美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》演進(jìn)視閾下的國(guó)際情報(bào)合作

劉傳平 徐 鵬

(1.江蘇高校國(guó)際戰(zhàn)略與安全研究中心 南京 211106；2.貴州省委黨校社會(huì)學(xué)教研部 貴陽(yáng) 550028)

國(guó)際情報(bào)合作是美國(guó)情報(bào)活動(dòng)的重要內(nèi)容，是指美國(guó)情報(bào)部門同其他國(guó)家或非國(guó)家行為體情報(bào)部門建立必要聯(lián)系，通過(guò)各種方式實(shí)現(xiàn)情報(bào)收集、分析、傳遞或者共享情報(bào)的情報(bào)行為。在長(zhǎng)期的國(guó)際情報(bào)合作歷史過(guò)程中，美國(guó)逐步形成了情報(bào)共享、聯(lián)合情報(bào)行動(dòng)，部署情報(bào)設(shè)施設(shè)備、進(jìn)行情報(bào)援助等主要合作方式。美國(guó)針對(duì)不同合作伙伴的特點(diǎn)，采取一種或多種合作方式，充分發(fā)揮自身及伙伴的情報(bào)特長(zhǎng)，形成了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作效果。

目前，中國(guó)學(xué)界對(duì)美國(guó)國(guó)際情報(bào)合作的研究主要集中在三個(gè)方面：一是關(guān)注美國(guó)同特定國(guó)家間合作，如美以情報(bào)合作[1]、美英情報(bào)合作等[2]；二是針對(duì)具體問(wèn)題、具體組織架構(gòu)的美國(guó)對(duì)外情報(bào)合作，例如在國(guó)際反恐上的合作[3]、五眼聯(lián)盟的研究等[4]；三是從總體上介紹美國(guó)的對(duì)外情報(bào)合作[5]。從研究進(jìn)展來(lái)看，前兩類研究成果較多且達(dá)到一定的深度，但第三類研究成果較少，且存在內(nèi)容不豐富、缺乏特定研究切入點(diǎn)的問(wèn)題，同時(shí)也為研究美國(guó)國(guó)際情報(bào)合作留下了空間。

2001年“9·11”事件以后，為加強(qiáng)各情報(bào)部門協(xié)調(diào)而設(shè)立的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室授權(quán)發(fā)布美國(guó)《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》，這是指導(dǎo)美國(guó)情報(bào)工作調(diào)整和強(qiáng)化情報(bào)能力建設(shè)的綱領(lǐng)性文件?！秶?guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》迄今為止已經(jīng)發(fā)布了四個(gè)版本，每個(gè)版本都對(duì)美國(guó)的國(guó)際情報(bào)合作進(jìn)行了闡述。四份戰(zhàn)略文本關(guān)于國(guó)際情報(bào)合作的內(nèi)容表述、話語(yǔ)、定位等呈現(xiàn)什么樣的演變特點(diǎn)與趨勢(shì)？這種變化的內(nèi)在邏輯是什么？為何隨著時(shí)間的推移會(huì)出現(xiàn)這種變化？本文通過(guò)已公開資料，嘗試從《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》對(duì)國(guó)際情報(bào)合作的政策闡述和政策實(shí)踐來(lái)回答上述問(wèn)題。

1 《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》對(duì)國(guó)際情報(bào)合作闡述的演進(jìn)

2004年，美國(guó)通過(guò)了《情報(bào)改革和預(yù)防恐怖主義法案》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act)。根據(jù)該法，成立了負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)情報(bào)部門的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)一職，其下轄的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室負(fù)責(zé)每4～5年發(fā)布一份《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》。國(guó)際合作是情報(bào)工作的重要一環(huán)，迄今為止的四份《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》對(duì)美國(guó)的國(guó)際情報(bào)合作進(jìn)行了戰(zhàn)略部署和政策闡述，成為觀察美國(guó)國(guó)際情報(bào)合作特點(diǎn)的一個(gè)重要窗口。從對(duì)國(guó)際情報(bào)合作闡述的內(nèi)容來(lái)看，《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》在定位、話語(yǔ)和制度三個(gè)層面具有不同程度的演進(jìn)。

1.1定位演進(jìn)：從“反恐”到“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”從戰(zhàn)略角度來(lái)看，情報(bào)系統(tǒng)為(國(guó)家)決策者收集、分析和傳遞信息，以保護(hù)和促進(jìn)國(guó)家在國(guó)際體系中的利益[6]。美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)在國(guó)際合作過(guò)程中以國(guó)家戰(zhàn)略利益為導(dǎo)向，將情報(bào)資源投放在威脅美國(guó)國(guó)家安全的重要議題上。針對(duì)外部安全環(huán)境的變化，《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》將國(guó)際情報(bào)服務(wù)的目標(biāo)定位由“反恐”轉(zhuǎn)向“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”，成為該戰(zhàn)略發(fā)布以來(lái)最為顯著的變化。

2005年首次發(fā)布的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》[7]的重大背景是2001年發(fā)生的“9·11”事件，這是美國(guó)建國(guó)以來(lái)本土遭受的最嚴(yán)重的一次恐怖襲擊。重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失以及本土安全神話破滅所帶來(lái)的危機(jī)感，使美國(guó)重新認(rèn)識(shí)和定位自身安全問(wèn)題。敵對(duì)國(guó)家所帶來(lái)的傳統(tǒng)安全威脅不再置于首要位置，恐怖主義組織這類非傳統(tǒng)安全被列為國(guó)家安全的優(yōu)先議事日程。眾所周知，以“基地”組織為代表的恐怖勢(shì)力主要分布在美國(guó)境外，通過(guò)與外國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行情報(bào)合作成為美國(guó)快速獲取反恐情報(bào)的有效手段。在2005年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》中，美國(guó)將反恐至于情報(bào)戰(zhàn)略的首要任務(wù)：“解除國(guó)內(nèi)外恐怖分子的武裝，促進(jìn)自由民主的發(fā)展，擊敗國(guó)內(nèi)外恐怖分子。”對(duì)于國(guó)際情報(bào)合作而言，美國(guó)希望通過(guò)合作以識(shí)別和瓦解國(guó)內(nèi)外的恐怖組織、為對(duì)威脅和應(yīng)對(duì)方案的評(píng)估提供信息、為情報(bào)判斷提供依據(jù)和見(jiàn)解。2009年，奧巴馬開啟了新的總統(tǒng)任期。當(dāng)年9月，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布了奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)的第一份《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》[8]。此時(shí)，美國(guó)深陷阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)泥潭已近8年，基地組織并未被根除，打擊暴力極端主義和防止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散依然是情報(bào)部門面臨的首要任務(wù)。但與前任總統(tǒng)小布什堅(jiān)持的“單邊主義”不同，奧巴馬總統(tǒng)更加重視“多邊主義”在處理外交事務(wù)上的作用，因此在情報(bào)工作上更加重視國(guó)際情報(bào)。

2014年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》[9]出臺(tái)的背景是美國(guó)的反恐形勢(shì)和安全形勢(shì)取得好轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為2010年奧巴馬總統(tǒng)宣布完成伊拉克撤軍工作、2011年美國(guó)擊斃本拉登。在取得反恐斗爭(zhēng)階段性成果后，美國(guó)更加注重國(guó)內(nèi)的安全危險(xiǎn)[10]。在此背景下，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室在提出的四項(xiàng)基于主題的具體任務(wù)中，為網(wǎng)絡(luò)空間安全提供情報(bào)的任務(wù)排在首位，而反恐和防擴(kuò)散排在了二三位。這表明，在美國(guó)的國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略評(píng)估當(dāng)中，反恐已經(jīng)不再是首要任務(wù)，國(guó)際情報(bào)合作的服務(wù)對(duì)象也更加多樣化。在2019年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》[11]中，美國(guó)的戰(zhàn)略憂慮遠(yuǎn)超過(guò)去，其認(rèn)為國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境正在迅速變化，美國(guó)面臨著一個(gè)日益復(fù)雜和不確定的世界，主要表現(xiàn)為二戰(zhàn)后國(guó)際秩序和西方民主思想主導(dǎo)地位的削弱、西方日益孤立的傾向以及全球經(jīng)濟(jì)的變化。美國(guó)認(rèn)為反恐已經(jīng)不是排在第一的安全關(guān)切，而傳統(tǒng)地緣政治威脅已重新成為美國(guó)的首要威脅，其中俄羅斯、中國(guó)、朝鮮和伊朗是其主要對(duì)手[12]。在此背景之下，強(qiáng)化國(guó)際情報(bào)合作以應(yīng)對(duì)地緣政治挑戰(zhàn)成為美國(guó)情報(bào)界的首要目標(biāo)。

1.2話語(yǔ)演進(jìn)：從“外國(guó)情報(bào)關(guān)系”到情報(bào)“伙伴關(guān)系”從話語(yǔ)分析的角度來(lái)看，《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》對(duì)國(guó)際情報(bào)合作的稱謂從“外國(guó)情報(bào)關(guān)系”逐步轉(zhuǎn)換為情報(bào)“伙伴關(guān)系”，體現(xiàn)出對(duì)情報(bào)合作的高度重視。

在2005年首次發(fā)布的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》中，美國(guó)提出要“建立新的外國(guó)情報(bào)關(guān)系和加強(qiáng)現(xiàn)有的外國(guó)情報(bào)關(guān)系”以應(yīng)對(duì)全球安全挑戰(zhàn)，因?yàn)槊绹?guó)所面臨的“最嚴(yán)重的國(guó)家安全挑戰(zhàn)是跨國(guó)的”[7]。這是歷次《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》中第一次也是唯一一次將國(guó)際情報(bào)合作關(guān)系稱為“外國(guó)情報(bào)關(guān)系”，這種直白和精準(zhǔn)的話語(yǔ)更像是情報(bào)界專業(yè)術(shù)語(yǔ)的使用。而在隨后的三份戰(zhàn)略中，伙伴關(guān)系的稱謂取代了“外國(guó)情報(bào)關(guān)系”，外交辭令取代了情報(bào)話語(yǔ)。2009年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》明確提出了七大管理目標(biāo)，“加強(qiáng)伙伴關(guān)系”的目標(biāo)位列其中[8]。這里的伙伴關(guān)系是一個(gè)廣泛的概念，包括國(guó)外和國(guó)內(nèi)、公共和私人實(shí)體的伙伴關(guān)系。盡管《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》采納了“伙伴關(guān)系”這一外交辭令中較為寬泛溫和的表述，但毫無(wú)疑問(wèn)，與外國(guó)的伙伴關(guān)系主要是指與外國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)合作關(guān)系。同2009年版的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》類似，2014年版本的戰(zhàn)略也將“伙伴關(guān)系”建設(shè)納入目標(biāo)任務(wù)，但內(nèi)容更加豐富和明確。2014年明確提出了加強(qiáng)伙伴關(guān)系以充實(shí)情報(bào)的目標(biāo)，既強(qiáng)調(diào)合作對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的重要性，又指出了推進(jìn)合作的方式。盡管2017年上臺(tái)的特朗普總統(tǒng)秉持“美國(guó)優(yōu)先”的施政理念，但是2019年版本的戰(zhàn)略依然堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)情報(bào)“伙伴”的重要作用，對(duì)情報(bào)合作意義、增進(jìn)相互理解的闡述與2014年度的戰(zhàn)略保持高度一致。

從“外國(guó)情報(bào)關(guān)系”到情報(bào)“伙伴關(guān)系”稱謂的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)合作關(guān)系的重視。外交術(shù)語(yǔ)中的伙伴關(guān)系內(nèi)在地包含了基于長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局戰(zhàn)略利益考量的合作共贏，建設(shè)性而非排他性等內(nèi)涵，遠(yuǎn)比“外國(guó)情報(bào)關(guān)系”更加全面而深刻。這一稱謂表明美國(guó)不僅將情報(bào)合作視為情報(bào)工作的內(nèi)容，也將其上升到外交戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。就美國(guó)和盟友而言，情報(bào)合作是體現(xiàn)深度戰(zhàn)略互信，強(qiáng)化盟友關(guān)系的重要手段。大多數(shù)情報(bào)合作是美國(guó)與盟國(guó)或與非國(guó)家行為體(如庫(kù)爾德人)在幾十年的戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的共同經(jīng)驗(yàn)中形成的，涉及廣泛重疊的國(guó)家安全、政治和經(jīng)濟(jì)利益。因此，美國(guó)與外國(guó)伙伴的情報(bào)交流關(guān)系往往反映了美國(guó)與特定外國(guó)盟友情報(bào)部門合作關(guān)系的高度信任和專業(yè)信心。從歷史和現(xiàn)實(shí)來(lái)看，美國(guó)主要的國(guó)際情報(bào)合作多數(shù)是政治或軍事聯(lián)盟的自然結(jié)果，比如北約國(guó)家之間的軍事情報(bào)合作、互信程度和合作水平較高的“五眼聯(lián)盟”等。美國(guó)在國(guó)際制裁、防核擴(kuò)散、防生化武器威脅、軍控核查等具體議題上開展國(guó)際情報(bào)合作也十分倚重盟友的支持。經(jīng)驗(yàn)表明，美國(guó)通過(guò)盟友進(jìn)行情報(bào)合作更加安全、收益更廣。例如，美國(guó)和英國(guó)在全球問(wèn)題上有許多共同的利益和主張，情報(bào)合作是對(duì)彼此全球影響力信任的表現(xiàn)，從而推動(dòng)兩國(guó)在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮一致作用。多個(gè)版本的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》都稱，美國(guó)情報(bào)部門將深化現(xiàn)有的伙伴關(guān)系并建立新的關(guān)系，以加強(qiáng)情報(bào)工作并為決策提供依據(jù)。這表明，傳統(tǒng)的情報(bào)合作關(guān)系是美國(guó)開展國(guó)際情報(bào)合作的基石和寶貴資源，美國(guó)將高度重視“關(guān)系維護(hù)”并拓展新的關(guān)系。

1.3制度演進(jìn)：從“保密制度”到“法制建設(shè)”2005年和2009年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》并未對(duì)情報(bào)合作明確規(guī)定制度建設(shè)層面的要求。但是2014年和2019年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》都對(duì)國(guó)際情報(bào)合作的制度建設(shè)提出了相應(yīng)的要求，主要表現(xiàn)為加強(qiáng)保密制度建設(shè)和法制化建設(shè)。從制度建設(shè)的背景分析來(lái)看，“斯諾登”事件和特朗普?qǐng)?zhí)政對(duì)美國(guó)情報(bào)界的影響是美國(guó)加強(qiáng)制度建設(shè)的重要原因。

2013年的“斯諾登”事件爆出了美國(guó)情報(bào)部門大規(guī)模違規(guī)監(jiān)聽行為，美國(guó)情報(bào)界的形象受損。在這一背景下，美國(guó)情報(bào)部門意識(shí)到泄密問(wèn)題對(duì)情報(bào)工作的破壞性作用。同樣，泄密也嚴(yán)重危害國(guó)際情報(bào)合作。在合作過(guò)程中，由于涉及兩個(gè)以上跨國(guó)情報(bào)部門的信息交流，情報(bào)工作環(huán)節(jié)的增多使得泄密的風(fēng)險(xiǎn)增大。國(guó)際情報(bào)合作中的泄密，會(huì)導(dǎo)致美國(guó)情報(bào)源獲取情報(bào)方法、分析或傳遞情報(bào)方式等內(nèi)容暴露，從根本上損害情報(bào)能力。歷史上，美國(guó)的情報(bào)合作伙伴被敵對(duì)國(guó)家滲透，導(dǎo)致美國(guó)共享情報(bào)泄露的情況多次出現(xiàn)。例如，2012年，加拿大海軍特瑞尼特情報(bào)中心的杰弗里·德萊爾(Jeffrey Delisle)上尉被披露自2007年起向俄羅斯情報(bào)部門提供美國(guó)的絕密情報(bào)數(shù)據(jù)[13]。因此，2014年版的戰(zhàn)略明確提出了“信息共享與保護(hù)措施”的任務(wù)目標(biāo)，將安全防范與情報(bào)合作緊密結(jié)合起來(lái)。為實(shí)現(xiàn)安全的情報(bào)共享，美國(guó)情報(bào)部門將“加強(qiáng)同步新的和現(xiàn)有情報(bào)信息系統(tǒng)的安全和數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，提供一個(gè)可信安全的情報(bào)界信息環(huán)境”。同時(shí)，美國(guó)情報(bào)部門承諾，在與一系列政府、外國(guó)、軍事和私營(yíng)部門伙伴的合作中，將繼續(xù)重視并致力于保護(hù)隱私和公民自由，維護(hù)公眾的信任。

特朗普總統(tǒng)在任期內(nèi)表現(xiàn)出的獨(dú)斷專行和破壞法治的表現(xiàn)引起了美國(guó)界的警戒，作為具有一定獨(dú)立性的情報(bào)部門，其希望能通過(guò)制度化建設(shè)來(lái)規(guī)避來(lái)自政治的負(fù)面影響。特朗普在任期間，有多個(gè)事件加劇了情報(bào)界對(duì)總統(tǒng)的濫用職權(quán)的憂慮。例如，2017年，聯(lián)邦調(diào)查局在時(shí)任局長(zhǎng)科米的主持下開始調(diào)查俄羅斯干預(yù)美國(guó)大選情況，這對(duì)特朗普當(dāng)選的合法性和政治權(quán)威形成巨大挑戰(zhàn)。因此，特朗普一直質(zhì)疑科米對(duì)他個(gè)人的忠誠(chéng)以及動(dòng)機(jī)，特朗普曾在私下要求科米終止調(diào)查或降低調(diào)門，但是科米不為所動(dòng)，最終特朗普違背常規(guī)的將其解雇[14]。再如，2019年4月，在特朗普推動(dòng)下，美國(guó)宣布將伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)列為“恐怖組織”，這是美國(guó)第一次將一個(gè)國(guó)家的武裝力量確定為恐怖組織。對(duì)此，伊朗方面表示將對(duì)美國(guó)開展報(bào)復(fù)[15]。實(shí)際上，這一決定在美國(guó)政府內(nèi)部引發(fā)巨大分歧，以軍方和情報(bào)機(jī)構(gòu)為代表的部門強(qiáng)烈反對(duì)這么做，并認(rèn)為這將直接威脅到美國(guó)在中東的軍事、情報(bào)和外交人員的安全[16]。在這一背景下，美國(guó)情報(bào)界希望通過(guò)制度化的建設(shè)以制約總統(tǒng)行為，因此在2019年的戰(zhàn)略中更加注重法治化和制度化建設(shè)。所以，《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》要求：“根據(jù)適用法律，加強(qiáng)現(xiàn)有的和發(fā)展新的伙伴關(guān)系，以增加獲得信息的機(jī)會(huì)，滿足任務(wù)需要”；“將合作伙伴參與的戰(zhàn)略方法制度化，以促進(jìn)協(xié)作和理解”。

2 國(guó)際情報(bào)合作在《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》中演進(jìn)的邏輯

從“行為邏輯”的角度來(lái)看，如果說(shuō)國(guó)際情報(bào)合作在《國(guó)際情報(bào)戰(zhàn)略》中的演進(jìn)是一種持續(xù)的動(dòng)態(tài)行為，那么這種演變背后的內(nèi)在邏輯則是穩(wěn)定合理的行為規(guī)律和規(guī)則，即不斷加強(qiáng)情報(bào)能力建設(shè)。

《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》通過(guò)國(guó)際情報(bào)合作以“豐富情報(bào)資源”是美國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的思路。正如2002年版本《國(guó)家安全戰(zhàn)略》所指出的，“任何國(guó)家都無(wú)法單獨(dú)建立一個(gè)更安全、更美好的世界”[17]。這表明，美國(guó)十分重視國(guó)際情報(bào)合作，將其作為情報(bào)能力建設(shè)的重要途徑。2009年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)“伙伴關(guān)系”的目的是改善“獲取信息和情報(bào)來(lái)源的途徑，并確保情報(bào)界產(chǎn)品和服務(wù)的適當(dāng)傳播”。2014年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》指出，情報(bào)伙伴是豐富情報(bào)能力的力量倍增器，提供了機(jī)會(huì)、專業(yè)知識(shí)、能力和觀點(diǎn)，幫助美國(guó)情報(bào)部門成功完成共同任務(wù)。為了繼續(xù)有效推進(jìn)情報(bào)合作，美國(guó)情報(bào)部門將強(qiáng)化與所有合作伙伴之間的共同責(zé)任，并吸收來(lái)自所有合作伙伴的見(jiàn)解，以推進(jìn)情報(bào)工作；積極有效地制定合作伙伴的參與方法，以促進(jìn)協(xié)調(diào)、整合擴(kuò)展服務(wù)；增強(qiáng)對(duì)合作伙伴的了解，并有效地為決策提供信息和促成行動(dòng)。2019年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》基本重復(fù)了這個(gè)判斷，說(shuō)明通過(guò)國(guó)際情報(bào)合作促進(jìn)情報(bào)能力提升已成為情報(bào)界長(zhǎng)期堅(jiān)持的思想。

情報(bào)合作則彌補(bǔ)了美國(guó)情報(bào)能力的短板。美國(guó)擁有強(qiáng)大的綜合國(guó)力，但無(wú)法保證美國(guó)的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)覆蓋到世界上任何地方，也無(wú)法投入無(wú)窮的資源進(jìn)行情報(bào)能力建設(shè)。國(guó)際情報(bào)合作可以理解為基于參與方的比較優(yōu)勢(shì)而產(chǎn)生的交換行為，合作方可以交換情報(bào)，也可以用情報(bào)換取其他經(jīng)濟(jì)或政治利益等。在這其中，各方所提供的交換物多是自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，交換的結(jié)果是降低了一個(gè)國(guó)家只靠本國(guó)開展情報(bào)活動(dòng)的物質(zhì)和時(shí)間成本。曾任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)的斯珀·溫伯格在1985年說(shuō)過(guò)：“美國(guó)既沒(méi)有機(jī)會(huì)，也沒(méi)有資源單方面地搜集所有需要的情報(bào)信息。我們必須借助與世界其他國(guó)家進(jìn)行各類多樣的情報(bào)共享加以彌補(bǔ)?！盵13]開展國(guó)際情報(bào)合作相當(dāng)于依靠外國(guó)伙伴獲得無(wú)法接觸地區(qū)的情報(bào)、補(bǔ)足因資源精力有限造成的某些區(qū)域情報(bào)短板。美國(guó)通過(guò)情報(bào)信息共享、分工協(xié)作、建立境外情報(bào)基地、開展聯(lián)合情報(bào)行動(dòng)等方式，有效提升了美國(guó)在全球范圍內(nèi)開展情報(bào)活動(dòng)、獲取情報(bào)信息的能力。例如，冷戰(zhàn)時(shí)美國(guó)要求在土耳其和蘇聯(lián)邊境的土方一側(cè)建立監(jiān)聽站，土耳其同意并共享監(jiān)聽成果。土耳其用區(qū)位優(yōu)勢(shì)換取了美國(guó)的監(jiān)聽技術(shù)優(yōu)勢(shì)，降低了研發(fā)監(jiān)聽技術(shù)的成本，美國(guó)也降低了直接進(jìn)入蘇聯(lián)境內(nèi)進(jìn)行監(jiān)聽的風(fēng)險(xiǎn)、成本。另外，合作也可以降低美國(guó)對(duì)目標(biāo)國(guó)的收集行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，特別是如果合作方與目標(biāo)國(guó)方有著種族、地理或歷史關(guān)系，這可為情報(bào)搜集提供更好的掩護(hù)、語(yǔ)言技能或?qū)嶋H接觸目標(biāo)的機(jī)會(huì)[6]。尤其在秘密行動(dòng)中，美國(guó)政府希望借此影響國(guó)外政治、經(jīng)濟(jì)或軍事形勢(shì)，但又不想凸顯美國(guó)的作用或不愿對(duì)此負(fù)責(zé)。通過(guò)聯(lián)合情報(bào)行動(dòng)，情報(bào)合作國(guó)就能夠?qū)⒚绹?guó)的行動(dòng)偽裝成本國(guó)行動(dòng)，掩蓋美國(guó)的行為，降低暴露風(fēng)險(xiǎn)。

3 國(guó)際情報(bào)合作在《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》中演進(jìn)的動(dòng)因

在國(guó)際政治生活中，各個(gè)國(guó)家都將維護(hù)自身生存、發(fā)展的安全需求排在第一位。情報(bào)部門作為國(guó)家安全的直接責(zé)任部門，維護(hù)國(guó)家安全的需求是其重視情報(bào)合作、推動(dòng)演進(jìn)的動(dòng)因。對(duì)外部安全形勢(shì)的判斷直接反映在國(guó)際情報(bào)合作的主題上，而安全需求是推動(dòng)主題變化的動(dòng)因。

3.1美國(guó)歷史上國(guó)際情報(bào)合作的主題變化美國(guó)是當(dāng)今世界的情報(bào)強(qiáng)國(guó)，但美國(guó)并非僅憑一己之力開展情報(bào)活動(dòng)。從歷史上看，早在一戰(zhàn)期間美國(guó)就開啟了國(guó)際情報(bào)合作，隨后在每個(gè)歷史時(shí)期不斷深化和擴(kuò)張國(guó)際合作。一戰(zhàn)時(shí)，英法兩國(guó)向約翰·佩辛將軍領(lǐng)導(dǎo)的美國(guó)遠(yuǎn)征軍提供訓(xùn)練、咨詢和戰(zhàn)術(shù)情報(bào)交流[18]。 美國(guó)在二戰(zhàn)前夕和戰(zhàn)爭(zhēng)期間與盟國(guó)建立了更加緊密的情報(bào)聯(lián)系。美國(guó)和英國(guó)海軍在20世紀(jì)30年代開始共享海軍情報(bào)。1942年10月，英美兩國(guó)達(dá)成第一個(gè)關(guān)于信號(hào)情報(bào)的正式協(xié)議——《霍頓協(xié)議》(Holden Agreement)，該協(xié)議內(nèi)容規(guī)定了雙方的分工，實(shí)現(xiàn)了對(duì)日本、德國(guó)和意大利在信號(hào)情報(bào)的技術(shù)收集和分析領(lǐng)域的跨國(guó)合作。

二戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著美蘇冷戰(zhàn)開啟，應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)威脅成為美國(guó)對(duì)外情報(bào)合作的主題。1946年3月，美英兩國(guó)簽訂《英美通信情報(bào)協(xié)定(British-U.S.Communication Intelligence Agreement)》，擴(kuò)大了情報(bào)共享的內(nèi)容，加拿大、澳大利亞和新西蘭也正式加入，逐步形成“五眼聯(lián)盟”情報(bào)集團(tuán)。另外，美國(guó)還通過(guò)前西德聯(lián)邦情報(bào)局、以色列摩薩德情報(bào)局搜集蘇聯(lián)情報(bào)。1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗后，美國(guó)中央情報(bào)局與沙特阿拉伯情報(bào)總局和巴基斯坦的軍事情報(bào)機(jī)構(gòu)建立了更密切的聯(lián)系。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)建立或加強(qiáng)與新老盟友的關(guān)系，并通過(guò)啟動(dòng)或增加與非傳統(tǒng)情報(bào)伙伴的情報(bào)交流頻率，并在“9·11”事件后擴(kuò)大反恐情報(bào)合作網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍。美國(guó)國(guó)際情報(bào)合作主題逐漸從應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家威脅轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)非國(guó)家行為體的威脅上面，這種轉(zhuǎn)變實(shí)際上從冷戰(zhàn)結(jié)束后就已經(jīng)開始，“9·11”事件加速了這一轉(zhuǎn)變。隨著“基地組織”和“伊斯蘭國(guó)”等主要恐怖組織遭受重創(chuàng)，美國(guó)面臨的恐怖威脅程度逐步降低，反恐在國(guó)際情報(bào)合作中的話題分量逐步下降，地緣政治重回視野。

3.2外部安全威脅變化對(duì)國(guó)際情報(bào)合作的推動(dòng)歷史上，美國(guó)在國(guó)際情報(bào)合作上不斷跟隨國(guó)際形勢(shì)而調(diào)整合作的方式和內(nèi)容。自《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》發(fā)布以來(lái)，這種調(diào)整的思路體現(xiàn)在戰(zhàn)略文本中對(duì)國(guó)際情報(bào)合作闡述的演進(jìn)。美國(guó)根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家利益、對(duì)國(guó)際安全威脅的認(rèn)定，不斷修正美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略主題，國(guó)際情報(bào)合作的主題也隨之發(fā)生變化。2005年和2009年《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》都將反恐作為維護(hù)國(guó)家安全的首要任務(wù)，因此美國(guó)的國(guó)際情報(bào)合作積極圍繞搜集反恐信息進(jìn)行布局，在阿富汗、巴基斯坦周邊地區(qū)同相關(guān)國(guó)家開展情報(bào)合作。而2014年和2019年的《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》逐步將反恐放在第二位，傳統(tǒng)地緣政治威脅重回首要關(guān)注點(diǎn)，針對(duì)俄羅斯、中國(guó)等傳統(tǒng)地緣強(qiáng)國(guó)的國(guó)際情報(bào)合作不斷強(qiáng)化。例如，美國(guó)不斷強(qiáng)化“五眼聯(lián)盟”在對(duì)華情報(bào)行動(dòng)上的一致性[19]；在2020年中印兩國(guó)的達(dá)拉克對(duì)峙期間，美國(guó)向印度提供解放軍調(diào)動(dòng)部署的衛(wèi)星信號(hào)情報(bào)[20]。

《美國(guó)國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》明確表示，情報(bào)部門要為國(guó)家安全決策提供及時(shí)、有洞察力、客觀和相關(guān)的情報(bào)和支持，保護(hù)國(guó)家及其利益[11]。國(guó)家安全利益是國(guó)家利益重要組成部分，情報(bào)活動(dòng)是維護(hù)國(guó)家利益的重要手段，這決定了國(guó)家利益是開展國(guó)際情報(bào)合作的根本原則。具體而言，美國(guó)情報(bào)被視為需要保護(hù)的國(guó)家資產(chǎn)，只有在符合美國(guó)國(guó)家安全和外交政策目標(biāo)，并且可以預(yù)期會(huì)給美國(guó)帶來(lái)具體的利益時(shí)，才會(huì)與外國(guó)情報(bào)部門共享[21]。為了具體指導(dǎo)情報(bào)部門在維護(hù)國(guó)家利益的原則下開展合作，美國(guó)《情報(bào)界指令》規(guī)定了以下合作情形，即：符合美國(guó)的外交政策和國(guó)家安全目標(biāo)；預(yù)期能給美國(guó)帶來(lái)可識(shí)別的、相應(yīng)的利益；支持美國(guó)的外交、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事或安全政策或條約；協(xié)助美國(guó)的情報(bào)或反情報(bào)活動(dòng)[21]。在國(guó)際交往過(guò)程中，維護(hù)國(guó)家利益是各國(guó)根本的行為準(zhǔn)則。從上述規(guī)定可以看出，美國(guó)的國(guó)際情報(bào)合作被視為美國(guó)總體對(duì)外戰(zhàn)略中的一個(gè)部分，也嚴(yán)格遵循國(guó)家利益原則。

在國(guó)際體系迅速變化的時(shí)期，推動(dòng)美國(guó)開展新國(guó)際合作的動(dòng)力會(huì)增加，情報(bào)能力建設(shè)的收益也會(huì)增大。由于秘密掩護(hù)的需求以及培養(yǎng)間諜和滲透人員所涉及的傳統(tǒng)情報(bào)能力，緊靠美國(guó)進(jìn)行情報(bào)收集往往滯后于國(guó)際權(quán)力分配和威脅的變化。部署新的情報(bào)資源，無(wú)論是設(shè)備還是人力，都涉及大量的時(shí)間和費(fèi)用。每當(dāng)威脅和機(jī)會(huì)的產(chǎn)生速度快于一國(guó)情報(bào)的調(diào)整速度，無(wú)法針對(duì)這些威脅和機(jī)會(huì)進(jìn)行收集時(shí)，美國(guó)的情報(bào)合作就會(huì)傾向于擴(kuò)大合作范圍，以利用其他國(guó)家既有的收集資產(chǎn)來(lái)填補(bǔ)信息空白。在蘇聯(lián)解體和東歐劇變發(fā)生后，美國(guó)緊緊抓住這一窗口期，努力在前蘇東國(guó)家和地區(qū)開展情報(bào)合作，甚至直接幫助一些國(guó)家重新打造情報(bào)體系，從而圍繞俄羅斯展開了一系列的情報(bào)布局。當(dāng)前，中國(guó)的迅速崛起被視為冷戰(zhàn)結(jié)束后最大的地緣政治版圖變化，這種快速變化甚至一度超出了美國(guó)戰(zhàn)略界的預(yù)期。中國(guó)的迅速崛起也推動(dòng)了美國(guó)迅速調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，中國(guó)從奧巴馬時(shí)期定位的“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”變?yōu)楫?dāng)今的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。當(dāng)前，美國(guó)正在積極調(diào)動(dòng)盟友資源進(jìn)行對(duì)華遏制，外國(guó)情報(bào)關(guān)系成為可以利用的有效手段。

4 結(jié) 語(yǔ)

《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》是闡明美國(guó)情報(bào)界重點(diǎn)任務(wù)和發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件，自發(fā)布以來(lái)，國(guó)際情報(bào)合作都是該戰(zhàn)略重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。不同版本的戰(zhàn)略對(duì)于國(guó)際情報(bào)合作的闡述呈現(xiàn)出既有區(qū)別又有內(nèi)在邏輯的“演進(jìn)”特點(diǎn)。從演進(jìn)的內(nèi)容來(lái)看，美國(guó)情報(bào)界將國(guó)際情報(bào)合作與美國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略緊密捆綁、以外交戰(zhàn)略話語(yǔ)中所用的“伙伴關(guān)系”來(lái)表述情報(bào)合作關(guān)系、從制度化建設(shè)的角度提升情報(bào)合作的規(guī)范運(yùn)行，這表明對(duì)情報(bào)合作的重視程度越來(lái)越高。演進(jìn)是一種動(dòng)態(tài)的表現(xiàn)，而推動(dòng)演進(jìn)的穩(wěn)定不變的內(nèi)在邏輯是美國(guó)情報(bào)部門將國(guó)際合作視為自身情報(bào)能力建設(shè)的重要途徑。從演進(jìn)的動(dòng)力來(lái)看，對(duì)國(guó)際安全形勢(shì)的判斷和解決安全問(wèn)題的需要，推動(dòng)了美國(guó)對(duì)國(guó)際情報(bào)合作在《國(guó)家情報(bào)戰(zhàn)略》中的演進(jìn)。