淺談莒南縣獸藥飼料監(jiān)管模式的優(yōu)缺點(diǎn)

文│郝立建（山東省莒南縣十字路畜牧獸醫(yī)站）

山東省莒南縣的獸藥監(jiān)管工作起始于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過(guò)多次行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變，逐漸形成了行政許可、技術(shù)指導(dǎo)、行政處罰、監(jiān)督管理相分離，各部門分段管理的模式。分段管理明確了獸藥飼料行業(yè)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門，細(xì)化了工作任務(wù)，厘清了職責(zé)邊界，為規(guī)范全縣獸藥飼料市場(chǎng)秩序，凈化獸藥飼料生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用環(huán)境，提供了有力保障，這種監(jiān)管模式既有優(yōu)點(diǎn)也存在一些缺點(diǎn)。

一、基本情況

1992年5月，按照省市關(guān)于加強(qiáng)獸藥管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)定，莒南縣成立了獸藥監(jiān)察所，隸屬于縣畜牧局。負(fù)責(zé)全縣獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位和鄉(xiāng)村獸醫(yī)的監(jiān)督管理。2000年3月莒南縣畜牧局按照縣人民政府關(guān)于飼料、飼料添加劑監(jiān)管體制改革的規(guī)定，以縣獸藥監(jiān)察所為基礎(chǔ)，成立了獸藥飼料監(jiān)察所，負(fù)責(zé)全縣獸藥、飼料行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法，承擔(dān)獸藥GSP檢查驗(yàn)收、《獸藥經(jīng)營(yíng)許可證》發(fā)放，協(xié)助省級(jí)獸藥飼料管理部門開(kāi)展獸用生物制品經(jīng)營(yíng)許可和飼料生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)審核、驗(yàn)收，查處假劣獸藥飼料、無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等工作。2016年2月以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法、相對(duì)集中行政許可權(quán)（行政審批服務(wù)）、事業(yè)單位分類改革的進(jìn)行，獸藥飼料監(jiān)管職責(zé)逐步分解劃轉(zhuǎn)。2021年5月，事業(yè)單位改革完成后，莒南縣的獸藥飼料監(jiān)管工作分解為四個(gè)環(huán)節(jié)，分別由行政審批服務(wù)局、畜牧中心、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)四個(gè)部門實(shí)施。

二、各環(huán)節(jié)的具體工作

1.行政許可環(huán)節(jié)。由縣行政審批服務(wù)局負(fù)責(zé)，受理《獸藥經(jīng)營(yíng)許可證》申請(qǐng)，按照規(guī)定審核材料，組織實(shí)施獸藥GSP、動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)許可現(xiàn)場(chǎng)檢查驗(yàn)收工作，發(fā)放《獸藥經(jīng)營(yíng)許可證》《動(dòng)物診療許可證》。協(xié)助上級(jí)行政審批服務(wù)部門，開(kāi)展獸用生物制品經(jīng)營(yíng)許可現(xiàn)場(chǎng)檢查驗(yàn)收工作。在縣政務(wù)大廳設(shè)立窗口，方便企業(yè)提交申請(qǐng)資料、領(lǐng)取許可證。

2.技術(shù)指導(dǎo)環(huán)節(jié)?？h畜牧中心負(fù)責(zé)開(kāi)展獸藥飼料行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)工作。宣傳《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，提高企業(yè)依法依規(guī)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任意識(shí)，指導(dǎo)申請(qǐng)獸藥飼料生產(chǎn)許可、獸藥經(jīng)營(yíng)許可的企業(yè)建設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、安裝設(shè)施設(shè)備、制定規(guī)章制度、準(zhǔn)備申請(qǐng)材料，對(duì)企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量規(guī)范培訓(xùn)，迎接檢查驗(yàn)收。

指導(dǎo)獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)嚴(yán)格按照獸藥GMP、GSP運(yùn)行，落實(shí)各項(xiàng)規(guī)章制度、加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)管理、把好獸藥產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，定期培訓(xùn)人員、做好相關(guān)記錄，及時(shí)報(bào)送生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息，建立健全企業(yè)管理檔案，實(shí)現(xiàn)全鏈條痕跡化管理，安裝使用國(guó)家獸藥追溯進(jìn)銷存管理系統(tǒng)，及時(shí)上傳入出庫(kù)信息，方便各級(jí)管理部門網(wǎng)上監(jiān)管。開(kāi)展放心獸藥進(jìn)村，科普知識(shí)入戶獸藥安全使用宣傳活動(dòng)，發(fā)放科普材料，指導(dǎo)養(yǎng)殖場(chǎng)戶合理使用獸藥，減少抗菌藥使用，執(zhí)行獸用處方藥、休藥期、不良反應(yīng)報(bào)告等獸藥安全使用制度，積極參加獸用抗菌藥減量化使用試點(diǎn)工作，推動(dòng)順利實(shí)施《全國(guó)獸用抗菌藥使用減量化行動(dòng)方案（2021—2025年）》。

指導(dǎo)飼料生產(chǎn)企業(yè)按照《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》組織生產(chǎn)，培訓(xùn)員工，做好記錄和信息報(bào)送。制定原料采購(gòu)、驗(yàn)收、倉(cāng)儲(chǔ)制度，落實(shí)工藝設(shè)計(jì)、工藝流程、崗位操作規(guī)程，防止內(nèi)外部污染，建立生產(chǎn)檔案，開(kāi)展配方管理、現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量巡查和樣品檢驗(yàn)，建立產(chǎn)品出入庫(kù)記錄和銷售臺(tái)賬，處理好產(chǎn)品投訴、做好召回工作，把好“原料入廠關(guān)”“原料倉(cāng)儲(chǔ)關(guān)”“生產(chǎn)記錄關(guān)”“產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)”“產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸關(guān)”“售后服務(wù)關(guān)”。

加快推進(jìn)全縣糧改飼工作和青貯池建設(shè)，指導(dǎo)項(xiàng)目承建養(yǎng)殖場(chǎng)按要求建設(shè)，把好質(zhì)量關(guān)，準(zhǔn)備檢查驗(yàn)收材料。向飼料生產(chǎn)企業(yè)、養(yǎng)殖場(chǎng)戶宣傳“兩低一高”（低蛋白、低能量、高利用率）飼料政策，生產(chǎn)、使用“兩低一高”飼料的益處。指導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)減少玉米、豆粕的用量；指導(dǎo)養(yǎng)殖場(chǎng)戶使用“兩低一高”飼料，降低養(yǎng)殖成本，提高養(yǎng)殖效益。

3.監(jiān)督管理環(huán)節(jié)?？h農(nóng)業(yè)農(nóng)村局制定年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，采取日常巡查、專項(xiàng)檢查、跟蹤檢查、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”檢查等方式，對(duì)取得許可證的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。對(duì)獸藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)運(yùn)行獸藥GMP、GSP情況，飼料企業(yè)執(zhí)行《飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范》情況，動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)開(kāi)展動(dòng)物診療、使用獸藥情況進(jìn)行監(jiān)督管理，做好監(jiān)管記錄，提出監(jiān)管意見(jiàn)，跟蹤整改。落實(shí)企業(yè)質(zhì)量安全第一責(zé)任人制度，監(jiān)督企業(yè)簽訂《獸藥、飼料生產(chǎn)質(zhì)量安全承諾書》《獸藥經(jīng)營(yíng)質(zhì)量安全承諾書》《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)安全承諾書》，承諾：依法依規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，若有違反，自愿接受處罰。約束企業(yè)加強(qiáng)自我管理，增強(qiáng)自律意識(shí)。

按照《山東省飼料獸藥生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量安全信用分級(jí)管理辦法》《臨沂市獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)質(zhì)量安全信用分級(jí)管理辦法》的規(guī)定，對(duì)全縣48家飼料生產(chǎn)企業(yè)、1家獸藥生產(chǎn)企業(yè)、166家獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行年度分級(jí)管理，上報(bào)分級(jí)結(jié)果，懸掛企業(yè)等級(jí)公示牌，將分級(jí)結(jié)果與監(jiān)管檢查掛鉤，加大最低級(jí)別企業(yè)的監(jiān)管力度。

4.行政處罰環(huán)節(jié)?？h農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)依法查處獸藥飼料行業(yè)的違法違規(guī)行為，采取主動(dòng)檢查尋找，接受群眾投訴舉報(bào)、獸藥飼料監(jiān)管指導(dǎo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的信息等方式，廣泛征集問(wèn)題線索；開(kāi)展“獸藥飼料執(zhí)法年”、專項(xiàng)執(zhí)法檢查、集中清理整治等活動(dòng)，打擊無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，制售、使用假劣獸藥飼料，過(guò)度使用抗菌素，非法添加違禁投入品，網(wǎng)絡(luò)銷售假劣獸藥飼料等行為，保障獸藥飼料質(zhì)量安全。

三、優(yōu)點(diǎn)

1.縣行政審批服務(wù)局實(shí)施獸藥經(jīng)營(yíng)許可發(fā)證，實(shí)現(xiàn)了《獸藥經(jīng)營(yíng)許可證》“一窗受理”，改變了原來(lái)獸藥飼料管理部門受理申請(qǐng)、現(xiàn)場(chǎng)檢查驗(yàn)收，政務(wù)大廳窗口發(fā)證的審批方式，避免了申請(qǐng)人兩頭跑，簡(jiǎn)化了辦理手續(xù)，節(jié)省了時(shí)間和成本；改革“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”模式，實(shí)行審批、監(jiān)管、處罰分離，能夠使各部門相互監(jiān)督和制約，有利于提高獸藥飼料行業(yè)監(jiān)管的公平性，避免“一言堂”管理。

2.縣畜牧中心從事獸藥飼料行業(yè)指導(dǎo)工作的人員為原獸藥飼料監(jiān)察所的專業(yè)技術(shù)人員，業(yè)務(wù)熟練，經(jīng)驗(yàn)豐富。專門開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)工作，能夠集中精力把專業(yè)知識(shí)運(yùn)用到實(shí)踐中，為生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供技術(shù)服務(wù)，幫助養(yǎng)殖場(chǎng)戶鑒別假劣獸藥、飼料，科學(xué)使用養(yǎng)殖投入品，推動(dòng)獸藥飼料產(chǎn)業(yè)逐步走上專業(yè)化、法治化軌道。

3.縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局是具有獸藥飼料管理職能的行政部門，是縣畜牧中心、縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)的主管部門，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局對(duì)獸藥飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、使用單位實(shí)施監(jiān)督管理，能統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)技術(shù)指導(dǎo)、行政處罰、鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站等農(nóng)業(yè)系統(tǒng)力量，加大監(jiān)管力度；對(duì)不按期整改或整改不到位的企業(yè)采取降低質(zhì)量安全信用等級(jí)、取消政策性獎(jiǎng)補(bǔ)等綜合性處理處罰措施，確保順利開(kāi)展獸藥飼料監(jiān)管工作。

4.縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)是專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的名義行使職責(zé)，對(duì)獸藥飼料行業(yè)中符合條件的違法行為依程序進(jìn)行拍照取證、保存現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)，制作詢問(wèn)筆錄等，報(bào)請(qǐng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局按照《獸藥管理?xiàng)l例》《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行立案查處。對(duì)典型案件公開(kāi)曝光，震懾違法行為，為技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。

四、缺點(diǎn)

1.獸藥、飼料生產(chǎn)許可，獸藥、獸用生物制品經(jīng)營(yíng)許可，專業(yè)性強(qiáng)、行業(yè)特殊。受編制、崗位影響，縣行政審批服務(wù)局短期內(nèi)無(wú)法增加較多畜牧獸醫(yī)專業(yè)人員，缺乏專業(yè)技術(shù)支撐，有時(shí)需要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門聯(lián)合檢查驗(yàn)收，增加了許可成本。

2.事業(yè)單位分類改革后，縣畜牧中心作為公益一類事業(yè)單位，主要承擔(dān)畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣、畜牧生產(chǎn)和養(yǎng)殖糞污資源化利用指導(dǎo)等公益性職能，不再具有行政職能，工作人員為事業(yè)編制專業(yè)技術(shù)人員，無(wú)法辦理行政執(zhí)法證，不能獨(dú)立進(jìn)入某些企業(yè)，需要有關(guān)部門配合才能開(kāi)展指導(dǎo)工作，造成了人力資源的浪費(fèi)。在新的許可制度下，縣畜牧中心無(wú)法及時(shí)掌握企業(yè)申領(lǐng)生產(chǎn)許可證或經(jīng)營(yíng)許可證狀況，以制定指導(dǎo)方法、指導(dǎo)計(jì)劃，造成了工作被動(dòng)。

3.縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的內(nèi)設(shè)科室畜牧獸醫(yī)科具體負(fù)責(zé)獸藥飼料監(jiān)管工作，因?yàn)槭切姓剖?，工作人員要求公務(wù)員身份，編制有限。在事業(yè)單位分類改革中，為了解決混編混崗問(wèn)題，不能借用畜牧中心事業(yè)編制人員。面對(duì)全縣眾多的獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)、飼料生產(chǎn)企業(yè)、養(yǎng)殖場(chǎng)，人手明顯不足，需要委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站代為監(jiān)管。

4.按照年度工作計(jì)劃，縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)每年都要開(kāi)展獸藥、飼料市場(chǎng)巡查抽查、暗查暗訪；春秋兩季開(kāi)展農(nóng)資專項(xiàng)打假治理行動(dòng)，其中包括獸藥、飼料檢查；有時(shí)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的監(jiān)管檢查重復(fù)，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。按照“管罰分離”原則，對(duì)獸藥飼料行業(yè)違法違規(guī)行為的處理方式單一，只能采取行政處罰，缺乏其他限制性措施。執(zhí)法人員為農(nóng)學(xué)、農(nóng)機(jī)、畜牧獸醫(yī)專業(yè)出身，缺乏專業(yè)法律人員。

五、建議

1.切實(shí)做好獸藥飼料生產(chǎn)企業(yè)、獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)的質(zhì)量安全信用分級(jí)管理工作。在監(jiān)管環(huán)節(jié)、行政處罰環(huán)節(jié)運(yùn)用好分級(jí)結(jié)果，把信用最高級(jí)別企業(yè)的檢查次數(shù)降至最低，增加信用最低級(jí)別企業(yè)的監(jiān)管檢查次數(shù)，節(jié)省監(jiān)管成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.建立信息溝通機(jī)制。行政審批服務(wù)局、畜牧中心、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)相互推送信息，第一時(shí)間掌握企業(yè)許可證辦理、現(xiàn)場(chǎng)檢查、處理處罰情況，為制定各個(gè)環(huán)節(jié)工作計(jì)劃，開(kāi)展下一步工作提供依據(jù)。

3.縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站簽訂委托監(jiān)管協(xié)議，實(shí)行屬地管理；協(xié)調(diào)縣司法部門，為委托監(jiān)管人員辦理行政執(zhí)法證，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站工作人員沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)又要從事獸藥飼料監(jiān)管的問(wèn)題，增加監(jiān)管力量。

4.監(jiān)督管理與技術(shù)指導(dǎo)同步進(jìn)行，聯(lián)合開(kāi)展工作。在同一時(shí)間內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管檢查和技術(shù)指導(dǎo)，既能解決部分企業(yè)以無(wú)執(zhí)法證件為理由而拒絕技術(shù)指導(dǎo)人員進(jìn)入的問(wèn)題，又能從總量上減少進(jìn)入企業(yè)的次數(shù)，讓企業(yè)能夠安心生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。爭(zhēng)取編制部門的支持，將監(jiān)督管理環(huán)節(jié)與技術(shù)指導(dǎo)合并，解決工作人員身份不同問(wèn)題，為做好獸藥飼料行業(yè)監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)提供人力資源保障。