法治化鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的有效途徑研究

盧士洋

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。2021年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求“建立健全易返貧致貧人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警和幫扶機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。我國(guó)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的工作缺乏系統(tǒng)的法治保障，不利于鄉(xiāng)村振興的全面開展。因此，認(rèn)真分析我國(guó)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果進(jìn)程中存在的問題，并制定切實(shí)有效的應(yīng)對(duì)策略成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、法治化鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的意義

（一）全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的應(yīng)有之義

黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。十九屆六中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》進(jìn)一步明確：“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命?！比嬉婪ㄖ螄?guó)成為國(guó)家治理的重大戰(zhàn)略，是各方面工作的基本遵循。鄉(xiāng)村振興是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的宏偉工程，國(guó)家、社會(huì)、不同群體等都要行動(dòng)起來，同心協(xié)力，攻堅(jiān)克難。在這個(gè)過程中，可能會(huì)觸碰到一些部門的利益，可能會(huì)出現(xiàn)新的矛盾沖突，這都需要運(yùn)用法治思維，以法治手段進(jìn)行解決。以《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的實(shí)施為抓手，從規(guī)章制度層面增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興工作的可操作性，以良法促善治，規(guī)范政府依法行政，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

（二）實(shí)施現(xiàn)代化治理手段的重要舉措

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要同不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會(huì)的主要矛盾。國(guó)家有責(zé)任促進(jìn)不同地區(qū)之間的發(fā)展均衡，保障不同層次群眾的生存和發(fā)展權(quán)利，保障公民在特定情形下有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家通過多種治理手段來完成法定職責(zé)，但幫扶脫貧是世界性難題。過去25年里，全球約10億人口實(shí)現(xiàn)了脫貧，但仍有逾7億人口掙扎在貧困線上。防止困難群眾返貧，不但是提供資金支持，傳授致富技術(shù)，更重要的是構(gòu)建公平、公正的社會(huì)環(huán)境?？梢哉f，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果是檢驗(yàn)政府治理手段和治理能力的重要環(huán)節(jié)。

（三）鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接的堅(jiān)實(shí)保障

《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定了“建立農(nóng)村低收入人口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制”等措施，以資金幫扶、產(chǎn)業(yè)扶持等手段持續(xù)對(duì)易返貧致貧人員主動(dòng)幫助。但在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果實(shí)施過程中，消極腐敗現(xiàn)象仍不同程度存在，幫扶領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極少數(shù)地方基層干部在易返貧致貧人員識(shí)別和幫扶過程中仍存在惠親厚友以及截留、挪用、侵占、貪污扶助資金等不正之風(fēng)和腐敗問題，群眾意見強(qiáng)烈。這些現(xiàn)象發(fā)生的重要原因在于幫扶干部的法治意識(shí)不強(qiáng)，缺乏陽(yáng)光幫扶的理念，鄉(xiāng)村振興過程的幫扶管理、監(jiān)督考核等環(huán)節(jié)沒有按照規(guī)章制度等進(jìn)行。只有依據(jù)法治化要求，依靠法治化保障，在法治化道路上的扶貧幫扶，才能實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

二、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接存在的問題

（一）易返貧致貧人員的資格認(rèn)定程序不嚴(yán)密

持續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與精準(zhǔn)扶貧一樣，關(guān)鍵在“精準(zhǔn)”?！熬奔闯掷m(xù)幫扶的有效性，是通過各種方法和手段實(shí)現(xiàn)幫扶的最大效益；“準(zhǔn)”即持續(xù)幫扶的針對(duì)性，是認(rèn)真甄別需要幫扶的對(duì)象，并落實(shí)幫扶措施?！皽?zhǔn)”是幫扶的首要前提，“精”是幫扶的終極目的，只有挑選出真正需要幫扶的對(duì)象，并進(jìn)行針對(duì)性幫扶，才能防止返貧致貧，達(dá)到幫扶的目的。目前，在易返貧致貧人員資格認(rèn)定上，由于不同家庭的收入、生活狀況及容易返貧致貧的因素各不相同，怎樣將其收入換算為都認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)并沒有具體的方式。這就導(dǎo)致在易返貧致貧人員的資格認(rèn)定方面出現(xiàn)了一些問題，“認(rèn)貧唯親”“關(guān)系至上”等現(xiàn)象屢見不鮮。為避免易返貧致貧人員資格認(rèn)定出現(xiàn)問題，有些地方出臺(tái)了相關(guān)的制度，這些制度盡管對(duì)易返貧致貧人員資格認(rèn)定進(jìn)行了嚴(yán)格的要求，但多是行政管理方面的制度和要求，涉及法律程序方面的內(nèi)容相對(duì)較少，且模糊不清。而參與監(jiān)督者多是行政干部，極少有司法人員參與，從而使易返貧致貧人員資格認(rèn)定缺乏法治化監(jiān)督，容易出現(xiàn)執(zhí)法不公、監(jiān)督不規(guī)范等現(xiàn)象。

（二）易返貧致貧人員的幫扶標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)施策是幫助易返貧致貧人員不再返貧的關(guān)鍵。易返貧致貧人員的家庭情況各不相同，若采取統(tǒng)一的扶助標(biāo)準(zhǔn)肯定不能幫助所有的易返貧致貧人員持續(xù)致富。針對(duì)不同的易返貧致貧人員，究竟是給予資金支持，還是技術(shù)支持，給予資金支持的需要給予多少資金，給予技術(shù)支持需要提供什么技術(shù)，并無一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在扶持標(biāo)準(zhǔn)的制定上，多數(shù)省份將其交給市、縣人民政府決定，由市、縣人民政府按照實(shí)際情況對(duì)扶助資金及項(xiàng)目進(jìn)行審批。也就是說，怎樣精準(zhǔn)施策，按照何種標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)不同易返貧致貧人員的現(xiàn)有狀態(tài)制定扶持標(biāo)準(zhǔn)，缺乏法律依據(jù)。在扶助標(biāo)準(zhǔn)的具體制定上，常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、駐村干部以及村干部決定，這就導(dǎo)致在相當(dāng)多的地區(qū)出現(xiàn)扶持標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，或者扶持標(biāo)準(zhǔn)根本不符合易返貧致貧人員 致富實(shí)際需求的事情發(fā)生。同時(shí)，由于大多數(shù)易返貧致貧人員對(duì)自身易于返貧缺乏正確的認(rèn)識(shí)，為了獲得更多的資金及項(xiàng)目，部分易返貧致貧人員甚至以非法手段拉攏、賄賂管理人員，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生。

（三）扶助資金使用的監(jiān)管措施不周全

國(guó)家扶持鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)資金使用范圍極為嚴(yán)格，為避免地方政府挪用鄉(xiāng)村振興扶持資金，國(guó)家出臺(tái)了一系列管理辦法，明確了鄉(xiāng)村振興扶持資金使用的目的及方向，但在鄉(xiāng)村振興扶持資金的使用上，卻存在一些不容忽視的問題。具體表現(xiàn)在：一是隨意擴(kuò)大扶持資金的使用范圍。在資金的使用上，由于部分管理人員或部門法治意識(shí)差，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村振興扶持資金政策的正確認(rèn)識(shí)，以至于在資金分配上不按照審批項(xiàng)目分配資金，隨意改變資金的用途，甚至將其分配給企事業(yè)單位中的非幫扶項(xiàng)目。二是鄉(xiāng)村振興扶持資金管理不當(dāng)。按照規(guī)定，鄉(xiāng)村振興扶持資金的使用采取的是逐級(jí)上報(bào)制，各單位在申報(bào)時(shí)必須提供鄉(xiāng)村振興計(jì)劃及實(shí)施情況等各種文件。但由于農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目主要是由鄉(xiāng)、村兩級(jí)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，監(jiān)督管理者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，作為審核單位，縣級(jí)財(cái)政部門不進(jìn)行具體監(jiān)管，這就難以保證相關(guān)材料及原始單據(jù)的有效性及真實(shí)性。

（四）易返貧致貧人員的主體地位不突出

幫扶項(xiàng)目及資金使用與易返貧致貧人員的切身利益息息相關(guān)，但是在幫扶項(xiàng)目的立項(xiàng)過程中，無論是從提案到論證再到審核立項(xiàng)，易返貧致貧人員無權(quán)參與，也無權(quán)表達(dá)自己的意愿，所有的立項(xiàng)程序完全由政府部門單方面完成。部分地區(qū)即使邀請(qǐng)易返貧致貧人員參與項(xiàng)目立項(xiàng)，也常是流于形式，易返貧致貧人員只是象征性地出場(chǎng)，扶助項(xiàng)目的決定權(quán)，仍然掌握在政府部門手中。這種單方面的決定不但可能完全違背易返貧致貧人員的意愿，而且也缺乏科學(xué)性。

三、法治化鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的有效途徑

（一）以法治程序保障易返貧致貧人員資格認(rèn)定科學(xué)、準(zhǔn)確

提高易返貧致貧人員資格認(rèn)定的法治化水平，首先必須全面分析易返貧致貧人員的現(xiàn)實(shí)情況。參考各方標(biāo)準(zhǔn)，制定出包括人均收入、生活條件、就業(yè)路徑、健康狀況、教育水平等量化標(biāo)準(zhǔn)，恰當(dāng)制定易返貧致貧人員資格認(rèn)定程序，并將量化標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)定程序以制度的方式進(jìn)行固定，確保易返貧致貧人員的權(quán)利不受侵犯。其次，建立健全易返貧致貧人員資格認(rèn)定的法律監(jiān)督體系。引入審計(jì)、法務(wù)等多方監(jiān)督主體，明確法律責(zé)任。實(shí)施專業(yè)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)易返貧致貧人員資格認(rèn)定中的違法行為必須嚴(yán)厲制裁，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。最后，建立健全易返貧致貧人員資格退出程序。從多方面對(duì)易返貧致貧人員進(jìn)行綜合考量，切實(shí)避免已達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)，但拒絕退出的現(xiàn)象發(fā)生。在具體執(zhí)行過程中，工作人員要嚴(yán)格按照規(guī)章制度進(jìn)行操作，可以通過建立幫扶大數(shù)據(jù)等方法提高工作質(zhì)量，推動(dòng)易返貧致貧人員資格認(rèn)定的法治化。

（二）制定考核體系保障幫扶標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定統(tǒng)一、有序

提高易返貧致貧人員扶持標(biāo)準(zhǔn)的法治化水平，要全面分析易返貧致貧人員可能發(fā)生的返貧原因，針對(duì)每個(gè)因素進(jìn)行加權(quán)賦分，制定出完整的指標(biāo)考核體系，并依據(jù)指標(biāo)考核體系對(duì)每一個(gè)易返貧致貧人員進(jìn)行評(píng)價(jià)，按照評(píng)價(jià)結(jié)果給予不同的資金及技術(shù)支持，確保每一位易返貧致貧人員都能夠獲得與其實(shí)際情況相匹配的資金及技術(shù)。在扶持標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，省級(jí)機(jī)構(gòu)組建由相關(guān)專家組成的易返貧致貧人員扶持標(biāo)準(zhǔn)制定團(tuán)隊(duì)，制定出符合全省情況的扶持標(biāo)準(zhǔn)框架。

（三）多策并舉保障幫扶資金使用精準(zhǔn)、高效

提高鄉(xiāng)村振興幫扶資金監(jiān)管的法治化水平，首先必須加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興幫扶資金的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的要求對(duì)鄉(xiāng)村振興幫扶資金進(jìn)行全面審計(jì)，查找存在于鄉(xiāng)村振興幫扶資金使用過程中的制度或管理缺陷。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)部門要給出處理意見及建議，涉嫌違法犯罪的要移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。其次，要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興幫扶資金的行業(yè)監(jiān)管。要積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門的監(jiān)管作用，建立對(duì)幫扶資金巡查機(jī)制，定期對(duì)幫扶資金使用情況進(jìn)行審查。最后，要突出紀(jì)委、監(jiān)委等紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村振興幫扶資金監(jiān)管中的作用。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)幫扶資金被截留、挪用及貪污等現(xiàn)象的查辦力度，加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興工作部門的協(xié)作，緊盯基層，突出重點(diǎn)，徹查到底。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極發(fā)現(xiàn)在幫扶資金運(yùn)行中存在的問題，提出預(yù)防意見，堵塞制度漏洞，從而真正提高幫扶資金監(jiān)管的法治化水平。

（四）易返貧致貧人員全程參與保障幫扶項(xiàng)目公開、公正

提高易返貧致貧人員程序性權(quán)利的法治化水平，首先必須建立健全鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目公示制度，向社會(huì)公開項(xiàng)目立項(xiàng)及實(shí)施過程中涉及易返貧致貧人員基本利益的事項(xiàng)，讓易返貧致貧人員充分了解，便于其對(duì)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有效監(jiān)督。其次，要建立健全鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目反饋制度，及時(shí)收集并反饋易返貧致貧人員的意見和建議，便于政府部門及時(shí)應(yīng)對(duì)處理。再次，要建立健全鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目聽證制度，在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目立項(xiàng)過程中，邀請(qǐng)易返貧致貧人員參與討論決策，聽取易返貧致貧人員的意見和建議，若其意見和建議不被采納，要及時(shí)給予解釋說明，解決其思想問題。最后，要召開專家論證會(huì)，為提高鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的合理性與科學(xué)性，政府部門要邀請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)幫扶項(xiàng)目?jī)?nèi)容展開論證，要尊重專家的意見，不可將政府意愿強(qiáng)加于專家，不得干預(yù)專家論證工作的正常開展。