論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)村治理

山東省煙臺(tái)市蓬萊區(qū)大柳行鎮(zhèn)政府 李洪青

習(xí)近平總書記在十九大上指出，我國(guó)社會(huì)的重要矛盾開始轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妼?duì)日益增長(zhǎng)的美好生活的需求與不平衡不充分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互之間的矛盾。中國(guó)鄉(xiāng)村的不平衡發(fā)展問題凸顯，2018年中央一號(hào)文件精神提出這種不平衡不充分的發(fā)展問題主要體現(xiàn)為五大方面，其中之一就是農(nóng)村基層黨的建設(shè)還存在薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村管理體制和經(jīng)濟(jì)管理迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、鄉(xiāng)村治理工作現(xiàn)狀

（一）鄉(xiāng)公所職責(zé)過于弱化

中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管理方法主要是通過農(nóng)民自主投票，農(nóng)民代表大會(huì)進(jìn)行自我管理。在農(nóng)業(yè)稅征收時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民之間的聯(lián)系比較緊密，對(duì)村莊所有家庭的經(jīng)營(yíng)收入及成員狀況等情況較為熟悉。自我國(guó)廢除農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)政府與村莊之間的聯(lián)系顯得比較松散。我國(guó)鄉(xiāng)公所的職責(zé)在一定程度上有了一些轉(zhuǎn)變，由以往的汲取性行政組織，轉(zhuǎn)化為服務(wù)性行政組織[1]。

（二）村干部素質(zhì)亟待進(jìn)一步提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是與村民聯(lián)系最多的基層管理者，又是宣傳和貫徹國(guó)家政策法規(guī)的主要基層組織，在中國(guó)共產(chǎn)黨密切聯(lián)系人民群眾的過程中起著難以取代的關(guān)鍵作用。所以必須重視村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作中的關(guān)鍵角色。但由于當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)的人均收入普遍較低，且大部分青年都奔赴城市謀求發(fā)展，導(dǎo)致村黨員干部管理隊(duì)伍普遍年紀(jì)偏大，人員素質(zhì)也亟待提高[2]。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，在村干部管理工作和村莊整治工作中的問題也開始顯現(xiàn)。首先體現(xiàn)為，由于村干部年紀(jì)偏大、思想保守，沒法緊跟現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展潮流，仍然沿用傳統(tǒng)的農(nóng)村管理方法，因此很難有效進(jìn)行村莊的整治管理工作。其次是當(dāng)前的村干部文化水平整體較差，在一定程度上影響著村莊整治工作的深入與全面開展。因?yàn)榇甯刹亢屯饷娴穆?lián)系較少，而且學(xué)習(xí)能力一般較低，從而在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化的辦公設(shè)備和相關(guān)制度上會(huì)面臨有一些困難。最后是當(dāng)前村莊整治工作中，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題嚴(yán)重，受賄、挪用公款等腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。

（三）農(nóng)村人口空心化問題也亟待緩解

由于當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的提高，大部分農(nóng)村適齡青年都愿意在一二線都市發(fā)展，如今留守在農(nóng)村的主要是老人和兒童，在為城鎮(zhèn)化發(fā)展作出貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻也進(jìn)一步加重了中國(guó)農(nóng)村衰敗的問題，在很大程度上影響著中國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村管理面臨的突出問題是農(nóng)村空心化嚴(yán)重，主要體現(xiàn)在農(nóng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的衰敗，以及農(nóng)村外圍的發(fā)展，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村外圍的耕地被進(jìn)一步侵蝕，而鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展毫無起色。而農(nóng)村老齡化和低齡化問題，反映更多是農(nóng)村社會(huì)人心淡漠、傳統(tǒng)文化缺失，這些問題在很大程度上增加了中國(guó)農(nóng)村問題處理的難度。

二、鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本含義

習(xí)近平總書記在2014年全國(guó)兩會(huì)參加上海代表團(tuán)審議時(shí)指出：統(tǒng)治和管理一字之差，反映的是體系綜合治理、法律綜合治理、根源整治、整體施策。統(tǒng)治一詞源于西方人，但是我們?cè)谥v社會(huì)學(xué)時(shí)要理解同在西方人環(huán)境下的不同內(nèi)涵，要根據(jù)自身的社會(huì)歷史文化和體制背景，結(jié)合自身的國(guó)情、政情和社會(huì)實(shí)際情況[3]。黨的十九大報(bào)告中提出，要形成合作共治共享的新社會(huì)管理格局。完善社會(huì)治理體系建設(shè)，健全由黨委主導(dǎo)、政府部門負(fù)責(zé)管理、社區(qū)合作、公民參與、法制保護(hù)的社會(huì)治理體系，進(jìn)一步提升社會(huì)管理社會(huì)化、法治化、智能、專業(yè)化等管理水平。可見我們的社會(huì)管理指在黨委主導(dǎo)下，由政府部門統(tǒng)一管理，吸納全社區(qū)的多種力量介入，并運(yùn)用以依法治理為保證的多種手段管理社會(huì)。農(nóng)村社區(qū)管理可以說是在一定領(lǐng)域下的社區(qū)管理，是社區(qū)管理的組成部分，相對(duì)于城市社區(qū)管理來說，其目的就是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)活力，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)的祥和安定以及生機(jī)勃勃既是農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的一個(gè)表現(xiàn)，又是農(nóng)村發(fā)展的基本保證。

三、鄉(xiāng)村社會(huì)治理的現(xiàn)狀及問題

（一）精英流出造成的治理主體缺失

目前，農(nóng)村社區(qū)非常顯著的一個(gè)特點(diǎn)就是人的大規(guī)模流動(dòng)。人口的大量流出，對(duì)農(nóng)村社區(qū)管理而言最大的負(fù)面影響就是形成了村里的空心化，留在村里的主要是婦女、兒童和老年人等三留守人士。而流動(dòng)在城鎮(zhèn)工作的則主要是村里的青壯年剩余勞動(dòng)力，而這些人又是村里發(fā)展最主要的人力資源。從全國(guó)各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在村民自治落實(shí)較好的地方一個(gè)共同的特征，就是村干部實(shí)力強(qiáng)大、有一定威信，這類黨員干部一般都是村里的能人或精英。但目前鄉(xiāng)村精英仍處在凈外流態(tài)勢(shì)，大部分精英已經(jīng)出走村莊，企業(yè)村級(jí)管理干部已沒有能人來支撐局面，也沒有能人出來競(jìng)爭(zhēng)，新選拔出來的管理干部也呈現(xiàn)出高齡化的特點(diǎn)，同時(shí)，普通農(nóng)民沒有組織自治的意識(shí)和力量。調(diào)研結(jié)果表明，鄉(xiāng)村的留守婦女和留守老人政治參與意識(shí)相對(duì)淡薄，沒有權(quán)力意識(shí)和社會(huì)民主基本意識(shí)，且多數(shù)保守人士并不關(guān)注村務(wù)，造成了村里的基本社會(huì)公共服務(wù)無人過問[4]。

（二）公眾參與有限造成村民自治流于形式

《村民組織法》自1988年實(shí)施到現(xiàn)在，已經(jīng)30多年了。村莊管理制度的核心是四項(xiàng)民主制度，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但是實(shí)際這四項(xiàng)民主制度的實(shí)施并不盡如人意，目前基本上實(shí)現(xiàn)了民主選舉，但選舉過程中也出現(xiàn)許多社會(huì)問題。這種社會(huì)問題又具體化分成兩種情形，資源貧乏村的選舉和各種資源富有村的選舉。前者體現(xiàn)為沒有人愿意當(dāng)村干部，因?yàn)楦杏X劃不來，而后者則體現(xiàn)為競(jìng)選活躍，賄選現(xiàn)象十分常見。一些行政村，在競(jìng)選時(shí)候，一張羊肉票、一盒煙就能夠換來選票，因?yàn)?，農(nóng)戶以為選誰都差不多，還不如拿點(diǎn)實(shí)惠，這也表明了農(nóng)戶民主意識(shí)極其淡薄，未能充分認(rèn)識(shí)到自己手里選票的價(jià)值。除此之外還存在村民代表大會(huì)無法舉行，村級(jí)事務(wù)公布出現(xiàn)盲點(diǎn)等社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，致使民主決定、民主管理和民主監(jiān)督淪為空口號(hào)，四項(xiàng)民主變?yōu)閱雾?xiàng)民主[5]。

（三）基層黨組織建設(shè)工作的削弱，造成領(lǐng)導(dǎo)力的弱化

十九大報(bào)告中提到黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨組織是領(lǐng)導(dǎo)一切工作的。所以在農(nóng)村社區(qū)管理中首先要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)功能，但前提條件是農(nóng)村基層組織建設(shè)一定要過硬，一方面可以充分發(fā)揮引導(dǎo)黨員干部、管理黨員干部、督促黨員干部的功能，另一方面充分發(fā)揮聯(lián)系群眾、凝聚群眾、服務(wù)群眾的功能。各種經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)展得較好的鄉(xiāng)村都有一個(gè)規(guī)范性和凝聚力較強(qiáng)的黨組織，而發(fā)展不好的鄉(xiāng)村黨組織的工作能力都相對(duì)而言較弱。

但目前鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)面臨一個(gè)很普遍的現(xiàn)實(shí)問題是黨員干部老齡化，吸收和發(fā)展年輕黨員干部較難，黨組在鄉(xiāng)村管理中的作用受限等，這些現(xiàn)實(shí)問題都亟待解決[6]。

（四）基層干部和人民群眾的法制意識(shí)淡薄，造成整治效果差

如果中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)是德治社會(huì)，那么現(xiàn)在的農(nóng)村社會(huì)就應(yīng)該是法治與德治相結(jié)合的社區(qū)。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，由于農(nóng)民生存環(huán)境比較安定，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的相處建立了一套原生的道德體系，現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)有政府依照法規(guī)對(duì)農(nóng)村事務(wù)的監(jiān)督管理，也有外部力量對(duì)農(nóng)村社會(huì)生活的直接影響，村落社區(qū)不再是封閉式的，而是開放式的，所以一定要有自己的規(guī)矩法制，去對(duì)待農(nóng)村社區(qū)以外的事情。但是，目前一些地區(qū)的干部缺少法治思維，經(jīng)常破壞法制的底線，以為擺平就要水平、搞定就要安全、不出事就要本事，無所謂辦法合不合法，只管搞定就行，破壞了農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣與法治環(huán)境。但由于群眾中出現(xiàn)問題與矛盾，第一想到的是上訪而不是走司法程序，使得農(nóng)村社區(qū)管理的成效有了較大的不確定性。

四、鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村社區(qū)管理創(chuàng)新的路徑

（一）強(qiáng)化基層組織在農(nóng)村社區(qū)管理中的引領(lǐng)作用

實(shí)際工作中，給農(nóng)村贈(zèng)物送錢還不如給鄉(xiāng)村建設(shè)一個(gè)有戰(zhàn)斗堡壘作用的黨組織，而建設(shè)一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的農(nóng)村黨組織就需要同時(shí)符合兩個(gè)要求，一是有一名信念堅(jiān)定且領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)大的農(nóng)村黨組織書記；二是對(duì)共產(chǎn)黨員的嚴(yán)格管理?；鶎狱h組織書記必須在基層黨的建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有領(lǐng)頭雁的領(lǐng)導(dǎo)功能，而共產(chǎn)黨員就是一塊旗幟，旗幟必須塑造得好、建立的端正才有感召力，能夠切實(shí)起到團(tuán)結(jié)群眾的效果。

（二）充分發(fā)揮了社會(huì)各方力量在農(nóng)村社區(qū)管理中的發(fā)揮作用

和傳統(tǒng)農(nóng)村管理一樣，現(xiàn)代農(nóng)村管理最主要的特征是聯(lián)合共治，而不僅僅強(qiáng)調(diào)某一個(gè)主體的功能。人民公社時(shí)代，中國(guó)農(nóng)村的各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)在中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中是居于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的一元政府主體，他們管理范疇十分廣泛，從生產(chǎn)到社會(huì)，人民的衣食住行方方面面，均在黨政的管理控制范圍。改革開放后，中國(guó)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理主體越來越多樣化，農(nóng)村黨政機(jī)構(gòu)已不再是單純的管理主體，而農(nóng)村群眾、社會(huì)精英、社區(qū)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、民營(yíng)企業(yè)等都在中國(guó)農(nóng)村管理中扮演著關(guān)鍵的角色。不過，從實(shí)際出發(fā)，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)自治機(jī)構(gòu)在農(nóng)村管理中仍是主體，其管理能力還比較弱，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)社區(qū)組織發(fā)展不夠以及未能發(fā)揮市場(chǎng)的功能。所以一方面要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)黨組織建設(shè)，包括重視發(fā)展婦聯(lián)、青年團(tuán)等準(zhǔn)政治類的社會(huì)群眾團(tuán)體、社會(huì)專業(yè)合作團(tuán)體，經(jīng)濟(jì)服務(wù)團(tuán)體和公共、警務(wù)保護(hù)等的社會(huì)群眾團(tuán)體，另外還有公益類志愿者團(tuán)體等，來適應(yīng)新型農(nóng)村社區(qū)管理的需要；另一方面也可以推動(dòng)政府的購(gòu)買服務(wù)政策，以提高公眾服務(wù)水平。

（三）加強(qiáng)留守人員的管理在村民群眾自治中的作用

目前鄉(xiāng)村的這種人口結(jié)構(gòu)短時(shí)間內(nèi)不可能迅速改善，留守人員依然是中國(guó)鄉(xiāng)村管理中的重點(diǎn)群體。因此面對(duì)這些狀況，有意識(shí)地培育農(nóng)村留守人員的地方自治力量就尤為關(guān)鍵。我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府以及婦聯(lián)都能夠很自覺地通過培育村莊女能人來引導(dǎo)農(nóng)村留守人員組織起來共同管理村莊，例如合陽縣的女大學(xué)生村官就起到了很好的引領(lǐng)榜樣作用，涌現(xiàn)出一大批出色的婦女村干部，她們對(duì)于引導(dǎo)村莊發(fā)展經(jīng)營(yíng)、改變鄉(xiāng)村容貌，抓鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)、豐富鄉(xiāng)村文明生活等方面都起到十分關(guān)鍵的作用。

（四）加強(qiáng)“三治”相結(jié)合的綜合治理方式

黨的十九大報(bào)告提出做好現(xiàn)代農(nóng)村基層基礎(chǔ)管理工作，必須完善自治、法治、德治結(jié)合的農(nóng)村管理體制。由于現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)是法理社會(huì)，不同于中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村全面閉塞又熟悉的社區(qū)，也不同于現(xiàn)代都市陌生人的社區(qū)，是一個(gè)開放型的熟人社區(qū)，所以既要求現(xiàn)代社區(qū)的法治，又要求熟人社區(qū)的德治。而法治又是現(xiàn)代社區(qū)管理的一個(gè)標(biāo)志，能夠大大增強(qiáng)管理有效的確定性；而德管制度對(duì)于傳播社會(huì)主義正能量、處理法定界限以外的社區(qū)沖突爭(zhēng)議，也起到了十分關(guān)鍵的作用。對(duì)于發(fā)揮法治在農(nóng)村社區(qū)管理中的作用，最重要的問題就是增強(qiáng)基層黨員干部群眾的法治意識(shí)，而增強(qiáng)法治意識(shí)并不是灌輸式地宣傳普法，而是真真切切運(yùn)用法治手段去群眾內(nèi)部的矛盾糾紛。比如富縣的農(nóng)戶說事，律師解釋，還有杭州、山東等地的法治村長(zhǎng)模式都具有很好的效應(yīng)。所以德管中榜樣的效應(yīng)非常關(guān)鍵，就應(yīng)該在農(nóng)村社區(qū)群眾中培育道德先進(jìn)典型，并實(shí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，加強(qiáng)對(duì)代表性人物的宣傳，以發(fā)揮道德教育的效果。

（五）進(jìn)一步提高村干部的素質(zhì)和社會(huì)福利

為了更有效處理新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)問題，政府必須重視提高村干部管理團(tuán)隊(duì)的總體管理水平，以及個(gè)人素養(yǎng)。重視對(duì)村干部的職業(yè)化培養(yǎng)，提高其專業(yè)能力，以便提高新農(nóng)村的總體管理水平。首先對(duì)村干部及其相關(guān)管理團(tuán)隊(duì)，可合理調(diào)節(jié)其工資待遇，來吸納有才能、有文憑、有體能的農(nóng)村適齡青年人回村發(fā)展。其次，在鄉(xiāng)村工作人員的管理流程中，要建立合理的晉升激勵(lì)機(jī)制，對(duì)管理才能突出，工作優(yōu)秀的干部可采取由村民投票推舉和考察等方法，來篩選出最優(yōu)秀的村干部管理人員，為新農(nóng)村建設(shè)工作提供高素質(zhì)的農(nóng)村管理人才隊(duì)伍。為當(dāng)前的村干部隊(duì)伍注入新鮮血液，有效提高農(nóng)村總體管理水平。

（六）制定有關(guān)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)回鄉(xiāng)發(fā)展

在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下，為了搞好農(nóng)村治理工作還需要政府部門制定引導(dǎo)返鄉(xiāng)的有關(guān)優(yōu)惠政策，來針對(duì)性地改善當(dāng)前農(nóng)村空心化嚴(yán)重的問題。究其根源在于城市資源配置不均衡、農(nóng)村發(fā)展機(jī)遇稀缺，缺乏理想的平臺(tái)，讓青年在農(nóng)村發(fā)光發(fā)熱。所以為了解決這一問題，政府首先要注意地方有關(guān)鼓勵(lì)政策落實(shí)，要有充分的吸引在外打工的農(nóng)村青年回鄉(xiāng)發(fā)展。同時(shí)還需要地方有關(guān)黨政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大力協(xié)調(diào)，給回鄉(xiāng)人員創(chuàng)造更理想的工作環(huán)境及提高福利待遇。

五、結(jié)語

綜上所述，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的背景下，為了從根本提高農(nóng)村治理工作的總體水平，要重視發(fā)揮政府的相關(guān)職能，重點(diǎn)提高村干部素質(zhì)和福利待遇，政府還要引導(dǎo)農(nóng)村青年返鄉(xiāng)發(fā)展，并制定相應(yīng)政策對(duì)回鄉(xiāng)勞動(dòng)力實(shí)行妥善安置。努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)繁榮，實(shí)現(xiàn)共同富裕。