)所屬行業(yè)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理。

2.2 項(xiàng)目管理公司競爭模式

重慶、浙江等地推行由政府設(shè)置準(zhǔn)入條件，培育具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，有良好建設(shè)管理業(yè)績的項(xiàng)目管理公司，市場化運(yùn)作，通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選擇。

2.3 政府選定入圍公司模式

上海、武漢等地推行由政府篩選入圍若干家具備較強(qiáng)實(shí)力的項(xiàng)目管理公司，對(duì)特定建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行代建管理。

3 水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)施情況

水利部高度重視水利行業(yè)代建制推廣工作。2006年12月，水利部出臺(tái)的《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》中明確了項(xiàng)目法人，包括實(shí)行代建制項(xiàng)目中，經(jīng)項(xiàng)目法人委托的項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)。2009年水利部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，提出積極推進(jìn)項(xiàng)目代建制和委托制，鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行全過程或若干階段的專業(yè)化管理。全國相關(guān)省份陸續(xù)開展了水利工程代建制推廣工作。2002年浙江開始在水利工程項(xiàng)目中推廣代建制，由項(xiàng)目法人通過招標(biāo)選擇項(xiàng)目建設(shè)管理單位，受委托按合同對(duì)樂清白石水庫、蒼南橋墩水庫等除險(xiǎn)加固工程的實(shí)施階段進(jìn)行現(xiàn)場管理，主要是質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度等目標(biāo)管理，取得了良好的效果。

南水北調(diào)項(xiàng)目涉及單元工程眾多，在工程建設(shè)中主要采取的建設(shè)管理模式為直管、委托和代建制三種。2004年國務(wù)院南水北調(diào)辦出臺(tái)《南水北調(diào)工程代建項(xiàng)目管理辦法(試行)》，并在3個(gè)標(biāo)段推行代建制，項(xiàng)目法人通過招投標(biāo)方式選擇3家項(xiàng)目建設(shè)管理單位并簽訂代建合同，每家項(xiàng)目建設(shè)管理單位管理1個(gè)工程標(biāo)段，該標(biāo)段的監(jiān)理、設(shè)計(jì)合同與項(xiàng)目法人簽訂，其余合同與項(xiàng)目建設(shè)管理單位簽訂。

部分省份專門制定了水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法：2010年湖北省出臺(tái)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行辦法》；2013年江蘇省出臺(tái)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制試行辦法》；2014年山東省出臺(tái)《公益性水利工程代建制試行辦法》等。

2015年水利部辦公廳出臺(tái)《關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，至此，水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建管理制度初步建立。

4 代建制的政策要點(diǎn)

4.1 完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為

《決定》提出加快推行代建制，目的是要加強(qiáng)政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理，重要舉措是改進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施方式。

4.2 嚴(yán)格招標(biāo)投標(biāo)制，預(yù)防腐敗

《決定》和《意見》提出通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位。目的是規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理單位的選擇程序，項(xiàng)目建設(shè)管理單位根據(jù)委托合同進(jìn)行招標(biāo)，選定勘察設(shè)計(jì)、施工總承包、建設(shè)監(jiān)理及主要設(shè)備、材料供應(yīng)商等，預(yù)防自建制監(jiān)管一體化的弊端，設(shè)置“隔離墻”以期有效預(yù)防腐敗。

4.3 培育項(xiàng)目建設(shè)管理專業(yè)化隊(duì)伍

推行代建制的前提是選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位。項(xiàng)目建設(shè)管理單位必須具備與工程建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)的管理能力、經(jīng)驗(yàn)和資源，以及相應(yīng)的管理技術(shù)和水平，以科學(xué)合理控制項(xiàng)目的投資、質(zhì)量、安全和工期。

4.4 代建制為建設(shè)實(shí)施代建

《決定》和《意見》明確指出：代建制為建設(shè)實(shí)施代建，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目自施工準(zhǔn)備至竣工驗(yàn)收過程進(jìn)行管理，不包括項(xiàng)目立項(xiàng)階段的前期工作，不是全過程代建。

5 對(duì)完善代建制管理的政策建議

5.1 明確項(xiàng)目建設(shè)管理單位的法律地位，規(guī)范代建合同示范文本

現(xiàn)階段項(xiàng)目建設(shè)管理單位在國家基本建設(shè)程序中的法律地位、法律責(zé)任未明確。委托方通過委托代建合同可以轉(zhuǎn)移民事責(zé)任，但行政責(zé)任和刑事責(zé)任則無法通過合同轉(zhuǎn)移。建議盡快修訂《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，明確項(xiàng)目建設(shè)管理單位的法律地位和法律責(zé)任。

政府投資項(xiàng)目都涉及公共安全和公眾利益，項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任重大，為避免出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理單位承擔(dān)義務(wù)多、責(zé)任大而管理權(quán)限小的弱勢局面，建議有關(guān)部門盡快出臺(tái)委托代建合同示范文本，規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。

5.2 處理好代建制與全過程咨詢的關(guān)系

目前的代建制僅限于建設(shè)實(shí)施代建。項(xiàng)目建設(shè)管理單位不參與建設(shè)項(xiàng)目的決策階段事務(wù)，對(duì)項(xiàng)目的管理目標(biāo)具有一定的局限性。建議鼓勵(lì)有條件的建設(shè)項(xiàng)目積極推行決策階段、實(shí)施階段和運(yùn)行階段全過程咨詢，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、科學(xué)管理。

5.3 處理好代建制與監(jiān)理制的關(guān)系

建設(shè)監(jiān)理制是國家強(qiáng)制推行的一項(xiàng)管理制度，初衷是彌補(bǔ)建設(shè)單位管理能力不足問題。在代建制模式下，委托了專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理公司，是否還需要委托監(jiān)理，如何協(xié)調(diào)和平衡二者的關(guān)系與責(zé)任？建議修訂有關(guān)法律法規(guī)，明確代建制模式下可不再委托建設(shè)監(jiān)理，以減少管理職責(zé)交叉，提高建設(shè)管理效率，節(jié)約資源和費(fèi)用。

5.4 把好項(xiàng)目管理單位的市場準(zhǔn)入關(guān)

現(xiàn)階段的項(xiàng)目建設(shè)管理單位的所有制性質(zhì)、專業(yè)側(cè)重、規(guī)模大小、信用等級(jí)良莠不一，為確保項(xiàng)目建設(shè)管理質(zhì)量和效益，建議加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)管理單位及專業(yè)人員的資質(zhì)、職業(yè)資格管理和信用評(píng)價(jià)，把好市場準(zhǔn)入關(guān)。

5.5 科學(xué)設(shè)置代建費(fèi)的合理預(yù)期

按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定和各地代建制實(shí)際情況分析，現(xiàn)階段代建費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般都是參照建設(shè)管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通過市場競爭取費(fèi)，實(shí)際的代建費(fèi)與管理責(zé)任和投入不匹配，這不利于提高項(xiàng)目建設(shè)管理單位參與代建制實(shí)施的積極性和主動(dòng)性，不利于提升項(xiàng)目建設(shè)管理單位專業(yè)化規(guī)范化水平，不利于代建制的健康發(fā)展。建議實(shí)施代建制的項(xiàng)目在取消施工監(jiān)理的同時(shí)，參考建設(shè)管理費(fèi)加部分建設(shè)監(jiān)理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)通過市場競爭取費(fèi)。代建制的標(biāo)的是管理服務(wù)，應(yīng)以綜合服務(wù)能力和水平參與市場競爭，在提高投資效益的同時(shí)提高管理效率，實(shí)現(xiàn)代建費(fèi)的合理預(yù)期。

5.6 有效防控代建制的風(fēng)險(xiǎn)

代建制的風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目建設(shè)管理單位管理不善導(dǎo)致的項(xiàng)目建設(shè)投資、質(zhì)量、進(jìn)度、安全等預(yù)期目標(biāo)損失的風(fēng)險(xiǎn)，以及項(xiàng)目建設(shè)管理單位自身承擔(dān)損失風(fēng)險(xiǎn)的能力。為有效預(yù)防代建制風(fēng)險(xiǎn)，必須明確其法律責(zé)任，建議參照有關(guān)監(jiān)理責(zé)任模式，規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)管理單位對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中的目標(biāo)損失承擔(dān)連帶責(zé)任，同時(shí)，國家層面大力推行工程保險(xiǎn)制度，有效降低建設(shè)市場責(zé)任主體風(fēng)險(xiǎn)度。

5.7 積極探索代建制、項(xiàng)目管理承包(PMC)與工程總承包(EPC)協(xié)調(diào)發(fā)展

項(xiàng)目管理承包(PMC)指項(xiàng)目管理承包商接受委托對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過程項(xiàng)目管理，包括項(xiàng)目策劃、項(xiàng)目立項(xiàng)、選擇EPC承包商等，并對(duì)設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行進(jìn)行過程管理。我國目前還沒有出臺(tái)項(xiàng)目管理承包(PMC)相關(guān)規(guī)范。

工程總承包(EPC)是指依據(jù)合同約定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工和試運(yùn)行實(shí)行全過程或若干階段的承包。

代建制側(cè)重于實(shí)施階段項(xiàng)目管理，項(xiàng)目管理承包(PMC)側(cè)重于全過程項(xiàng)目管理，也可以分階段管理，與全過程咨詢類似，工程總承包(EPC)側(cè)重于全過程承包，也可以分階段承包，三者各有側(cè)重。應(yīng)結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)與各地各行業(yè)實(shí)際，全面推行代建制、全過程項(xiàng)目管理和工程總承包，讓項(xiàng)目建設(shè)管理相關(guān)制度建設(shè)在法制化、專業(yè)化和規(guī)范化的統(tǒng)領(lǐng)下協(xié)調(diào)發(fā)展。

6 結(jié) 語

代建制作為建設(shè)投資管理體制領(lǐng)域正在實(shí)施的一項(xiàng)重大改革，必須通過不斷探索，深入研究，勇于實(shí)踐和科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)我國建設(shè)項(xiàng)目管理持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。