規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的建議

唐界萍

（樅陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，安徽 銅陵 246700）

0 引言

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)國(guó)家各個(gè)部門(mén)以及社會(huì)各界都要積極推進(jìn)依法治國(guó)工作的開(kāi)展，充分發(fā)揮法治在現(xiàn)代化社會(huì)以及國(guó)家治理方面的作用。作為全面依法治國(guó)的重要組成部分，農(nóng)村法治在促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興方面起著十分關(guān)鍵的保障作用，而農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法屬于其中一個(gè)非常重要的體現(xiàn)，其對(duì)于農(nóng)村群眾的合法權(quán)益、農(nóng)村法律法規(guī)實(shí)施以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等問(wèn)題具有極大影響作用。同時(shí)，作為三農(nóng)工作開(kāi)展的一項(xiàng)重要工作，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。由此可見(jiàn)，分析和探究農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法以及如何對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，將具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，本文將對(duì)如何規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行重點(diǎn)分析和研究。

1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法概述

從行政執(zhí)法概念角度來(lái)看，其主要有兩種不同的定義，即行政執(zhí)法的廣義和狹義。前者主要指的是行政執(zhí)法主體根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)來(lái)依法開(kāi)展行政管理活動(dòng)，而后者則是由行政執(zhí)法主體按照相關(guān)法律法規(guī)，在具體的案件和對(duì)象上來(lái)執(zhí)行適用的法律法規(guī)的行政管理活動(dòng)。由此可見(jiàn)，行政執(zhí)法的廣義包含具體和抽象的行政行為，而行政執(zhí)法的狹義則僅僅是具體行政行為。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法指的是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所成立的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由該執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)行使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政處罰和監(jiān)督檢查權(quán)，實(shí)際上屬于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法模式。這一模式是經(jīng)過(guò)多年積極探索而來(lái)，特別是自從1999年起，我國(guó)就開(kāi)始針對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法方面進(jìn)行重點(diǎn)探索和改革，由此誕生了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在十六屆三中全會(huì)上，我黨著重根據(jù)農(nóng)業(yè)體系執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題，如各自為政以及多頭分散領(lǐng)導(dǎo)等問(wèn)題，開(kāi)始進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，并進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的組建、整合與優(yōu)化問(wèn)題。自此，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)方面的多個(gè)執(zhí)法職能的整合，包括漁政、獸醫(yī)獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)機(jī)以及農(nóng)村能源等這幾個(gè)方面的整合，統(tǒng)一由專(zhuān)門(mén)且獨(dú)立的農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，從而提升了其農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法模式是在深化改革和綜合優(yōu)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的一種執(zhí)法模式，其能夠從多個(gè)角度切入來(lái)進(jìn)行分析和研究，如執(zhí)法機(jī)構(gòu)、制度以及隊(duì)伍等方面的建設(shè)，從而為全面提升其執(zhí)法成效奠定基礎(chǔ)。

2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)狀分析

2.1 優(yōu)勢(shì)分析

2.1.1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法對(duì)其執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行了整合與歸并，解決了多頭和重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題

根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國(guó)各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)始分級(jí)設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，包括市級(jí)和縣級(jí)，且根據(jù)“縮減層次、整合隊(duì)伍”的原則，將之前分散的農(nóng)業(yè)單位行政執(zhí)法事項(xiàng)，如漁政、獸醫(yī)獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、化肥、農(nóng)藥、種子、農(nóng)機(jī)以及農(nóng)村能源等事項(xiàng)進(jìn)行了有效整合，之前這些行政執(zhí)法事項(xiàng)主要分散于多個(gè)農(nóng)業(yè)單位，如種子管理站、漁政水產(chǎn)站、植物保護(hù)和檢疫站以及土壤肥料和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所等。通過(guò)整合之后，這些執(zhí)法事項(xiàng)按照行業(yè)類(lèi)別合并為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，有效整合執(zhí)法力量，同時(shí)也解決了“七站八所”都執(zhí)法的問(wèn)題。

2.1.2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法強(qiáng)化了對(duì)行政強(qiáng)制以及行政處罰事項(xiàng)的源頭治理

在積極優(yōu)化與改革農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及時(shí)梳理和規(guī)范了涉農(nóng)方面的法律法規(guī)，對(duì)一些長(zhǎng)期未發(fā)生的、沒(méi)有法律依據(jù)的且交叉重復(fù)和沒(méi)有實(shí)施必要的農(nóng)業(yè)執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行了清理和取消，并最終匯總為《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》，從而給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的開(kāi)展提供了法律依據(jù)，切實(shí)解決了執(zhí)法擾民的問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)執(zhí)法隊(duì)員的執(zhí)法情況進(jìn)行了約束與規(guī)范，防止其違規(guī)執(zhí)法，從源頭上降低了擾民執(zhí)法的發(fā)生概率。

2.1.3 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法對(duì)行政強(qiáng)制和行政處罰權(quán)利的使用機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明確

自2018年國(guó)家頒布《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后，國(guó)家各級(jí)相關(guān)部門(mén)都嚴(yán)格根據(jù)該指導(dǎo)意見(jiàn)開(kāi)展工作。在指導(dǎo)意見(jiàn)中，還對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的具體職責(zé)進(jìn)行了細(xì)化和明確。這樣以后，我國(guó)各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)就能夠依法在其所負(fù)責(zé)的行政轄區(qū)內(nèi)行使行政強(qiáng)制和行政處罰權(quán)利。

2.2 現(xiàn)狀分析

2.2.1 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)有待優(yōu)化和完善

通過(guò)對(duì)多地農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本情況的了解發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍有待優(yōu)化和完善，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，執(zhí)法人員的學(xué)歷和專(zhuān)業(yè)化程度參差不齊。通過(guò)實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村綜合行政執(zhí)法人員雖然50%左右為本科學(xué)歷，但仍然還有一部分執(zhí)法人員多為本科以下學(xué)歷，其所學(xué)專(zhuān)業(yè)也多為畜牧獸醫(yī)和農(nóng)學(xué)方面的，而法律專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法人員相對(duì)較少。這種現(xiàn)狀就大大限制了執(zhí)法人員的實(shí)際辦案能力，同時(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)效果也有待提升。第二，執(zhí)法人員的學(xué)歷和專(zhuān)業(yè)化程度普遍不高。通過(guò)實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村綜合行政執(zhí)法人員多數(shù)為大專(zhuān)學(xué)歷，甚至有的地方執(zhí)法人員多為函授學(xué)歷，其所學(xué)專(zhuān)業(yè)也多為畜牧獸醫(yī)和農(nóng)學(xué)方面的，而法律專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法人員相對(duì)較少。這種現(xiàn)狀就大大限制了執(zhí)法人員的實(shí)際辦案能力，同時(shí)培訓(xùn)學(xué)習(xí)效果也有待提升。

2.2.2 執(zhí)法人員編制和執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)方面的矛盾較為突出

首先，執(zhí)法人員的編制主要取決于其所處的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，從這一角度來(lái)看，事業(yè)編制和行政編制的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的區(qū)別就在于，前者不具備行政執(zhí)法權(quán)，一般只能通過(guò)職稱(chēng)晉升來(lái)提升自身的工作待遇，且其職稱(chēng)晉升較困難，職稱(chēng)類(lèi)別也多為農(nóng)機(jī)或者農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的。后者具有行政執(zhí)法權(quán)，且在工資福利待遇方面與前者存在較大差異，相對(duì)來(lái)說(shuō)具有晉升優(yōu)勢(shì)。因此，關(guān)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)和執(zhí)法人員編制這方面的矛盾問(wèn)題，仍然還未有明確的政策和意見(jiàn)。其次，我國(guó)大部分農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)因省級(jí)、市級(jí)以及縣級(jí)等不同層級(jí)而有不同的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，從而導(dǎo)致其內(nèi)部執(zhí)法人員的編制存在差異，甚至有的地方編制十分混雜，從而影響了農(nóng)業(yè)綜合行政的執(zhí)法和辦事能力。

3 規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的建議

3.1 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)并優(yōu)化執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)

作為建立建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律以及振興鄉(xiāng)村的重要力量和堅(jiān)強(qiáng)后盾，農(nóng)業(yè)綜合行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要，因此必須要強(qiáng)化對(duì)其執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)以及執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。首先，建議國(guó)家各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的身份和編制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，并逐漸拓寬和嚴(yán)格控制人員準(zhǔn)入機(jī)制，優(yōu)化執(zhí)法隊(duì)伍人員的結(jié)構(gòu)，尤其是要加大對(duì)年輕執(zhí)法人員的引入，從專(zhuān)業(yè)和能力方面來(lái)綜合考察其素質(zhì)，通過(guò)人才引進(jìn)以及考試等多種方式來(lái)引進(jìn)優(yōu)秀的人員加入，從而整體提升農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)化程度，并優(yōu)化其年齡結(jié)構(gòu)。

其次，針對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法人員，要制定相關(guān)培訓(xùn)體系和機(jī)制，并推進(jìn)培訓(xùn)工作的常態(tài)化和制度化發(fā)展，不斷強(qiáng)化其對(duì)新政策、新法律法規(guī)以及新農(nóng)業(yè)農(nóng)村知識(shí)的學(xué)習(xí)，最終提升其執(zhí)法技能。同時(shí)，建議成立專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法辦案指導(dǎo)小組來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)一些重大疑案、難案的辦理問(wèn)題。可以先由省級(jí)部門(mén)來(lái)成立指導(dǎo)小組，然后負(fù)責(zé)指導(dǎo)下一級(jí)的執(zhí)法人員。執(zhí)法辦案小組可以通過(guò)多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)培訓(xùn)，如現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、座談會(huì)、專(zhuān)題講座以及以案釋法等形式，從而全面提升基層執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。

3.2 對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)和編制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范

首先，從我國(guó)事業(yè)單位當(dāng)前的改革方向來(lái)看，“局隊(duì)合一”的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法模式僅僅能夠暫時(shí)性地解決其在行政執(zhí)法職能方面的問(wèn)題，而農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法應(yīng)該是一種特殊的行政執(zhí)法職能，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看這種執(zhí)法模式仍然存在諸多隱患，因而建議國(guó)家盡快促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)的統(tǒng)一和規(guī)范，探索適合農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法模式，強(qiáng)化事業(yè)單位的公益性職能，并促進(jìn)其執(zhí)法向縱深發(fā)展。

其次，充分借鑒國(guó)內(nèi)外在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域方面行政執(zhí)法改革的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，積極探索出適合我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作特點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)編制，這一編制要與當(dāng)前的行政以及事業(yè)編制形成差異，允許其與其他編制存在共同性，但也要明確其特殊性，從而解決執(zhí)法人員在薪酬福利待遇方面的問(wèn)題，最終讓其行使合法合理的執(zhí)法權(quán)。

3.3 明確國(guó)家各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法主體的職責(zé)邊界

首先，要充分利用新公共管理理論，在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法過(guò)程中結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變的思想來(lái)進(jìn)一步明確和厘清各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法主體的職責(zé)邊界，包括省級(jí)、市級(jí)以及縣級(jí)的責(zé)任邊界，從而清晰地劃分出各自執(zhí)法的權(quán)責(zé)。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法屬于農(nóng)業(yè)監(jiān)管的核心，因此從農(nóng)業(yè)監(jiān)管方面來(lái)說(shuō)，必須明確其行政主管部門(mén)的主體權(quán)限，并嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)審核以及監(jiān)督職能，在此基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)以及法律法規(guī)職能的貫徹與落實(shí)。

其次，從農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)角度來(lái)說(shuō)，按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，其既要履行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政處罰和強(qiáng)制權(quán)，同時(shí)還要行使該領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，并依法統(tǒng)一行使農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法權(quán)。從這一角度來(lái)說(shuō)，主管部門(mén)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須要建立良好的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，在具體開(kāi)展工作過(guò)程中，二者不再僅僅是隸屬關(guān)系，同時(shí)還要協(xié)同辦公。另外，針對(duì)行政執(zhí)法和行業(yè)管理，國(guó)家應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)具體明確二者的關(guān)系，并瀝青各級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界，構(gòu)建行為規(guī)范、責(zé)任分明且辦事高效的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制。

3.4 積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展

首先，一套高效運(yùn)轉(zhuǎn)的執(zhí)法程序是確保執(zhí)法成效的基礎(chǔ)，因此從農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法程序上來(lái)說(shuō)，要促進(jìn)其規(guī)范化發(fā)展。一方面，要進(jìn)一步完善和優(yōu)化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的工作機(jī)制，并由省級(jí)部門(mén)根據(jù)自省的實(shí)際情況出臺(tái)適合其執(zhí)法工作特點(diǎn)的工作細(xì)則，同時(shí)要積極組織執(zhí)法人員積極學(xué)習(xí)和熟練該工作細(xì)則，確保每一位執(zhí)法人員都能夠嚴(yán)格按照程序來(lái)高效辦案。另一方面，一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法與其他領(lǐng)域的行政執(zhí)法程序大致相同，但需要注意的是，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法必須在原有執(zhí)法程序上根據(jù)自身工作特點(diǎn)細(xì)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的工作流程，確保執(zhí)法的規(guī)范化和公正。

其次，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法評(píng)估的制度化發(fā)展。針對(duì)部分地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督偏向于行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督的問(wèn)題，要通過(guò)加強(qiáng)其行政體制外監(jiān)督的方式來(lái)保障執(zhí)法效果評(píng)估的科學(xué)性和公正性。例如，可以引入第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)制，同時(shí)也可以采用新聞媒體以及社會(huì)監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)估，從而確保能夠獲得更加科學(xué)和公正的執(zhí)法評(píng)估結(jié)果。通過(guò)多種方式和多種角度的評(píng)估，能夠進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作的規(guī)范化發(fā)展。

另外，為了確保農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展，還要重視對(duì)該項(xiàng)工作的資金投入，建議中央和省市級(jí)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)構(gòu)建自上而下的農(nóng)業(yè)執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，且在同級(jí)預(yù)算中設(shè)立經(jīng)費(fèi)，從執(zhí)法方面的配套設(shè)施以及設(shè)備方面入手，包括相關(guān)部門(mén)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等，不斷完善農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作開(kāi)展的保障措施。同時(shí)，還要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況的督導(dǎo)，確保財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障，滿足執(zhí)法工作需要。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)際上，自2014年的中央一號(hào)文件明確規(guī)定起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展就已經(jīng)提升到了國(guó)家高度重視的位置，而這一發(fā)展主題離不開(kāi)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，其為三農(nóng)發(fā)展提供了有力保障。因此，今后一定要加大對(duì)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法方面的分析和研究，著重探索適合我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法工作特點(diǎn)的管理模式，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化發(fā)展。