美國《國家情報戰(zhàn)略》演進視閾下的國際情報合作

劉傳平 徐 鵬

(1.江蘇高校國際戰(zhàn)略與安全研究中心 南京 211106；2.貴州省委黨校社會學(xué)教研部 貴陽 550028)

國際情報合作是美國情報活動的重要內(nèi)容，是指美國情報部門同其他國家或非國家行為體情報部門建立必要聯(lián)系，通過各種方式實現(xiàn)情報收集、分析、傳遞或者共享情報的情報行為。在長期的國際情報合作歷史過程中，美國逐步形成了情報共享、聯(lián)合情報行動，部署情報設(shè)施設(shè)備、進行情報援助等主要合作方式。美國針對不同合作伙伴的特點，采取一種或多種合作方式，充分發(fā)揮自身及伙伴的情報特長，形成了優(yōu)勢互補的合作效果。

目前，中國學(xué)界對美國國際情報合作的研究主要集中在三個方面：一是關(guān)注美國同特定國家間合作，如美以情報合作[1]、美英情報合作等[2]；二是針對具體問題、具體組織架構(gòu)的美國對外情報合作，例如在國際反恐上的合作[3]、五眼聯(lián)盟的研究等[4]；三是從總體上介紹美國的對外情報合作[5]。從研究進展來看，前兩類研究成果較多且達到一定的深度，但第三類研究成果較少，且存在內(nèi)容不豐富、缺乏特定研究切入點的問題，同時也為研究美國國際情報合作留下了空間。

2001年“9·11”事件以后，為加強各情報部門協(xié)調(diào)而設(shè)立的國家情報總監(jiān)辦公室授權(quán)發(fā)布美國《國家情報戰(zhàn)略》，這是指導(dǎo)美國情報工作調(diào)整和強化情報能力建設(shè)的綱領(lǐng)性文件?！秶仪閳髴?zhàn)略》迄今為止已經(jīng)發(fā)布了四個版本，每個版本都對美國的國際情報合作進行了闡述。四份戰(zhàn)略文本關(guān)于國際情報合作的內(nèi)容表述、話語、定位等呈現(xiàn)什么樣的演變特點與趨勢？這種變化的內(nèi)在邏輯是什么？為何隨著時間的推移會出現(xiàn)這種變化？本文通過已公開資料，嘗試從《國家情報戰(zhàn)略》對國際情報合作的政策闡述和政策實踐來回答上述問題。

1 《國家情報戰(zhàn)略》對國際情報合作闡述的演進

2004年，美國通過了《情報改革和預(yù)防恐怖主義法案》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act)。根據(jù)該法，成立了負責(zé)協(xié)調(diào)各個情報部門的國家情報總監(jiān)一職，其下轄的國家情報總監(jiān)辦公室負責(zé)每4～5年發(fā)布一份《國家情報戰(zhàn)略》。國際合作是情報工作的重要一環(huán)，迄今為止的四份《國家情報戰(zhàn)略》對美國的國際情報合作進行了戰(zhàn)略部署和政策闡述，成為觀察美國國際情報合作特點的一個重要窗口。從對國際情報合作闡述的內(nèi)容來看，《國家情報戰(zhàn)略》在定位、話語和制度三個層面具有不同程度的演進。

1.1定位演進：從“反恐”到“大國競爭”從戰(zhàn)略角度來看，情報系統(tǒng)為(國家)決策者收集、分析和傳遞信息，以保護和促進國家在國際體系中的利益[6]。美國情報系統(tǒng)在國際合作過程中以國家戰(zhàn)略利益為導(dǎo)向，將情報資源投放在威脅美國國家安全的重要議題上。針對外部安全環(huán)境的變化，《國家情報戰(zhàn)略》將國際情報服務(wù)的目標(biāo)定位由“反恐”轉(zhuǎn)向“大國競爭”，成為該戰(zhàn)略發(fā)布以來最為顯著的變化。

2005年首次發(fā)布的《國家情報戰(zhàn)略》[7]的重大背景是2001年發(fā)生的“9·11”事件，這是美國建國以來本土遭受的最嚴(yán)重的一次恐怖襲擊。重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失以及本土安全神話破滅所帶來的危機感，使美國重新認(rèn)識和定位自身安全問題。敵對國家所帶來的傳統(tǒng)安全威脅不再置于首要位置，恐怖主義組織這類非傳統(tǒng)安全被列為國家安全的優(yōu)先議事日程。眾所周知，以“基地”組織為代表的恐怖勢力主要分布在美國境外，通過與外國情報機構(gòu)進行情報合作成為美國快速獲取反恐情報的有效手段。在2005年的《國家情報戰(zhàn)略》中，美國將反恐至于情報戰(zhàn)略的首要任務(wù)：“解除國內(nèi)外恐怖分子的武裝，促進自由民主的發(fā)展，擊敗國內(nèi)外恐怖分子?！睂τ趪H情報合作而言，美國希望通過合作以識別和瓦解國內(nèi)外的恐怖組織、為對威脅和應(yīng)對方案的評估提供信息、為情報判斷提供依據(jù)和見解。2009年，奧巴馬開啟了新的總統(tǒng)任期。當(dāng)年9月，國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布了奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)的第一份《國家情報戰(zhàn)略》[8]。此時，美國深陷阿富汗戰(zhàn)爭泥潭已近8年，基地組織并未被根除，打擊暴力極端主義和防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散依然是情報部門面臨的首要任務(wù)。但與前任總統(tǒng)小布什堅持的“單邊主義”不同，奧巴馬總統(tǒng)更加重視“多邊主義”在處理外交事務(wù)上的作用，因此在情報工作上更加重視國際情報。

2014年《國家情報戰(zhàn)略》[9]出臺的背景是美國的反恐形勢和安全形勢取得好轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為2010年奧巴馬總統(tǒng)宣布完成伊拉克撤軍工作、2011年美國擊斃本拉登。在取得反恐斗爭階段性成果后，美國更加注重國內(nèi)的安全危險[10]。在此背景下，國家情報總監(jiān)辦公室在提出的四項基于主題的具體任務(wù)中，為網(wǎng)絡(luò)空間安全提供情報的任務(wù)排在首位，而反恐和防擴散排在了二三位。這表明，在美國的國家情報戰(zhàn)略評估當(dāng)中，反恐已經(jīng)不再是首要任務(wù)，國際情報合作的服務(wù)對象也更加多樣化。在2019年的《國家情報戰(zhàn)略》[11]中，美國的戰(zhàn)略憂慮遠超過去，其認(rèn)為國際戰(zhàn)略環(huán)境正在迅速變化，美國面臨著一個日益復(fù)雜和不確定的世界，主要表現(xiàn)為二戰(zhàn)后國際秩序和西方民主思想主導(dǎo)地位的削弱、西方日益孤立的傾向以及全球經(jīng)濟的變化。美國認(rèn)為反恐已經(jīng)不是排在第一的安全關(guān)切，而傳統(tǒng)地緣政治威脅已重新成為美國的首要威脅，其中俄羅斯、中國、朝鮮和伊朗是其主要對手[12]。在此背景之下，強化國際情報合作以應(yīng)對地緣政治挑戰(zhàn)成為美國情報界的首要目標(biāo)。

1.2話語演進：從“外國情報關(guān)系”到情報“伙伴關(guān)系”從話語分析的角度來看，《國家情報戰(zhàn)略》對國際情報合作的稱謂從“外國情報關(guān)系”逐步轉(zhuǎn)換為情報“伙伴關(guān)系”，體現(xiàn)出對情報合作的高度重視。

在2005年首次發(fā)布的《國家情報戰(zhàn)略》中，美國提出要“建立新的外國情報關(guān)系和加強現(xiàn)有的外國情報關(guān)系”以應(yīng)對全球安全挑戰(zhàn)，因為美國所面臨的“最嚴(yán)重的國家安全挑戰(zhàn)是跨國的”[7]。這是歷次《國家情報戰(zhàn)略》中第一次也是唯一一次將國際情報合作關(guān)系稱為“外國情報關(guān)系”，這種直白和精準(zhǔn)的話語更像是情報界專業(yè)術(shù)語的使用。而在隨后的三份戰(zhàn)略中，伙伴關(guān)系的稱謂取代了“外國情報關(guān)系”，外交辭令取代了情報話語。2009年的《國家情報戰(zhàn)略》明確提出了七大管理目標(biāo)，“加強伙伴關(guān)系”的目標(biāo)位列其中[8]。這里的伙伴關(guān)系是一個廣泛的概念，包括國外和國內(nèi)、公共和私人實體的伙伴關(guān)系。盡管《國家情報戰(zhàn)略》采納了“伙伴關(guān)系”這一外交辭令中較為寬泛溫和的表述，但毫無疑問，與外國的伙伴關(guān)系主要是指與外國情報機構(gòu)合作關(guān)系。同2009年版的《國家情報戰(zhàn)略》類似，2014年版本的戰(zhàn)略也將“伙伴關(guān)系”建設(shè)納入目標(biāo)任務(wù)，但內(nèi)容更加豐富和明確。2014年明確提出了加強伙伴關(guān)系以充實情報的目標(biāo)，既強調(diào)合作對美國國家安全的重要性，又指出了推進合作的方式。盡管2017年上臺的特朗普總統(tǒng)秉持“美國優(yōu)先”的施政理念，但是2019年版本的戰(zhàn)略依然堅持強調(diào)情報“伙伴”的重要作用，對情報合作意義、增進相互理解的闡述與2014年度的戰(zhàn)略保持高度一致。

從“外國情報關(guān)系”到情報“伙伴關(guān)系”稱謂的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了美國對合作關(guān)系的重視。外交術(shù)語中的伙伴關(guān)系內(nèi)在地包含了基于長遠、全局戰(zhàn)略利益考量的合作共贏，建設(shè)性而非排他性等內(nèi)涵，遠比“外國情報關(guān)系”更加全面而深刻。這一稱謂表明美國不僅將情報合作視為情報工作的內(nèi)容，也將其上升到外交戰(zhàn)略的一個重要組成部分。就美國和盟友而言，情報合作是體現(xiàn)深度戰(zhàn)略互信，強化盟友關(guān)系的重要手段。大多數(shù)情報合作是美國與盟國或與非國家行為體(如庫爾德人)在幾十年的戰(zhàn)爭與和平的共同經(jīng)驗中形成的，涉及廣泛重疊的國家安全、政治和經(jīng)濟利益。因此，美國與外國伙伴的情報交流關(guān)系往往反映了美國與特定外國盟友情報部門合作關(guān)系的高度信任和專業(yè)信心。從歷史和現(xiàn)實來看，美國主要的國際情報合作多數(shù)是政治或軍事聯(lián)盟的自然結(jié)果，比如北約國家之間的軍事情報合作、互信程度和合作水平較高的“五眼聯(lián)盟”等。美國在國際制裁、防核擴散、防生化武器威脅、軍控核查等具體議題上開展國際情報合作也十分倚重盟友的支持。經(jīng)驗表明，美國通過盟友進行情報合作更加安全、收益更廣。例如，美國和英國在全球問題上有許多共同的利益和主張，情報合作是對彼此全球影響力信任的表現(xiàn)，從而推動兩國在國際事務(wù)中發(fā)揮一致作用。多個版本的《國家情報戰(zhàn)略》都稱，美國情報部門將深化現(xiàn)有的伙伴關(guān)系并建立新的關(guān)系，以加強情報工作并為決策提供依據(jù)。這表明，傳統(tǒng)的情報合作關(guān)系是美國開展國際情報合作的基石和寶貴資源，美國將高度重視“關(guān)系維護”并拓展新的關(guān)系。

1.3制度演進：從“保密制度”到“法制建設(shè)”2005年和2009年的《國家情報戰(zhàn)略》并未對情報合作明確規(guī)定制度建設(shè)層面的要求。但是2014年和2019年的《國家情報戰(zhàn)略》都對國際情報合作的制度建設(shè)提出了相應(yīng)的要求，主要表現(xiàn)為加強保密制度建設(shè)和法制化建設(shè)。從制度建設(shè)的背景分析來看，“斯諾登”事件和特朗普執(zhí)政對美國情報界的影響是美國加強制度建設(shè)的重要原因。

2013年的“斯諾登”事件爆出了美國情報部門大規(guī)模違規(guī)監(jiān)聽行為，美國情報界的形象受損。在這一背景下，美國情報部門意識到泄密問題對情報工作的破壞性作用。同樣，泄密也嚴(yán)重危害國際情報合作。在合作過程中，由于涉及兩個以上跨國情報部門的信息交流，情報工作環(huán)節(jié)的增多使得泄密的風(fēng)險增大。國際情報合作中的泄密，會導(dǎo)致美國情報源獲取情報方法、分析或傳遞情報方式等內(nèi)容暴露，從根本上損害情報能力。歷史上，美國的情報合作伙伴被敵對國家滲透，導(dǎo)致美國共享情報泄露的情況多次出現(xiàn)。例如，2012年，加拿大海軍特瑞尼特情報中心的杰弗里·德萊爾(Jeffrey Delisle)上尉被披露自2007年起向俄羅斯情報部門提供美國的絕密情報數(shù)據(jù)[13]。因此，2014年版的戰(zhàn)略明確提出了“信息共享與保護措施”的任務(wù)目標(biāo)，將安全防范與情報合作緊密結(jié)合起來。為實現(xiàn)安全的情報共享，美國情報部門將“加強同步新的和現(xiàn)有情報信息系統(tǒng)的安全和數(shù)據(jù)保護標(biāo)準(zhǔn)，提供一個可信安全的情報界信息環(huán)境”。同時，美國情報部門承諾，在與一系列政府、外國、軍事和私營部門伙伴的合作中，將繼續(xù)重視并致力于保護隱私和公民自由，維護公眾的信任。

特朗普總統(tǒng)在任期內(nèi)表現(xiàn)出的獨斷專行和破壞法治的表現(xiàn)引起了美國界的警戒，作為具有一定獨立性的情報部門，其希望能通過制度化建設(shè)來規(guī)避來自政治的負面影響。特朗普在任期間，有多個事件加劇了情報界對總統(tǒng)的濫用職權(quán)的憂慮。例如，2017年，聯(lián)邦調(diào)查局在時任局長科米的主持下開始調(diào)查俄羅斯干預(yù)美國大選情況，這對特朗普當(dāng)選的合法性和政治權(quán)威形成巨大挑戰(zhàn)。因此，特朗普一直質(zhì)疑科米對他個人的忠誠以及動機，特朗普曾在私下要求科米終止調(diào)查或降低調(diào)門，但是科米不為所動，最終特朗普違背常規(guī)的將其解雇[14]。再如，2019年4月，在特朗普推動下，美國宣布將伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊列為“恐怖組織”，這是美國第一次將一個國家的武裝力量確定為恐怖組織。對此，伊朗方面表示將對美國開展報復(fù)[15]。實際上，這一決定在美國政府內(nèi)部引發(fā)巨大分歧，以軍方和情報機構(gòu)為代表的部門強烈反對這么做，并認(rèn)為這將直接威脅到美國在中東的軍事、情報和外交人員的安全[16]。在這一背景下，美國情報界希望通過制度化的建設(shè)以制約總統(tǒng)行為，因此在2019年的戰(zhàn)略中更加注重法治化和制度化建設(shè)。所以，《國家情報戰(zhàn)略》要求：“根據(jù)適用法律，加強現(xiàn)有的和發(fā)展新的伙伴關(guān)系，以增加獲得信息的機會，滿足任務(wù)需要”；“將合作伙伴參與的戰(zhàn)略方法制度化，以促進協(xié)作和理解”。

2 國際情報合作在《國家情報戰(zhàn)略》中演進的邏輯

從“行為邏輯”的角度來看，如果說國際情報合作在《國際情報戰(zhàn)略》中的演進是一種持續(xù)的動態(tài)行為，那么這種演變背后的內(nèi)在邏輯則是穩(wěn)定合理的行為規(guī)律和規(guī)則，即不斷加強情報能力建設(shè)。

《國家情報戰(zhàn)略》通過國際情報合作以“豐富情報資源”是美國長期堅持的思路。正如2002年版本《國家安全戰(zhàn)略》所指出的，“任何國家都無法單獨建立一個更安全、更美好的世界”[17]。這表明，美國十分重視國際情報合作，將其作為情報能力建設(shè)的重要途徑。2009年的《國家情報戰(zhàn)略》強調(diào)，加強“伙伴關(guān)系”的目的是改善“獲取信息和情報來源的途徑，并確保情報界產(chǎn)品和服務(wù)的適當(dāng)傳播”。2014年的《國家情報戰(zhàn)略》指出，情報伙伴是豐富情報能力的力量倍增器，提供了機會、專業(yè)知識、能力和觀點，幫助美國情報部門成功完成共同任務(wù)。為了繼續(xù)有效推進情報合作，美國情報部門將強化與所有合作伙伴之間的共同責(zé)任，并吸收來自所有合作伙伴的見解，以推進情報工作；積極有效地制定合作伙伴的參與方法，以促進協(xié)調(diào)、整合擴展服務(wù)；增強對合作伙伴的了解，并有效地為決策提供信息和促成行動。2019年的《國家情報戰(zhàn)略》基本重復(fù)了這個判斷，說明通過國際情報合作促進情報能力提升已成為情報界長期堅持的思想。

情報合作則彌補了美國情報能力的短板。美國擁有強大的綜合國力，但無法保證美國的情報網(wǎng)絡(luò)覆蓋到世界上任何地方，也無法投入無窮的資源進行情報能力建設(shè)。國際情報合作可以理解為基于參與方的比較優(yōu)勢而產(chǎn)生的交換行為，合作方可以交換情報，也可以用情報換取其他經(jīng)濟或政治利益等。在這其中，各方所提供的交換物多是自己的優(yōu)勢產(chǎn)品，交換的結(jié)果是降低了一個國家只靠本國開展情報活動的物質(zhì)和時間成本。曾任美國國防部長的斯珀·溫伯格在1985年說過：“美國既沒有機會，也沒有資源單方面地搜集所有需要的情報信息。我們必須借助與世界其他國家進行各類多樣的情報共享加以彌補。”[13]開展國際情報合作相當(dāng)于依靠外國伙伴獲得無法接觸地區(qū)的情報、補足因資源精力有限造成的某些區(qū)域情報短板。美國通過情報信息共享、分工協(xié)作、建立境外情報基地、開展聯(lián)合情報行動等方式，有效提升了美國在全球范圍內(nèi)開展情報活動、獲取情報信息的能力。例如，冷戰(zhàn)時美國要求在土耳其和蘇聯(lián)邊境的土方一側(cè)建立監(jiān)聽站，土耳其同意并共享監(jiān)聽成果。土耳其用區(qū)位優(yōu)勢換取了美國的監(jiān)聽技術(shù)優(yōu)勢，降低了研發(fā)監(jiān)聽技術(shù)的成本，美國也降低了直接進入蘇聯(lián)境內(nèi)進行監(jiān)聽的風(fēng)險、成本。另外，合作也可以降低美國對目標(biāo)國的收集行動的風(fēng)險，特別是如果合作方與目標(biāo)國方有著種族、地理或歷史關(guān)系，這可為情報搜集提供更好的掩護、語言技能或?qū)嶋H接觸目標(biāo)的機會[6]。尤其在秘密行動中，美國政府希望借此影響國外政治、經(jīng)濟或軍事形勢，但又不想凸顯美國的作用或不愿對此負責(zé)。通過聯(lián)合情報行動，情報合作國就能夠?qū)⒚绹男袆觽窝b成本國行動，掩蓋美國的行為，降低暴露風(fēng)險。

3 國際情報合作在《國家情報戰(zhàn)略》中演進的動因

在國際政治生活中，各個國家都將維護自身生存、發(fā)展的安全需求排在第一位。情報部門作為國家安全的直接責(zé)任部門，維護國家安全的需求是其重視情報合作、推動演進的動因。對外部安全形勢的判斷直接反映在國際情報合作的主題上，而安全需求是推動主題變化的動因。

3.1美國歷史上國際情報合作的主題變化美國是當(dāng)今世界的情報強國，但美國并非僅憑一己之力開展情報活動。從歷史上看，早在一戰(zhàn)期間美國就開啟了國際情報合作，隨后在每個歷史時期不斷深化和擴張國際合作。一戰(zhàn)時，英法兩國向約翰·佩辛將軍領(lǐng)導(dǎo)的美國遠征軍提供訓(xùn)練、咨詢和戰(zhàn)術(shù)情報交流[18]。 美國在二戰(zhàn)前夕和戰(zhàn)爭期間與盟國建立了更加緊密的情報聯(lián)系。美國和英國海軍在20世紀(jì)30年代開始共享海軍情報。1942年10月，英美兩國達成第一個關(guān)于信號情報的正式協(xié)議——《霍頓協(xié)議》(Holden Agreement)，該協(xié)議內(nèi)容規(guī)定了雙方的分工，實現(xiàn)了對日本、德國和意大利在信號情報的技術(shù)收集和分析領(lǐng)域的跨國合作。

二戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著美蘇冷戰(zhàn)開啟，應(yīng)對蘇聯(lián)威脅成為美國對外情報合作的主題。1946年3月，美英兩國簽訂《英美通信情報協(xié)定(British-U.S.Communication Intelligence Agreement)》，擴大了情報共享的內(nèi)容，加拿大、澳大利亞和新西蘭也正式加入，逐步形成“五眼聯(lián)盟”情報集團。另外，美國還通過前西德聯(lián)邦情報局、以色列摩薩德情報局搜集蘇聯(lián)情報。1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗后，美國中央情報局與沙特阿拉伯情報總局和巴基斯坦的軍事情報機構(gòu)建立了更密切的聯(lián)系。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國建立或加強與新老盟友的關(guān)系，并通過啟動或增加與非傳統(tǒng)情報伙伴的情報交流頻率，并在“9·11”事件后擴大反恐情報合作網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍。美國國際情報合作主題逐漸從應(yīng)對傳統(tǒng)國家威脅轉(zhuǎn)向應(yīng)對非國家行為體的威脅上面，這種轉(zhuǎn)變實際上從冷戰(zhàn)結(jié)束后就已經(jīng)開始，“9·11”事件加速了這一轉(zhuǎn)變。隨著“基地組織”和“伊斯蘭國”等主要恐怖組織遭受重創(chuàng)，美國面臨的恐怖威脅程度逐步降低，反恐在國際情報合作中的話題分量逐步下降，地緣政治重回視野。

3.2外部安全威脅變化對國際情報合作的推動歷史上，美國在國際情報合作上不斷跟隨國際形勢而調(diào)整合作的方式和內(nèi)容。自《國家情報戰(zhàn)略》發(fā)布以來，這種調(diào)整的思路體現(xiàn)在戰(zhàn)略文本中對國際情報合作闡述的演進。美國根據(jù)國際形勢和國家利益、對國際安全威脅的認(rèn)定，不斷修正美國對外戰(zhàn)略主題，國際情報合作的主題也隨之發(fā)生變化。2005年和2009年《國家情報戰(zhàn)略》都將反恐作為維護國家安全的首要任務(wù)，因此美國的國際情報合作積極圍繞搜集反恐信息進行布局，在阿富汗、巴基斯坦周邊地區(qū)同相關(guān)國家開展情報合作。而2014年和2019年的《國家情報戰(zhàn)略》逐步將反恐放在第二位，傳統(tǒng)地緣政治威脅重回首要關(guān)注點，針對俄羅斯、中國等傳統(tǒng)地緣強國的國際情報合作不斷強化。例如，美國不斷強化“五眼聯(lián)盟”在對華情報行動上的一致性[19]；在2020年中印兩國的達拉克對峙期間，美國向印度提供解放軍調(diào)動部署的衛(wèi)星信號情報[20]。

《美國國家情報戰(zhàn)略》明確表示，情報部門要為國家安全決策提供及時、有洞察力、客觀和相關(guān)的情報和支持，保護國家及其利益[11]。國家安全利益是國家利益重要組成部分，情報活動是維護國家利益的重要手段，這決定了國家利益是開展國際情報合作的根本原則。具體而言，美國情報被視為需要保護的國家資產(chǎn)，只有在符合美國國家安全和外交政策目標(biāo)，并且可以預(yù)期會給美國帶來具體的利益時，才會與外國情報部門共享[21]。為了具體指導(dǎo)情報部門在維護國家利益的原則下開展合作，美國《情報界指令》規(guī)定了以下合作情形，即：符合美國的外交政策和國家安全目標(biāo)；預(yù)期能給美國帶來可識別的、相應(yīng)的利益；支持美國的外交、政治、經(jīng)濟、軍事或安全政策或條約；協(xié)助美國的情報或反情報活動[21]。在國際交往過程中，維護國家利益是各國根本的行為準(zhǔn)則。從上述規(guī)定可以看出，美國的國際情報合作被視為美國總體對外戰(zhàn)略中的一個部分，也嚴(yán)格遵循國家利益原則。

在國際體系迅速變化的時期，推動美國開展新國際合作的動力會增加，情報能力建設(shè)的收益也會增大。由于秘密掩護的需求以及培養(yǎng)間諜和滲透人員所涉及的傳統(tǒng)情報能力，緊靠美國進行情報收集往往滯后于國際權(quán)力分配和威脅的變化。部署新的情報資源，無論是設(shè)備還是人力，都涉及大量的時間和費用。每當(dāng)威脅和機會的產(chǎn)生速度快于一國情報的調(diào)整速度，無法針對這些威脅和機會進行收集時，美國的情報合作就會傾向于擴大合作范圍，以利用其他國家既有的收集資產(chǎn)來填補信息空白。在蘇聯(lián)解體和東歐劇變發(fā)生后，美國緊緊抓住這一窗口期，努力在前蘇東國家和地區(qū)開展情報合作，甚至直接幫助一些國家重新打造情報體系，從而圍繞俄羅斯展開了一系列的情報布局。當(dāng)前，中國的迅速崛起被視為冷戰(zhàn)結(jié)束后最大的地緣政治版圖變化，這種快速變化甚至一度超出了美國戰(zhàn)略界的預(yù)期。中國的迅速崛起也推動了美國迅速調(diào)整對華戰(zhàn)略，中國從奧巴馬時期定位的“負責(zé)任的利益攸關(guān)方”變?yōu)楫?dāng)今的主要競爭對手。當(dāng)前，美國正在積極調(diào)動盟友資源進行對華遏制，外國情報關(guān)系成為可以利用的有效手段。

4 結(jié) 語

《國家情報戰(zhàn)略》是闡明美國情報界重點任務(wù)和發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件，自發(fā)布以來，國際情報合作都是該戰(zhàn)略重點關(guān)注的內(nèi)容。不同版本的戰(zhàn)略對于國際情報合作的闡述呈現(xiàn)出既有區(qū)別又有內(nèi)在邏輯的“演進”特點。從演進的內(nèi)容來看，美國情報界將國際情報合作與美國的對外戰(zhàn)略緊密捆綁、以外交戰(zhàn)略話語中所用的“伙伴關(guān)系”來表述情報合作關(guān)系、從制度化建設(shè)的角度提升情報合作的規(guī)范運行，這表明對情報合作的重視程度越來越高。演進是一種動態(tài)的表現(xiàn)，而推動演進的穩(wěn)定不變的內(nèi)在邏輯是美國情報部門將國際合作視為自身情報能力建設(shè)的重要途徑。從演進的動力來看，對國際安全形勢的判斷和解決安全問題的需要，推動了美國對國際情報合作在《國家情報戰(zhàn)略》中的演進。