必須讓國際“大流行病條約”有約束力

晉繼勇

世衛(wèi)組織推動締結(jié)一項新的二國際條約以強(qiáng)化大流行病防范和應(yīng)對的努力正在取得新的進(jìn)展。為此成立的“政府間談判機(jī)構(gòu)”不久前召開第三次會議時同意起草一份草案預(yù)稿，確定將于2023年2月27日宣于最初草案進(jìn)行談判，并計劃于324年5月前達(dá)成具有法律約束力的最終協(xié)議。

有關(guān)草案預(yù)稿共識的達(dá)成標(biāo)志著國際社會在“大流行病條約”談判進(jìn)程中邁出具有里程碑意義的一步q全球新冠疫情危機(jī)表明，疫苗民族主義和南北公共衛(wèi)生差距對全球疫情防控構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。如何強(qiáng)化全球疫情防控中的薄弱環(huán)節(jié)和彌合全球疫苗鴻溝，是國際社會有效應(yīng)對當(dāng)下和未來疫情危機(jī)的關(guān)鍵所在。國際社會圍繞締結(jié)“大流行病條約”的談判努力，正是基于對過去蘭年新冠疫情危機(jī)的反思。“政府間談判機(jī)構(gòu)”形成的“大流行病條約”概念性草案頂稿也反映了全球大流行病治理必須堅守的一些原則。

第一，公平性原則。全球新冠疫情危機(jī)表明，有效的全球衛(wèi)生治理需要摒棄新自由主義所奉行的簡單化“市場邏輯”。那將進(jìn)一步加劇全球抗疫資源的分配不公，導(dǎo)致“免疫鴻溝”擴(kuò)大。因此，任何有歿的全球衛(wèi)生治理規(guī)范都要彰豆相關(guān)疫苗和藥品的公共產(chǎn)品性質(zhì)，其中包括確保發(fā)展中國家公平獲取疫苗以及建立相關(guān)科學(xué)、技術(shù)和專門知識的共享機(jī)制，以便所有國家公平受益。

第二，能力建設(shè)原則。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家巨大的公共衛(wèi)生能力差距是全球疫情防控的最大障礙之一,有學(xué)者將其比作一種“結(jié)構(gòu)性暴力”。這種差距的深層次根源在于不平等的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序。國際條約的有效實施取決于條約成員國是否具有相應(yīng)的遵約能力。如果不解決發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)國家的公共衛(wèi)生能力建設(shè)和遵約能力建設(shè)問題，任何有關(guān)大流行病防控的國際條約都將形同虛設(shè)。

第三，多邊主義原則。作為最具代表性的全球衛(wèi)生治理機(jī)制，世衛(wèi)組織是真多邊主義的踐行者和守護(hù)者。關(guān)于“大流行病公約”的談判要在聯(lián)合國和世衛(wèi)組織的框架下展開，并確保廣大成員國特別是發(fā)展中國家的普遍參與，還要避免個別霸權(quán)國家假借多邊談判之名行滿足一己私利之實。

總之，有關(guān)世衛(wèi)組織框架下“大流行病條約”談判路線圖的確立，反映了國際社會對全球衛(wèi)生安全的現(xiàn)實關(guān)切和全球衛(wèi)生正義的價值追求。但要制定具有法律約束力的國際衛(wèi)生規(guī)范并非易'事。從目前的概念性草案預(yù)稿來看，“大流行病條約”國際談判面臨以下挑戰(zhàn)：

首先，法律約束力問題。世衛(wèi)組織《組織法》第十九條規(guī)定，“世界衛(wèi)生大會有權(quán)通過有關(guān)本組織職權(quán)范圍內(nèi)的任何公約或協(xié)定”。世衛(wèi)組織援引上述立法權(quán)先后制定了《國際衛(wèi)生條例》《煙草控制框架公約》等。但這些規(guī)范都屬于建議性質(zhì)的“軟法”范疇，因不具有法律約束力和問責(zé)機(jī)制而導(dǎo)致遵約難題?！安粠Φ钠跫s不過是一紙空文”，已有的一些“軟法”先例讓人對具有法律約束力和問責(zé)機(jī)制的“大流行病'條約”雖有期待也有擔(dān)憂。

其次，關(guān)于全球抗擊大流行病的融資機(jī)制問題。有效的全球疫情防控關(guān)鍵在于如何提升廣大發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生能力，其中包括國家層面的傳染病監(jiān)測能力、抗疫資源的儲備能力以及高效的公共衛(wèi)生人力資源建設(shè)等。這些能力的提升很大程度上取決于國際社會能否解決全球衛(wèi)生治理中一直存在的融資機(jī)制問題。新冠疫情危機(jī)暴露了全球融資嚴(yán)重不足的問題，盡管國際社會通過多種方式募集資金，但僅僅是出于應(yīng)急，不具可持續(xù)性。因此，“大流行病條約”談判應(yīng)聚焦于建立可持續(xù)性的全球融資機(jī)制，以提升中低收入國家的公共衛(wèi)生能力建設(shè)。然而，現(xiàn)有的“大流行病條約”概念性草案雖然回應(yīng)了中低收入國家的公共衛(wèi)生能力建設(shè)關(guān)切，但并沒提到如何設(shè)立融資機(jī)制來支持那些在衛(wèi)生危機(jī)面前具有明顯脆弱性的中低收入國家。在世界經(jīng)濟(jì)依然充滿不確定性的背景下，希冀通過“大流行病條約”談判解決全球衛(wèi)生融資問題依然面臨困難。

最后，能否切實解決公平性問題。國際規(guī)范的合法性來源之一在于其體現(xiàn)的道義基礎(chǔ)和追求的全球“公共善”。作為未來全球衛(wèi)生治理規(guī)范的“大流行病公約”，更應(yīng)能夠體現(xiàn)全球衛(wèi)生正義。全球新冠危機(jī)已經(jīng)表明，疫苗公平是國際社會面對的最大道德考驗之一。如果不能解決廣大發(fā)展中國家獲得疫苗和其他抗疫資源的公平性問題，不能克服全球疫情防控中的市場原教旨主義，“大流行病條約”可能就會喪失相當(dāng)程度的道義基礎(chǔ)。因此，公平性將是“大流行病條約”談判的︷個核心議題。為了解決廣大發(fā)展中國家在疫苗獲得方面的公平性問題，提升疫苗的可及性和可負(fù)擔(dān)性，國際社會早前在世貿(mào)組織框架下開展了關(guān)于新冠疫苗知識產(chǎn)權(quán)豁免的談判，但因個別大國堅持排他性條款，導(dǎo)致談判陷入僵局?！按罅餍胁l約”關(guān)于發(fā)展中國家公平獲得疫苗的談判可能也將一波三折。

當(dāng)然，“大流行病條約”國際談判還面臨其他一些問題，例如如何提升最不發(fā)達(dá)國家的國際談判能力和如何在條約中設(shè)置激勵性的遵約機(jī)制等。盡管談判進(jìn)程將會遭遇諸多困難，但“大流行病條約”所體現(xiàn)的全球“公共善”決定了世界各國負(fù)有推動談判取得成果的道義責(zé)任。只要各國秉持“人人共享健康”理念，就一定能在“大流行病條約”國際談判中找到最大公約數(shù)、畫出最大同心圓。▲（作者是上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副院長、上海市“東方學(xué)者”特聘教授）