構(gòu)建生物安全法律機(jī)制的全球視角

宋 陽

(河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000)

習(xí)近平總書記在2020年2月14日的重要講話中指出：“要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力?！庇捎诓《就耆粫櫦白约旱摹白o(hù)照”[1](P16)，在全球化的今天，生物安全并非是中國憑借一國之力所能實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)。特別是進(jìn)入2021年，境外疫情不停向我國倒輸?shù)臒o情事實(shí)告訴我們，只有將生物安全放入更為廣闊的全球視角進(jìn)行觀察，才能夠真正從根本上厘清生物安全的本質(zhì)，從根本上找到維護(hù)我國生物安全的解決之道。

一、作為“全球公共產(chǎn)品”的生物安全內(nèi)涵展開

“安全”這個(gè)詞匯是指“一種沒有外來威脅，不會出現(xiàn)意外的狀態(tài)”[2](P7)。生物安全從本源來看是以安全的概念為依托。生物安全既可以指代生物和生物技術(shù)不對人類的生命健康安全造成威脅，也可以將生物理解為安全的被動(dòng)指向客體，即一個(gè)國家的生物群體或者生態(tài)不會受到外來威脅。

(一)生物安全的國家安全指向

從實(shí)現(xiàn)路徑來看，人們似乎將生物安全的實(shí)現(xiàn)歸結(jié)為一種“社會集體責(zé)任”。這種集體責(zé)任的設(shè)定目的在于防止人類的健康受到病原微生物的損害，不論這種損害是有意釋放的還是自然產(chǎn)生的。2019年，全國人大常委會在審議《生物安全法》時(shí)的一個(gè)重點(diǎn)問題便是討論了生物武器以及突發(fā)急性傳染病對中國國家安全造成的潛在威脅[3](P3-10)。從傳統(tǒng)的安全觀來看，美國等軍事強(qiáng)國所擁有的生物武器被認(rèn)為是給世界各國生物安全帶來最大威脅的來源。盡管隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，一個(gè)國家對另外一個(gè)國家大規(guī)模使用生化武器的可能和風(fēng)險(xiǎn)正在逐漸降低，然而“生物暴力”的威脅風(fēng)險(xiǎn)卻完全沒有降低，各種恐怖組織獲取生物武器的威脅正在從較低風(fēng)險(xiǎn)向高風(fēng)險(xiǎn)躍遷。此外，隨著交通技術(shù)日新月異的提高，自然發(fā)生的傳染病的傳播速度將會呈幾何倍數(shù)加快。在此背景下，我們必須轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的安全觀念，事實(shí)上最為緊迫的生物安全問題就是一國對另一國大規(guī)模使用生物武器。相對應(yīng)地，非國家的恐怖主義所發(fā)動(dòng)的生物恐怖襲擊以及自然發(fā)生的疾病流行病所構(gòu)成的跨國威脅正在取代傳統(tǒng)生物武器給國家?guī)淼耐{[4](P26-29)。

但是，將生物安全概念的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到生物恐怖主義和自然發(fā)生的傳染病領(lǐng)域上是存在爭議的。雖然和平發(fā)展已成為人類發(fā)展的主題，但也不能完全排除發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭的可能。誰也不敢保證未來某個(gè)國家不出現(xiàn)一個(gè)戰(zhàn)爭狂人會敢冒天下之大不韙去使用生物武器[5]。另外，如果將生物安全的范圍僅僅局限于危及人類生命健康的公共衛(wèi)生的事項(xiàng)之上，又有將生物安全的指向縮減得過于狹窄之嫌。畢竟除了作為社會的主體的人的健康以外，很多其他與生物有關(guān)的事項(xiàng)仍然涉及安全問題。諸如有害生物入侵、國內(nèi)的生物信息資源的外泄、微生物耐藥性、生物基因編輯與轉(zhuǎn)換等都可能對我國的安全產(chǎn)生威脅?；诹?xí)近平主席所提出的要將生物安全納入國家安全的重要精神，筆者認(rèn)為必須對生物安全威脅進(jìn)行系統(tǒng)化分析并結(jié)合目前國際形勢來系統(tǒng)進(jìn)行制度構(gòu)建的工作。

當(dāng)前，隨著國際形勢的變化，對于生物武器的控制也在發(fā)生根本上的轉(zhuǎn)變。在冷戰(zhàn)時(shí)期美國和蘇聯(lián)都擁有大量的生化武器，但是沒有任何國家敢于對外大規(guī)模地使用這種武器。實(shí)踐證明恐怖的威懾可以很好地控制一國政府不使用生物武器。敘利亞政府曾經(jīng)是少數(shù)沒有加入《禁止生物武器公約》且擁有龐大的生物武器庫的國家，然而在其政權(quán)最為危急的時(shí)刻敘利亞政府也沒有敢動(dòng)用生化武器。相對于擁有生物武器的國家政府，各種恐怖組織獲得和使用生物武器的可能性正在增加。早在2001年，美國就出現(xiàn)了“炭疽信件”的生物武器攻擊事件。因此，在筆者看來，必須將生物恐怖威脅的來源主體多元化，將恐怖組織以及致病微生物的意外泄漏設(shè)置為生物安全的防御重點(diǎn)。

(二)生物安全與公共衛(wèi)生的內(nèi)在整合

長久以來，公共衛(wèi)生大多被視為一種技術(shù)指標(biāo)，認(rèn)為公共衛(wèi)生更多地需要通過倫理和技術(shù)來進(jìn)行保障，法律只是保障公共衛(wèi)生價(jià)值的工具之一[6]。這種思路固然反映了公共衛(wèi)生發(fā)展的基本規(guī)律，但是從另外一個(gè)角度來看這種觀點(diǎn)的不足在于淡化了衛(wèi)生與安全之間的關(guān)系，使得人們認(rèn)為維護(hù)公共衛(wèi)生在很大程度上要依賴醫(yī)學(xué)和科學(xué)的進(jìn)步，因此在具體的政策制定上應(yīng)該將公共衛(wèi)生與其他諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)研究等價(jià)值進(jìn)行權(quán)衡化處理，而不是“安全優(yōu)先”地強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生價(jià)值對于人類生存與發(fā)展的根本保障作用。這種理念在許多國際法文件中體現(xiàn)得淋漓盡致，例如《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條一般例外條款規(guī)定：“為保護(hù)人民及動(dòng)植物生命健康可采取限制貿(mào)易之措施”。第21條安全例外則規(guī)定：“自由貿(mào)易協(xié)定不能解釋為成員方為維護(hù)國家基本安全所必需采取的行動(dòng)。”值得注意的是該協(xié)定在價(jià)值評判上將生命安全放置在“例外”的次要位置，其根本目的在于防止締約方以生物安全等例外為借口，對外來產(chǎn)品行貿(mào)易保護(hù)主義。美國訴歐盟“牛肉荷爾蒙案”的裁決就是這種思路的集中體現(xiàn)。在該案中，歐盟主張?jiān)诿绹a(chǎn)的牛肉中含有對人類發(fā)育健康存在風(fēng)險(xiǎn)的可能性。所以歐盟采取了“預(yù)防原則”措施，限制進(jìn)口美國的牛肉制品。美國在WTO提起了對歐盟的訴訟，認(rèn)為沒有足夠的證據(jù)能夠證明牛肉中所含的激素能夠?qū)θ梭w造成損害。歐盟則抗辯認(rèn)為鑒于激素對人體健康與生命安全存在“潛在威脅”，為了應(yīng)對這種威脅必須采取“預(yù)防原則”來保障人的生命與健康安全，這是基于國際習(xí)慣法賦予歐盟的權(quán)利且符合《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條和21條的例外情形。然而WTO最終沒有支持歐盟的抗辯，專家組和上訴機(jī)構(gòu)一致認(rèn)為，不論是20條還是21條的例外情形雖然涉及了保護(hù)人的生命健康安全，然而這種例外必須要經(jīng)過“必要性”的檢測。根據(jù)國際《食品法典》的規(guī)定，對于牛肉中的荷爾蒙的安全規(guī)定要寬松于歐盟所提出的標(biāo)準(zhǔn)，因此歐盟的做法構(gòu)成了一種“不必要的恐慌”。對于預(yù)防原則來說，即便這種原則可能構(gòu)成國際一般習(xí)慣法規(guī)則，但不能直接對WTO協(xié)定賦予成員方的權(quán)利進(jìn)行限制。此外，聯(lián)合國《生物安全卡塔赫納議定書》第1條規(guī)定：本議定書在于確保在安全轉(zhuǎn)移、處理和使用憑借現(xiàn)代生物技術(shù)獲得的改性活生物體被采取必要措施，以保證其對生物多樣性產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。不過值得注意的是該議定書只是將生物安全作為一種手段和工具，作為《生物多樣性公約》的一個(gè)附屬文件，其最終所保護(hù)的根本價(jià)值仍然是保護(hù)環(huán)境與生物多樣性以實(shí)現(xiàn)國際的可持續(xù)發(fā)展。有學(xué)者指出該議定書是一種政策平衡和妥協(xié)的產(chǎn)物，從根本上還是要鼓勵(lì)生物技術(shù)的健康發(fā)展[7](P6-7)。生命健康的安全與生物技術(shù)的發(fā)展之間是一種相互妥協(xié)的關(guān)系。

綜上所述，通過已有的司法和立法實(shí)踐來看，生物安全作為一種重要的人類生存以及社會穩(wěn)定價(jià)值，大多被視為一種技術(shù)指標(biāo)，從而進(jìn)入一種“低政治”的指標(biāo)體系之中[8](P12-17)。如種評價(jià)體系往往過度強(qiáng)調(diào)生物技術(shù)作為一種技術(shù)范疇的特征，從而讓這種價(jià)值與其他價(jià)值放置在“權(quán)衡的天平”上來相互妥協(xié)，從而忽視了“安全”這種人類社會賴以維系的根本價(jià)值。

(三)公共產(chǎn)品性質(zhì)是生物安全的“最弱環(huán)節(jié)”

全球公共產(chǎn)品是一種任何主體或參與者都不能獨(dú)占的非競爭性資源，但是對于這種資源的生產(chǎn)與維護(hù)卻能夠惠及所有人，而不論其是否參與了這種資源的生產(chǎn)與維護(hù)[9]。生物安全作為一種措施或指標(biāo)完全符合全球公共產(chǎn)品這一概念屬性。以新冠病毒為例，這種病毒的傳播性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過SARS、埃博拉病毒以及MERS等冠狀病毒。根據(jù)有關(guān)流行病學(xué)專家的最新估計(jì)甚至達(dá)到了驚人的5.7[10]。從這個(gè)意義上來說，生物安全已然成為國際法與國際公共治理意義上的“全球公共產(chǎn)品”。

那么在什么樣的情況下會讓某些國家的生物安全呈現(xiàn)最為薄弱的環(huán)節(jié)呢？根據(jù)著名學(xué)者巴雷特的觀點(diǎn)，導(dǎo)致這種情形出現(xiàn)的原因大概有兩種：一種是某個(gè)國家嚴(yán)重缺乏提供生物安全公共產(chǎn)品的能力，第二種可能是這些國家認(rèn)為將資源投入到供給公共產(chǎn)品不如將資源投入到其他領(lǐng)域更為經(jīng)濟(jì)[11](P12-17)。在新冠疫情全球大流行的現(xiàn)實(shí)就出現(xiàn)了“最弱鏈接公共產(chǎn)品”，稱為“人權(quán)與全球公共產(chǎn)品供給的制度兩難”。以澳大利亞為例，該國政府在實(shí)行疫情隔離的過程中不得不面對公共利益和個(gè)人自由之間的權(quán)衡問題，最終該國政府認(rèn)為在疫情隔離的過程中，政府對人身自由的限制必須嚴(yán)格地被加以限制，否則就會被認(rèn)為是侵犯潛在病毒感染者的基本人權(quán)[12]。雖然增強(qiáng)政府權(quán)力透明度以及保護(hù)患者、加強(qiáng)政府行為問責(zé)的做法在一定程度上值得肯定，然而在危機(jī)時(shí)刻對于權(quán)力過分限制必然導(dǎo)致該國的生物安全處于一種極度危險(xiǎn)的狀態(tài)。從這個(gè)意義上來看，西方國家的以私權(quán)為導(dǎo)向的治理模式正在顯現(xiàn)出一種“制度能力不足”的現(xiàn)象。

綜合以上三個(gè)方面，我們可以描繪出新生物安全概念內(nèi)涵的三個(gè)重要方面：首先，生物安全與一般的技術(shù)安全不同，帶有明顯的國家安全指向。因此生物安全的保護(hù)必須放置在安全體系中較為優(yōu)先的位置。其次，生物安全必須與公共衛(wèi)生緊密關(guān)聯(lián)起來，其中對于生物安全最大的威脅是自然產(chǎn)生的傳染病和類生物武器造成的恐怖威脅。最后，生物安全具有全球公共產(chǎn)品的性質(zhì)，對其維護(hù)取決于國際社會的通力合作。其中最弱一環(huán)的表現(xiàn)對維護(hù)國際社會生物安全的公共供給尤為重要，西方國家的政治體制和法律體制在這個(gè)層面往往會出現(xiàn)制度失靈的情況，我國對此要有充分的認(rèn)知和準(zhǔn)備。

二、實(shí)現(xiàn)生物安全的法治路徑分析

生物安全維護(hù)一方面非常重要，但另外一方面又存在相當(dāng)大的不確定性。特別是在生物武器和自然發(fā)生的傳染病疫情預(yù)防與應(yīng)急處理層面，法治的作用和意義特別巨大。習(xí)近平總書記在新冠疫情期間發(fā)表了系列重要講話，反復(fù)強(qiáng)調(diào)法治在應(yīng)對疫情以及維護(hù)國家生物安全方面的重要作用。

(一)實(shí)現(xiàn)生物安全的法治路徑的理由

生物安全是保障國家安全的重要指標(biāo)，具有高度的“政治屬性”。將生物安全納入國家安全意味著要求國家關(guān)于公共衛(wèi)生的政策必須常態(tài)化。首先，對于生物安全的威脅由于始終處于一種不確定的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，這種不確定意味著人們不可能預(yù)先察覺對于生物安全威脅會在何時(shí)、何地以怎樣一種狀態(tài)出現(xiàn)。從應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的理論來說，對于不能預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，最為理性的應(yīng)對策略不是試圖去規(guī)避或克服風(fēng)險(xiǎn)，而是通過某種常態(tài)化制度來分散這種風(fēng)險(xiǎn)[13]。簡言之，法治為生物安全提供了框架，這種制度框架對于治理生物安全所要面對復(fù)雜和多變的局面提供了一種穩(wěn)定的方法。雖然法治手段不會回答和解決治理與保護(hù)生物安全的所有問題，但這種穩(wěn)定方法意味著每個(gè)人在生物安全威脅沒有出現(xiàn)時(shí)就會通過自己的行為安排將風(fēng)險(xiǎn)盡可能地減小。在出現(xiàn)生物安全的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，社會上每個(gè)主體的行為不會因?yàn)橥蝗唤蹬R的緊急事件而發(fā)生紊亂，各主體還可以通過法治的框架來分配各自的權(quán)利與責(zé)任，讓生物安全的威脅對社會產(chǎn)生的損害降至最低?？傊?，實(shí)現(xiàn)和保障生物安全的最佳制度路徑就是通過法治手段，用法律來規(guī)范所有生物安全利害關(guān)系主體的行為，讓生物安全的治理形成一種良性的權(quán)利生態(tài)。

(二)法治在生物安全遭遇危機(jī)時(shí)的作用

生物安全在遭遇危機(jī)時(shí)往往會對整個(gè)社會造成巨大的破壞作用。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)對和處理生物安全危機(jī)可以說是其執(zhí)政能力的終極考核目標(biāo)。具體而言，法治在應(yīng)對生物安全危機(jī)時(shí)的作用可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

第一，實(shí)現(xiàn)生物安全的法治化意味著政府在生物安全出現(xiàn)危機(jī)時(shí)必須從公共利益出發(fā)進(jìn)行負(fù)責(zé)任的治理與控制生物安全危機(jī)。在這個(gè)問題上我國與西方國家片面強(qiáng)調(diào)維護(hù)個(gè)人的自由不同，中國生物安全的法治治理更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府以一種負(fù)責(zé)任的態(tài)度去保障人民的公共衛(wèi)生安全。政府應(yīng)該將公共利益和民眾個(gè)體利益有機(jī)地結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)生物安全維護(hù)與保障中的行政比例原則。例如，假設(shè)生物安全所面臨的“風(fēng)險(xiǎn)”已然十分巨大和迫切，政府在制訂應(yīng)對措施時(shí)必須考慮措施的正當(dāng)性與合理性。法治下的生物安全需要對干預(yù)的可能效果進(jìn)行評估。政府必須表明，他們希望采取的措施會在多大程度上降低風(fēng)險(xiǎn)或減輕危害，同時(shí)還必須考慮這種危害對個(gè)人權(quán)利所帶來的限制是否相稱。此外，政府還必須采取限制性最小的干預(yù)措施，如果存在多種有效的策略可供選擇，這些策略在限制強(qiáng)迫的自由方面各不相同，生物安全治理的法治化必然要求政府官員選擇對個(gè)人權(quán)利限制最小的最有效的選擇，同時(shí)還應(yīng)該考慮政府采取的措施對外國國民以及僑居國外的本國公民的影響。因此，在制定維護(hù)生物安全的公共政策和手段時(shí)，法治要求政府所關(guān)注的點(diǎn)應(yīng)該是多元的、有序的。政府不能只關(guān)注某個(gè)具體的、直接的目標(biāo)，而是應(yīng)該綜合地考察政府機(jī)關(guān)在維護(hù)生物安全時(shí)是否以一種長遠(yuǎn)且負(fù)責(zé)的措施來增加政府在民眾獲取信任感、滿足感。所有維護(hù)生物安全的公共衛(wèi)生措施必須嚴(yán)格按照法定的程序和法定的手段來實(shí)施。具體而言，一方面，政府要果決又審慎地實(shí)施生物安全措施，在限制民眾權(quán)利和自由時(shí)必須提供相應(yīng)的保障條件。另一方面，還必須接受嚴(yán)格的監(jiān)督以及受到相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制的制約。尤其是政府行使職權(quán)迫使民眾的個(gè)人利益服從于公共利益時(shí)，必須保證公民的個(gè)體價(jià)值已經(jīng)透過法定程序被考慮?？傊袊磥砩锇踩姆ㄖ位窂脚c西方的道路不盡相同，并不能簡單地采取將行政權(quán)力完全附隨于個(gè)人私權(quán)利的執(zhí)法路徑，而是政府要以一種“負(fù)責(zé)的行為邏輯”來從實(shí)體意義上處理好生物安全的公共利益與公民的私權(quán)利之間、公民短期利益與社會長遠(yuǎn)利益之間的辯證關(guān)系。

這個(gè)想法說起來簡單，做起來難，一來是袋子容易破，二來是如何使氧氣長時(shí)間保存？這些問題都需要一一解決。佟慶富先是選用了一種更加厚的塑料袋，把活魚裝進(jìn)袋子里，灌進(jìn)水和氧氣再把袋口密封，但是魚在里面只能存活一天，而一天之隔，原先鼓鼓的塑料袋也會癟掉許多，因?yàn)樗芰洗嫌泻芏嗳庋蹮o法看到的小孔泄漏了氧氣。佟慶富又把目光轉(zhuǎn)移到了更堅(jiān)固更易于密封的塑料瓶上。佟慶富選用了幾個(gè)塑料瓶，裝進(jìn)凈水和一個(gè)注滿氧氣的魚筒，最后將塑料瓶密封起來。這樣一來，不用擔(dān)心瓶子會破，也不用擔(dān)心魚會缺氧而死。

第二，實(shí)現(xiàn)生物安全的法治化意味著在遭遇生物安全危機(jī)時(shí)政府的施政須更加公開透明。在維護(hù)生物安全與公共衛(wèi)生安全的過程中，政府的公開透明具有異常重要的工具性價(jià)值。從行政學(xué)理論來說，政府的透明度可以提供一種信息反饋機(jī)制，構(gòu)建起公眾與政府之間良性的信息溝通渠道。生物安全的維護(hù)與治理離不開政府與公眾之間的信任，其中公眾對政府的信任是防止雙方的關(guān)系陷入“塔西佗陷阱”的關(guān)鍵。從生物安全的維護(hù)角度來看，可以說沒有公眾的支持，沒有風(fēng)險(xiǎn)群體的自愿合作，在出現(xiàn)緊急情況時(shí)生物安全的實(shí)現(xiàn)將成為天方夜譚。在維護(hù)國家生物安全的過程中，政府的施政過程必須向人民公開并接受監(jiān)督，只有這樣才真正踐行了習(xí)近平總書記所提出的“以人民為中心”的執(zhí)政理念，集中展現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的初心和使命[14]。

第三，維護(hù)生物安全的法治化意味著政府行政必須注意“自然公正”與“分配正義”等法治的應(yīng)然價(jià)值。所謂自然公正是指支配行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的程序規(guī)則，它包括兩個(gè)最基本的程序規(guī)則：(1) 任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對方的意見，這一規(guī)則要求行政機(jī)關(guān)提前通知公民自己所采取的行政行為的理由及其可能產(chǎn)生的后果。公民對于政府的行政行為有質(zhì)疑與獲得救濟(jì)的權(quán)利，在采取措施前應(yīng)充分聽取公民的申辯。(2)任何人或團(tuán)體不能做自己案件的法官。公民在其權(quán)利和合理的利益受到行政決定的不利影響時(shí)，不僅有權(quán)為自己辯護(hù)，而且有權(quán)要求他的意見必須由一個(gè)沒有偏私的行政官員決定。自然公正原則原來是司法程序規(guī)則，后移用到行政程序中。其根本性質(zhì)在于：行政機(jī)關(guān)一切對公民可能產(chǎn)生不利影響的權(quán)力都要公平行使。違反自然公正原則的后果視其對當(dāng)事人的影響而定[15]。

在生物安全的治理語境下，分配正義意味著一方面政府在分配資源時(shí)要按照正義的理念和要求照顧到不同階層、不同民族、不同地域乃至不同職業(yè)和社會角色之間的需求與作用的差異，應(yīng)該從宏觀的公共需要出發(fā)，將資源分配到對全國乃至全球健康最有利的地方。這一目標(biāo)可能意味著將資源迅速分配給生物安全受到威脅最嚴(yán)重、最急迫的國家、地區(qū)和人群，以防止疫情蔓延。在分配公共衛(wèi)生資源時(shí)要考慮預(yù)防的客觀需要，并優(yōu)先傾斜給那些受到生物安全威脅最大的人。同時(shí)應(yīng)該清楚地認(rèn)識到，推進(jìn)分配正義在資源短缺的情況下并不是一件容易的事情，這其中會受到太多外部因素的干擾。此時(shí)，就更需要法治來處理和解決上述問題。從某種程度上來說，分配正義的法治要求在本身就是要去限制權(quán)力的影響，不能因某個(gè)人的地位和影響力就讓他享受到法律之外的特權(quán)。一切權(quán)力來源于人民，一切權(quán)力服務(wù)于人民的生命健康就是我國依法治國理念在維護(hù)生物安全領(lǐng)域最為集中的體現(xiàn)。

(三)法治在生物安全平時(shí)預(yù)防中的意義

長久以來，學(xué)界形成了這樣一種認(rèn)知，法治在平時(shí)是最為有效的治理方式，但是在特別時(shí)期，強(qiáng)調(diào)法治反倒可能成為緊急狀態(tài)下政府采取措施的掣肘[16](P111)。誠然，在生物安全出現(xiàn)危機(jī)甚至已然爆發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，平時(shí)的法治確實(shí)是相對低效的。因此，學(xué)者們總是試圖尋找在危機(jī)情形下法律正確運(yùn)行的方法[17](P150-155)。但是，生物安全的維護(hù)不僅僅是在危機(jī)時(shí)刻的迫切問題，在平時(shí)面對生物安全問題就應(yīng)該防微杜漸。從這個(gè)意義上來說，生物安全的防護(hù)是一個(gè)長期和經(jīng)常性的問題，總體來看，法治對于生物安全的平時(shí)保障可以歸納為以下幾個(gè)方面：

第一， 法治可以合理地分配公共衛(wèi)生資源。對于生物安全的威脅是來自多方面的，而再富裕的國家能夠用于維護(hù)生物安全的資源也是有限的，這就要求對于有限的資源進(jìn)行合理的分配。但政府決策的滯后性以及利益群體之間的利益不平衡，往往會導(dǎo)致公共衛(wèi)生資源會根據(jù)部門的“影響力”而不是客觀的需要來進(jìn)行配置。以美國為例，在2001年的炭疽攻擊后，美國政府認(rèn)為最大的生物安全來自于國際恐怖組織的生物恐怖襲擊，因此將大量的維護(hù)生物安全的社會資源都投向了國土安全部，但這卻是以犧牲美國疾控中心(CDC)的資源分配利益為代價(jià)的。在小布什和奧巴馬時(shí)期，美國國土安全部投入了大量人力物力去研發(fā)和生產(chǎn)炭疽和天花疫苗，還動(dòng)用國家預(yù)算儲存了大量的達(dá)菲來應(yīng)對流感的大流行[18]，但這卻是以犧牲美國疾控中心監(jiān)控和預(yù)防其他生物安全威脅為代價(jià)的，并導(dǎo)致美國政府在應(yīng)對新冠肺炎疫情時(shí)顯得捉襟見肘。我國應(yīng)該汲取美國的教訓(xùn)，在未來分配防護(hù)生物安全資源時(shí)就必須拋卻傳統(tǒng)的權(quán)力導(dǎo)向的配置方法，嚴(yán)格按照既定的、科學(xué)的法律規(guī)定來配置生物安全預(yù)防和防護(hù)資源，從而達(dá)到以不變應(yīng)萬變的最佳生物安全預(yù)防和保障效果。

第二，法治可以協(xié)調(diào)好政府部門之間的行動(dòng)。維護(hù)生物安全需要不同政府部門的緊密配合，因此就需要各部門協(xié)調(diào)一致。首先，必須提前分配好不同政府部門的職責(zé)，防止出現(xiàn)推諉的現(xiàn)象。只有通過法律明確規(guī)定不同層級、不同部門的政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍，才能為問責(zé)提供正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，才可能實(shí)現(xiàn)政府施政時(shí)負(fù)責(zé)任的治理狀態(tài)，否則很可能導(dǎo)致政府部門在處理維護(hù)生物安全事務(wù)時(shí)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，應(yīng)對生物安全緊急情況是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要各級人民政府以及政府不同部門的工作協(xié)調(diào)。因此，在界定每一層政府責(zé)任的同時(shí)，還需要保證不同政府的行動(dòng)不會相互抵觸，并對威脅綜合安全和公共衛(wèi)生的對策協(xié)調(diào)一致。否則，不但大大降低了政府部門行政效率，還會導(dǎo)致出現(xiàn)問題時(shí)責(zé)任不明的現(xiàn)象。

第三，法治可以幫助政府建立為維護(hù)生物安全所需要的通暢的信息溝通渠道。雖然在出現(xiàn)生物安全危機(jī)時(shí)通暢的信息渠道非常重要，但筆者認(rèn)為在平時(shí)維護(hù)生物安全的信息渠道可能更為重要。生物安全在法治的保障下可以建立穩(wěn)定的信息收集和溝通渠道，通過科學(xué)的決策過程處理好這些信息，一方面，法律可以預(yù)先確定信息收集和上報(bào)的負(fù)責(zé)人，明確負(fù)責(zé)人的上報(bào)義務(wù)；另一方面，在不可歸因于人的原因所造成信息不準(zhǔn)確時(shí)還要保證信息上報(bào)負(fù)責(zé)人不會因?yàn)檎`報(bào)而承擔(dān)不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。只有建立了有效的監(jiān)測系統(tǒng)，才能及時(shí)地收集、組織和分發(fā)重要的生物安全信息。也只有在有充分信息的情況下，政府才能做出維護(hù)生物安全的正確決策。

最后，法治可以保障生物科技能夠有效地為保障生物安全服務(wù)。生物科技作為新技術(shù)的重要組成部分，離不開政府在法治規(guī)范下的指導(dǎo)。在美國，對生產(chǎn)新材料、疫苗和診斷的公共投資都是在市場逐利的驅(qū)使下進(jìn)行的，所以并不是優(yōu)先事項(xiàng)，而且美國法律沒有授權(quán)政府對重要的新技術(shù)提供指導(dǎo)、財(cái)政支持或技術(shù)支持體系，正是因?yàn)槿狈@種法治上的事先洞察，導(dǎo)致美國的高科技產(chǎn)業(yè)并沒有在本次新冠疫情上發(fā)揮作用[19]。

三、實(shí)現(xiàn)生物安全全球治理的路徑分析

實(shí)現(xiàn)生物安全全球治理的法律路徑需要從以下幾個(gè)方面展開：

(一)“負(fù)責(zé)任的主權(quán)”是生物安全全球治理的理念核心

為了應(yīng)對已然成為全球問題的生物安全維護(hù)與保障問題，各國政府必須轉(zhuǎn)變行使國家主權(quán)的思路。以一種“負(fù)責(zé)任”的態(tài)度來處理生物安全問題，要摒棄那種以鄰為壑的狹隘自利主義做法以及搭便車的機(jī)會主義行為。國家雖然享有無可爭辯的主權(quán)，但在行使主權(quán)的過程中的主觀出發(fā)點(diǎn)卻不能說是完全自由的，其中負(fù)責(zé)任的態(tài)度與意圖是有效行使主權(quán)的前提，尤其是在生物安全的問題上，這種態(tài)度可以說至關(guān)重要。

(二)構(gòu)建科學(xué)合理的價(jià)值譜系是實(shí)現(xiàn)生物安全的治理目標(biāo)

對于生物安全的全球治理必須設(shè)定明確的目標(biāo)才可能達(dá)到目的。想要達(dá)到全球治理的最終目的，必須設(shè)定如下治理目標(biāo)：

首先，應(yīng)該培養(yǎng)國際組織在維護(hù)生物安全中的領(lǐng)導(dǎo)地位。實(shí)現(xiàn)任何有價(jià)值的目標(biāo)都需要領(lǐng)導(dǎo)，而在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域，世衛(wèi)組織是唯一合法領(lǐng)導(dǎo)維護(hù)全球生物安全行動(dòng)的機(jī)構(gòu)。中國必須在世界衛(wèi)生組織發(fā)揮更為積極的作用，促使世界各國對于世界衛(wèi)生組織的信任。應(yīng)該幫助和領(lǐng)導(dǎo)世衛(wèi)組織尋求新的全球生物安全目標(biāo)，實(shí)施有效計(jì)劃與可持續(xù)行動(dòng)，共同調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)和集中一系列不同的主體的行動(dòng)。

其次，協(xié)調(diào)不同全球生物安全主體的行動(dòng)。目前生物安全全球治理的最大瓶頸在于不同的利益主體之間存在的利益不均衡，最終導(dǎo)致在維護(hù)原本沒有異議的生物安全的根本價(jià)值的過程中出現(xiàn)行動(dòng)過程分歧。因此生物安全的全球治理所要解決的一個(gè)根本目標(biāo)就是要協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益分配關(guān)系。最終通過利益良好分配的方式促使各個(gè)國家、國際組織、國際民間組織以及企業(yè)、個(gè)人等國際活動(dòng)主體發(fā)揮各自的積極作用。

最后，確定全球生物安全的不同價(jià)值之間的合理譜系。全球生物安全治理的另外一個(gè)問題就是需要協(xié)調(diào)與生物安全有關(guān)的其他價(jià)值之間的關(guān)系。維護(hù)生物安全勢必與其他價(jià)值發(fā)生沖突，基于國家安全必須將生物安全無條件地放置于優(yōu)先地位，但同時(shí)也要努力與全球治理中所期待實(shí)現(xiàn)的其他價(jià)值之間實(shí)現(xiàn)科學(xué)性的生態(tài)關(guān)系。

(三)構(gòu)建科學(xué)的保障機(jī)制是實(shí)現(xiàn)生物安全的根本制度方法

首先，應(yīng)確立價(jià)值中立的生物安全評價(jià)機(jī)制。雖然生物安全與國家安全高度相關(guān)，但不應(yīng)該將對生物安全的評價(jià)政治化、意識形態(tài)化。根據(jù)美國以往的一貫行為邏輯，其在評估某個(gè)國際議題時(shí)往往缺乏中立立場，即以意識形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，武斷地對各國進(jìn)行“站隊(duì)式”“標(biāo)簽化”的評價(jià)，最終不過是為了服務(wù)于美國少數(shù)政客的政治需要而已。只要與美國和西方意識形態(tài)不同的國家，美國就認(rèn)為這些國家的做法一定是“邪惡”的。這種帶有有色眼鏡的做法會使得生物安全治理嚴(yán)重偏離科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，因此必須旗幟鮮明地反對這種意識形態(tài)化的評價(jià)機(jī)制，主張國家不分大小、強(qiáng)弱、種族構(gòu)成以及社會基本制度，按照一致的生物安全標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行評價(jià)，應(yīng)該針對國際主體的行為而不是主體本身的所謂“標(biāo)簽”來評價(jià)其生物安全狀況?？梢哉f一個(gè)中立的價(jià)值取向是在全球化背景下讓生物安全治理能夠健康進(jìn)行下去的根本前提。

其次，應(yīng)構(gòu)建完善的全球問責(zé)制度和生物安全爭端解決機(jī)制。從國際法角度來看，生物安全法的執(zhí)行力度明顯偏弱。目前國際社會雖然有不少關(guān)于生物安全的倫理性宣言，然而這些宣言的執(zhí)行力偏弱，所以在很大程度上不過是一種“權(quán)宜之計(jì)”[20](P45-46)。為了解決執(zhí)行力偏弱的問題，必須建立相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制。由于在生物安全方面各個(gè)國家的情況有所不同，而且利益分歧較大，所以試圖構(gòu)建像世界貿(mào)易組織那樣統(tǒng)一的多邊的司法機(jī)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的。然而發(fā)揮主要國家國內(nèi)法的作用或者在幾個(gè)具有共同利益和共同意愿的國家之間建立小范圍的問責(zé)與執(zhí)行機(jī)制是完全可行的。

四、結(jié)論

首先，生物安全關(guān)乎國家安全，所以在政策制定上必須給予非常優(yōu)先的傾斜性保護(hù)，在概念上將生物安全與公共衛(wèi)生兩者緊密結(jié)合起來[21]。其次，生物安全的維護(hù)必須以法治為根本手段來加以維護(hù)與保障，只有在法治的框架內(nèi)，才能讓生物安全不被片面的政治利益所異化。再次，生物安全還帶有“全球公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，所以很可能出現(xiàn)國家間由于利益分化和機(jī)會主義而出現(xiàn)“集體行動(dòng)問題”，因此，必須透過法治和全球治理的方法來解決此問題。最后，生物安全作為全球問題的一種，必須采取國際合作的手段才可能解決，任何試圖通過“光榮孤立”的方法來達(dá)到自身“安全”的做法都是不可持續(xù)的。