黔東南推行“林長制”的困境與對策研究*

貴州民族大學 王利芳

一、引言

林草資源作為生態(tài)環(huán)境的主力軍，森林和草原是與人類休戚相關(guān)的天然綠色屏障，對我國生態(tài)文明建設(shè)有著舉足輕重的影響和意義。我國開展退耕還林、植樹造林已有70余年，通過一系列重大的生態(tài)保護工程，人們環(huán)境保護、生態(tài)修復的意識不斷增強，終于換來如今森林覆蓋率達到23.04%的良好成果?，F(xiàn)如今，我國人工林面積達到0.8億公頃，已居世界首位。雖然我國生態(tài)環(huán)境的修復整體成效較好，但總體上生態(tài)還比較脆弱，森林資源分布不均，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，總體上來說森林覆蓋率還是比很多國家低，生態(tài)產(chǎn)品無法滿足現(xiàn)如今人們與時俱進的生活需求，與可持續(xù)發(fā)展的目標還存在一定差距。在這樣的背景下，“林長制”的出現(xiàn)顯得尤為及時，全國各地抓住機遇全面推行“林長制”，力圖實現(xiàn)我國大規(guī)模國土綠化，構(gòu)建林草資源保護發(fā)展長效機制，有著現(xiàn)實必要性。黔東南作為全國各地森林覆蓋率相對較高的地方，從“林長制”提出之際就高度重視“林長制”的全面推行，筆者對該地進行深入調(diào)查，獲取第一手真實資料，分析其中出現(xiàn)的法律問題，首先為“林長制”建立長效發(fā)展機制，全面提升林業(yè)資源的生態(tài)、經(jīng)濟和社會功能，推行做實“林長制”，提升黔東南“生態(tài)成色”，持續(xù)鞏固國家森林城市創(chuàng)建成果，打造生態(tài)文明建設(shè)黔東南樣板城市，真正使“林長制”向“林長治”。

二、“林長制”的內(nèi)涵

何為“林長制”？要明晰“林長制”的深層次含義，就必須把“林長制”這三個字拆開來看。其中，“林”是推行的對象，但這里指的“林”并不單單指的是森林，還包括林木、林地和草原草地；“長”是“林長制”的關(guān)鍵所在，是實施的主體，黔東南目前已經(jīng)設(shè)立了州、縣、鄉(xiāng)、村四級“林長制”，由相應(yīng)的黨政領(lǐng)導擔任各級林長，他們是每片林草資源的專屬守護者；“制”是“林長制”的核心所在，是一種保護森林草原資源的制度，受到法律的保護。“林長制”的出現(xiàn)并非空穴來風，其猶如“河長制”一樣，是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，更是人民日益增長的美好生活的需要，“林長制”的出現(xiàn)從根本上解決保護發(fā)展林草資源力度不夠、責任不實等問題，讓守住自然生態(tài)安全邊界更有保障。

三、“林長制”推行的意義

“林長制”是守住生態(tài)綠色屏障、推進生態(tài)文明建設(shè)的根本制度保障。筆者通過對黔東南“林長制”的調(diào)查研究，分析其在推行過程中存在的問題并提出相關(guān)的制度完善建議，認識到“林長制”推行的緊迫性與必要性。按照“黨政齊抓共管、分級負責”的原則，進一步通過法律法規(guī)的方式明確各級林長責任，把林長職權(quán)法定化，實現(xiàn)“林長制”有章可循、有法可依。目前各地林草資源保護的相關(guān)工作機制不夠健全，相關(guān)制度體系也尚未健全完善，全面推行“林長制”，是對現(xiàn)有森林草原資源保護制度的補充和完善，著力構(gòu)建“部署在市、責任在縣、運行在鄉(xiāng)、管理在村”的森林資源管理新機制，建立健全森林資源保護管理制度，實現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展，使我國生態(tài)文明建設(shè)邁向更高的臺階，實現(xiàn)真正的“綠水青山就是金山銀山”，不斷造福人類。

四、黔東南“林長制”工作開展取得的成效

為建立黨委領(lǐng)導、黨政同責、屬地負責、部門協(xié)同、全域覆蓋、源頭治理的長效機制，黔東南于2021年7月21日公布了《黔東南州州級林長名錄》，16個縣（市）林長辦根據(jù)《實施方案》的要求，經(jīng)同級總林長、副總林長審核同意，至8月9號全州已全部完成縣、鄉(xiāng)、村三級林長名錄的公布。據(jù)此，黔東南的州、縣、鄉(xiāng)、村四級林長組織體系組建完成，構(gòu)建了組織在州、責任在縣、運行在鄉(xiāng)、管理在村的森林資源管理新機制，形成了責任到人、分工明確、一級抓一級、層層抓落實的森林資源保護格局。據(jù)統(tǒng)計，全州共有林長9107名，其中，州級林長17名、縣級林長328名、鄉(xiāng)級林長1839名、村級林長6923名。全州16個縣（市）共召開縣級林長相關(guān)會議126次，召開鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級林長相關(guān)會議734次，召開村級林長相關(guān)會議7038次。除此之外，黔東南州《黔東南州林長工作任務(wù)清單》《黔東南州州級林長聯(lián)席會議制度》《黔東南州“林長制”辦公室工作制度》《黔東南州“林長制”信息工作制度》《黔東南州林長“巡林巡查”制度》《黔東南州“林長制”考核制度》（以下簡稱“一清單五制度”）已經(jīng)開始起草，24個州級林長聯(lián)席成員單位負責同志結(jié)合部門工作職責對“一清單五制度”進行了充分的討論，并原則通過州林長辦草擬的“一清單五制度”。不僅如此，黔東南各縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、LED滾動屏等平臺宣傳“林長制”工作18420次。同時還在顯著位置設(shè)立森林資源保護發(fā)展林長公示牌798塊，標明林長職責、區(qū)域森林資源概況、工作目標、監(jiān)督電話等內(nèi)容，主動接受公眾監(jiān)督。

2020年12月，黔東南州成立了全面推行“林長制”工作領(lǐng)導小組，明確具體的職責與分工。在州林業(yè)局設(shè)立了辦公室，由局長等主要負責同志兼任辦公室主任，其余分管領(lǐng)導擔任辦公室副主任。16個縣（市）也及時成立了“林長制”辦公室?？h、鄉(xiāng)、村三級林長積極開展巡林工作。為做到“山有人巡、樹有人管、林有人護”，縣、鄉(xiāng)、村三級林長積極開展巡林工作，守護綠水青山。11月中旬，16個縣（市）共開展縣級林長巡林754次、鄉(xiāng)級林長巡林14176次、村級林長巡林54635次，資源保護能力不斷加強。全州森林火災(zāi)受害率為0，遠低于省下達的0.8‰控制指標。林業(yè)有害生物無公害防治率達到99.3%，成災(zāi)率0.06‰，遠低于省控制指標。全州主攻的四大產(chǎn)業(yè)利用森林面積累計達130.09萬畝，較去年同期增長37.05%，總產(chǎn)值27.31億元，較去年同期增長74.32%。其中，林下食用菌累計達3.67萬畝，占全年目標任務(wù)3.7萬畝的98.94%，較去年同期增長65.67%；林下中藥材83.78萬畝，占全年目標任務(wù)80萬畝的104.72%，較去年同期增長48.19%；林下養(yǎng)雞出欄1321.14萬羽，占全年目標任務(wù)1400萬羽的94.37%，較去年同期增長35.71%；林下養(yǎng)蜂29.74萬箱，占全年目標任務(wù)25萬箱的118.98%，較去年同期增長26.15%。

國儲林項目穩(wěn)步實施。2021年1月至10月，全州國儲林項目實施面積25.5萬畝，占省下達任務(wù)20萬畝的127.5%，已提前超額完成省下達的年度任務(wù)。森林資源培育扎實推進。2020年1月至10月，全州營造林達到16.327萬畝，占全年任務(wù)的73.49%。其中，人工造林11.407萬畝、封山育林2.5萬畝、退化林修復2萬畝、改培0.42萬畝，各占全年任務(wù)的67.02%、100%、100%、60%。預計年底各項目標任務(wù)可以全面完成。截至目前，全州森林覆蓋率達68%，穩(wěn)居全省第一。

五、“林長制”推行的困境

（一）“林長制”相關(guān)立法不足

目前與“林長制”相關(guān)的法制建設(shè)較滯后，相關(guān)立法供給不足，缺乏法律法規(guī)的保障。截至目前，與“林長制”相關(guān)的首部法律文件為《安徽省“林長制”條例》，該條例所規(guī)定的內(nèi)容為“林長制”在全國的推行提供了一定的參考與指引，特別是針對黔東南地區(qū)，“林長制”的推行才剛剛起步，除了《實施方案》和《意見》以外沒有其他可供參考的規(guī)范性文件，《安徽省“林長制”條例》的施行為黔東南地區(qū)的“林長制”推行提供了寶貴經(jīng)驗。除此之外，全國大部分地區(qū)都只有《意見》與相關(guān)的實施方案，因此在推行“林長制”的過程中，對于所出現(xiàn)的新問題總會覺得無法可依，針對性與實踐性嚴重缺乏。

（二）部門職責分配模糊

“林長制”框架下，固化存在的下級部門習慣于依據(jù)上級黨政領(lǐng)導的意思選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象普遍存在。目前黔東南州編辦下文成立林長工作機構(gòu)的有州級和丹寨縣、從江縣、黎平縣、雷山縣、臺江縣、天柱縣6個縣，其余10個縣（市）編辦還沒有下文成立機構(gòu)，均為臨時工作機構(gòu)。目前還沒有成立工作機構(gòu)的10個縣（市）人員均為內(nèi)部協(xié)調(diào)抽調(diào)或兼職人員，部分落實機構(gòu)的縣也沒有落實具體人員，或落實了人員但沒有到崗到位。人員不實造成“林長制”工作的滯后，若上級黨政領(lǐng)導的關(guān)注點發(fā)生了改變，下級部門在選擇執(zhí)行任務(wù)的時候關(guān)注點也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，不管之前的任務(wù)是否已經(jīng)執(zhí)行完畢，也不管最終是否造成嚴重后果，執(zhí)行力都會弱化或轉(zhuǎn)移。這種僵化的、一味依賴上級指令的思維模式，必然會導致部門執(zhí)行之間的失衡。

（三）監(jiān)督制約機制不完善

目前“林長制”還在慢慢推行中，因其政策執(zhí)行空間具有封閉性，公眾參與顯得力不從心。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大多數(shù)的公民根本不知曉“林長制”是一個什么樣的制度，不清楚其推行目的是什么，更有甚者，根本不知道當?shù)匾呀?jīng)開始推行“林長制”，個人占用林地、濫伐或偷伐等現(xiàn)象時有發(fā)生，公民沒有真正參與到“林長制”的建設(shè)過程中，也就無法真正去保護林業(yè)資源，保護生態(tài)環(huán)境，因此，導致林業(yè)資源破壞問題多有發(fā)生?！傲珠L制”推行的成功與否，絕不是單靠政府一方就能夠做到的，只有讓企業(yè)、公民參與其中，讓他們參與監(jiān)督，增強保護環(huán)境的意識，提高公民參與的積極性，才能從根本上解決公眾參與不足導致的監(jiān)督機制失衡等問題。

六、“林長制”法律制度的完善

（一）完善制度體系

在召開各級“林長制”會議的基礎(chǔ)上，建立林長巡查、信息報送、公示通報、考核激勵問責等各項制度，可以借鑒《安徽省“林長制”條例》相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合黔東南地區(qū)的優(yōu)勢，構(gòu)建責權(quán)明晰、管理規(guī)范、運行高效、措施有力的森林資源保護發(fā)展長效機制，完善相關(guān)的制度，形成一定的制度體系，特別是應(yīng)當重視考核機制，制定具體的考核辦法，定期開展考核，并將考核結(jié)果公示出來，接受公眾的監(jiān)督與質(zhì)詢，督促林長充分發(fā)揮智慧，不斷創(chuàng)新工作機制，把“林長制”工作落實到位。定期開展巡林工作，制定具體的季度巡林方案，并嚴格執(zhí)行，對巡林發(fā)現(xiàn)的問題進行匯總分析，完善巡林體制機制。但也絕不能照搬其他省份的經(jīng)驗以及相關(guān)制度，必須從黔東南自身實際出發(fā)推行和落實“林長制”，要堅持因地制宜、分類施策。不同地域自身存在著條件差異，所有的制度都不可能是經(jīng)驗的法條，都需要與當?shù)氐膶嶋H相結(jié)合，具體問題具體分析，“林長制”也不例外，同時要加強科學管理、綜合治理、聯(lián)合治理，加大森林草原防控力度，構(gòu)建健康、穩(wěn)定、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌好山水林田湖草沙一體化保護發(fā)展。

（二）林長權(quán)力配置法律化

各級黨委政府主要領(lǐng)導應(yīng)擔負起保護發(fā)展林草資源的責任，黔東南也不例外，但公權(quán)力如果不被法律確定，就會導致權(quán)力的濫用?！傲珠L制”改革成功與否關(guān)鍵在于“長”的總體布局，核心在于“制”的正確落實與施行，其中林長發(fā)揮的作用是全局性的，因此，林長的職責就必須有相關(guān)法律的明文規(guī)定與授權(quán)，防止林長權(quán)力的過分濫用，林長在“林長制”的推行落實中充當著指揮棒的作用，是“林長制”如何有效推行、推行成效好與否的關(guān)鍵所在。如今的形勢下，林草部門的不再簡單履行林草部門職責，但是又無法律明文規(guī)定“林長制”的工作應(yīng)當屬于誰、具體職責該怎么劃分，以往的林業(yè)部門充當著“協(xié)調(diào)員”“參謀助手”的角色，協(xié)助各級林長做好林長工作，如果有法律明確規(guī)定“林長制”工作機構(gòu)以及人員，聚焦重點難點，更能解決制約林草生態(tài)建設(shè)的問題。

（三）健全“林長制”公眾參與途徑

公眾參與不僅是環(huán)境資源保護法的一項重要制度，更是法律賦予公民的權(quán)利。“林長制”的推行與落實同樣離不開公眾的參與，提高公眾知曉率，營造全社會共同植綠、護綠的濃厚氛圍。在總林長、副總林長開展巡林工作期間，充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介大力開展“林長制”宣傳工作，通過不同平臺，提高公眾的知曉率、認同感和參與度。同時，州林長辦向省林業(yè)局專欄、州林業(yè)局網(wǎng)站積極投稿，宣傳“林長制”工作開展情況，為了森林資源保護發(fā)展的需要，各級林長公示牌應(yīng)當設(shè)立在顯著位置，以便廣大公民能夠知曉，標明林長職責、區(qū)域森林資源概況等內(nèi)容，最重要的是注明監(jiān)督電話等，主動接受公眾監(jiān)督有利于激發(fā)群眾保護林草資源的積極性。如今，各類媒體也是公民實行監(jiān)督權(quán)利的重要途徑，充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體，加大對“林長制”的宣傳力度，利用網(wǎng)絡(luò)媒體以及多途徑、多渠道的方式向公眾定期進行宣傳與教育，營造良好的氛圍，提高公眾的知曉率和參與度。積極推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，釋放生態(tài)紅利，讓更多群眾主動加入守護綠水青山的隊伍中來，共同保護森林與草原資源，讓每個公民享受到“林長制”帶來的福利。

七、結(jié)語

實現(xiàn)“林長制”法治化，既是建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)綠水青山的生態(tài)需求，又是依法治國、全面推進社會主義法治國家建設(shè)的本質(zhì)要求。立法是解決目前“林長制”實踐的痛點以及難點的重中之重。完善落實“林長制”，真正實現(xiàn)“林長治”，推動“林長制”全面落地見效，不僅要堅定生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，更需要相關(guān)法律制度為其保駕護航，讓企業(yè)與公民真正參與到“林長制”的建設(shè)過程中，才能實現(xiàn)林有人造、樹有人護、責有人擔，將綠水青山變成金山銀山，建成“生態(tài)更美、產(chǎn)業(yè)更興、百姓更富”的秀美黔東南。