論健全環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度的幾個(gè)問題

沈渤鈞

（吉林警察學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

0 引言

在我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作開展期間，需要基于現(xiàn)代化建設(shè)要求，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容，制定較為可靠、有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，進(jìn)而為環(huán)境保護(hù)工作的開展提供價(jià)值元素，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)落實(shí)到位，評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目是否可行，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，還可以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)概述

環(huán)境影響評(píng)價(jià)基于項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃內(nèi)容的分析與評(píng)估，設(shè)計(jì)較為合理的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，評(píng)估外部因素對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行形成的影響，提出相應(yīng)的管控措施，讓項(xiàng)目按照既定方向運(yùn)行，減少對(duì)環(huán)境的傷害。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，由于項(xiàng)目在建設(shè)過程中有可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響，因此提出可行性高的處理措施勢(shì)在必行。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度出現(xiàn)的時(shí)間較早，涉獵范圍較為寬廣，評(píng)價(jià)對(duì)象多元，且與文化、政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)有極強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系，因此，國(guó)際上不少組織與國(guó)家均借助國(guó)際條約，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容。我國(guó)根據(jù)環(huán)境保護(hù)要求，頒布了環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)文件，為該項(xiàng)工作的順利開展提供了制度保障和良好條件，對(duì)社會(huì)的和諧發(fā)展具有積極意義。在我國(guó)大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度極為關(guān)鍵，是開展環(huán)境保護(hù)工作的重要手段，也成為我國(guó)的基本制度。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的運(yùn)行，基于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，項(xiàng)目在建設(shè)過程中應(yīng)合理規(guī)劃布局，對(duì)污染源進(jìn)行有效控制[1]。

目前，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，可成為制度良性實(shí)施的保障，將該項(xiàng)制度于環(huán)境保護(hù)中的作用發(fā)揮出來，提高環(huán)境保護(hù)工作的整體質(zhì)量。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度現(xiàn)存的短板

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在環(huán)境工程中的作用更為關(guān)鍵，可通過提前給出應(yīng)對(duì)方式，進(jìn)而保護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境免遭嚴(yán)重破壞?；诖耍瑧?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的職能作用，不斷完善環(huán)境保護(hù)管理制度，在預(yù)防為主的原則下開展工作，并優(yōu)化傳統(tǒng)工作方式，推動(dòng)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，由此在區(qū)域建設(shè)中平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)，構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境。在國(guó)家做出五位一體總布局后，需要基于區(qū)域建設(shè)要求推進(jìn)建設(shè)工作，細(xì)化環(huán)境影響制度的內(nèi)容，進(jìn)一步加快生態(tài)文明建設(shè)速度。

近年來，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面投入諸多資源，大力支持環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的日益完善，在實(shí)施過程中取得有益成效。然而，環(huán)境評(píng)價(jià)制度在精細(xì)過程中，不可避免地產(chǎn)生一定問題，導(dǎo)致相關(guān)工作人員難以準(zhǔn)確評(píng)估區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響[2]。

2.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)沒有替代方案

環(huán)境報(bào)告書是環(huán)境影響評(píng)價(jià)以文字形式呈現(xiàn)的評(píng)估內(nèi)容，通過書面形式在環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)主體中流傳。我國(guó)在建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度時(shí)，并沒有給出環(huán)境影響評(píng)價(jià)的替代方案，因此，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)期間編制環(huán)境報(bào)告書，是開展工作的主要手段，但采用該方式存在一定風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致環(huán)境影響報(bào)告制度在實(shí)施中受到牽制。在推進(jìn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，如果某個(gè)項(xiàng)目未能通過審核，將會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)形成不小的沖擊，導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)度緩慢。

2.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容單一

由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性，需要相關(guān)主體按照我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的文件內(nèi)容，確定該項(xiàng)工作的實(shí)施范圍，給出方案規(guī)劃的構(gòu)思。在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，研究項(xiàng)目對(duì)建設(shè)區(qū)域環(huán)境的影響，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)而提出可靠的評(píng)估意見。在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，只提出了土地利用開發(fā)等方面的規(guī)劃內(nèi)容，未將環(huán)境影響評(píng)價(jià)列入其中。而且我國(guó)在建設(shè)法律體系時(shí)，沒有針對(duì)環(huán)境工程運(yùn)行要求，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律法規(guī)，導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)在立法層面存在較多問題，難以獲得突出的工作效果[3]。

2.3 環(huán)境評(píng)價(jià)審批內(nèi)容不健全

我國(guó)環(huán)境影響報(bào)告預(yù)審由行業(yè)主管部門跟進(jìn)，并全權(quán)負(fù)責(zé)相應(yīng)任務(wù)。如果當(dāng)下沒有圍繞環(huán)境影響評(píng)價(jià)建立相應(yīng)的行業(yè)主管部門，將會(huì)影響報(bào)告書預(yù)審工作的開展。目前，審批機(jī)關(guān)與編制機(jī)關(guān)職能存在一定的耦合問題，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，主要由行政主管部門負(fù)責(zé)審批，但缺乏監(jiān)督管控機(jī)制。如果行業(yè)主管部門過度重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而做出犧牲環(huán)境的舉動(dòng)，將會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)工作功虧一簣，對(duì)區(qū)域環(huán)境造成嚴(yán)重傷害。因此，環(huán)境評(píng)價(jià)審批工作需要合理設(shè)置管理制度程序，以及完善管控機(jī)制[4]。

2.4 評(píng)審體制規(guī)定缺失

環(huán)境影響評(píng)價(jià)需要在相關(guān)規(guī)定下進(jìn)行，以此規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作行為。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法文件中劃定該項(xiàng)工作的實(shí)施范圍，由國(guó)務(wù)院環(huán)境行政主管部門與其他部門針對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出規(guī)定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后再實(shí)施。我國(guó)各級(jí)政府需要在環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施中，關(guān)注該項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，行政主管部門還需要審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)方案的內(nèi)容。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施后，發(fā)現(xiàn)我國(guó)很多地區(qū)并未按照規(guī)定落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)任務(wù)。部分地區(qū)的政府人員，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作的重要事項(xiàng)，忽視而環(huán)境保護(hù)工作，導(dǎo)致部分與要求不符的項(xiàng)目仍通過審批，會(huì)對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律建設(shè)形成沖擊，難以為地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的開展創(chuàng)造良好環(huán)境[5]。

2.5 法律責(zé)任規(guī)定不細(xì)致

建設(shè)單位、環(huán)保單位在日常活動(dòng)中，需要明確自身在環(huán)境保護(hù)中所承擔(dān)的責(zé)任，在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律文件中，因未全面、細(xì)致規(guī)定部分主體的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位在活動(dòng)中，未嚴(yán)格按照要求落實(shí)環(huán)境保護(hù)方面的工作任務(wù)，也有可能做出違規(guī)行為。例如，若環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例對(duì)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)主體的職責(zé)未作細(xì)致規(guī)定，將導(dǎo)致管理制度存在漏洞，容易出現(xiàn)決策者相互推諉責(zé)任或工作失職的現(xiàn)象。因此，國(guó)家大力推進(jìn)依法治國(guó)的同時(shí)，需要完善環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例方面的內(nèi)容。

2.6 公共參與機(jī)制不完善

公共參與是加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作執(zhí)行力度的有效方式。從以往環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作表現(xiàn)得知，由于監(jiān)管力度不足，難以保證參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作主體能夠嚴(yán)格按照程序進(jìn)行活動(dòng)，致使評(píng)價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確，甚至與實(shí)際情況存在巨大差異，影響實(shí)際工作成效。為解決上述問題，公眾應(yīng)積極參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中去，發(fā)揮社會(huì)大眾力量，監(jiān)督環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開展情況，成為我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督的一員。在公眾參與下，能夠加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)運(yùn)行程序的監(jiān)督力度，一旦工作未按程序進(jìn)行，可以快速反映給相關(guān)單位并進(jìn)行處理。在國(guó)家大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工程的背景下，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作受到較多群體的關(guān)注，公眾參與也被國(guó)家列入環(huán)境立法的內(nèi)容中。然而，由于執(zhí)行時(shí)間較短，公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的參與程度不足，無法充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的監(jiān)督作用，甚至在環(huán)境保護(hù)階段出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的情況[6]。

另外，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施過程中，由于公共參與機(jī)制的結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，無法發(fā)揮公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的作用。實(shí)際上，不少群眾未參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，政府在運(yùn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序時(shí)，未按照要求組織聽證會(huì)，審批決策忽視了公眾參與，導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的落實(shí)受到重重阻礙。

3 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議

3.1 積極開展與環(huán)境評(píng)價(jià)相關(guān)的政策法規(guī)活動(dòng)

在國(guó)家大力推進(jìn)環(huán)境工程項(xiàng)目時(shí)，需要積極開展環(huán)境安全評(píng)價(jià)工作，建立健全法律法規(guī)體系，為環(huán)境評(píng)價(jià)活動(dòng)的順利運(yùn)行提供保障。我國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)容涵蓋的元素較多，且隨著環(huán)境工程項(xiàng)目的運(yùn)行，環(huán)境影響評(píng)價(jià)覆蓋的范圍愈加寬廣，需要將替代方案與立法政策作為環(huán)境評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，進(jìn)而提高環(huán)境評(píng)價(jià)工作的準(zhǔn)確性與科學(xué)性，保證決策建議的可靠性和環(huán)境評(píng)價(jià)的精確性，減少政策失誤[7]。

3.2 將替代方案引入環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)容

在以往的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，決策方案是工作人員采用的工作方式，由于決策方案過于單一，存在一定風(fēng)險(xiǎn)，如果在評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)，將會(huì)降低評(píng)價(jià)內(nèi)容的準(zhǔn)確性。因此，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面必須保證決策可靠，基于擇優(yōu)選擇的原則，衡量不同方案，通過綜合分析與對(duì)比，從多個(gè)方案中選擇最佳的一款。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)期間，根據(jù)要求在立法層面尋找替代方案，由此提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)決策的有效性。此外，對(duì)替代方案做出細(xì)致、全面的規(guī)定，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)期間，確保替代方案得到合理應(yīng)用，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的可靠性與合理性[8]。

3.3 成立專門的環(huán)境審批機(jī)構(gòu)

我國(guó)審批機(jī)關(guān)與編制機(jī)關(guān)在功能方面有部分重合的職能，基于環(huán)境審批工作的需要，應(yīng)該建立專門負(fù)責(zé)環(huán)境審批工作的機(jī)關(guān)，由相關(guān)人員審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，防止因?qū)徟鷻C(jī)關(guān)與編制機(jī)關(guān)權(quán)限重合，影響審批工作的公平性。在環(huán)境審批階段，需要讓公眾參與其中，以立法的形式確定公眾參與環(huán)境審批的制度內(nèi)容，從而提高大眾參與該項(xiàng)工作的積極性，保證公眾意愿不會(huì)遭到扭曲。

在建設(shè)項(xiàng)目中開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作時(shí)，應(yīng)該豐富審核主體，雖然行政主管部門擁有審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的權(quán)利，但仍需要建立第三方主體，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批工作。通過組建審查委員會(huì)，讓具備審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件能力的主體參與到活動(dòng)中，在多元主體共同參與下，提高審批活動(dòng)的合規(guī)性、公平性，預(yù)防行政部門在審批活動(dòng)中作假。

3.4 優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批機(jī)制

環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作需要按照國(guó)家的環(huán)境保護(hù)工作的初衷進(jìn)行設(shè)置，為發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)在環(huán)境保護(hù)方面的作用，應(yīng)采用兩級(jí)評(píng)審的手段，在制度實(shí)施中減少地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的干擾，將環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)按照制度要求落實(shí)到位。

在兩級(jí)評(píng)審體制實(shí)施中，需要基于省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)、中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面承擔(dān)的職責(zé)開展工作。其中，省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)應(yīng)該評(píng)價(jià)本省在環(huán)境影響方面的計(jì)劃和政策，對(duì)相關(guān)內(nèi)容給出客觀的評(píng)價(jià)；中央級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)需要評(píng)價(jià)中央政府與跨省區(qū)，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的規(guī)劃與政策，給出可靠的評(píng)價(jià)內(nèi)容。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作實(shí)施期間，由兩級(jí)審批機(jī)關(guān)參與活動(dòng)，省級(jí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)與中央企業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)的審批結(jié)論，均擁有法律效力且二者的法律效力相同。在審批機(jī)關(guān)開展活動(dòng)時(shí)，需要以立法的方式約束對(duì)方的權(quán)利，規(guī)范審批機(jī)關(guān)人員的工作行為，以法律條文的形式，加大對(duì)審批機(jī)關(guān)人員的管控力度。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境保護(hù)工作的重要構(gòu)成內(nèi)容，可以提前評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目對(duì)區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生的影響，基于評(píng)價(jià)內(nèi)容判斷項(xiàng)目能否通過審核。在我國(guó)環(huán)境工程運(yùn)行中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的提出，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供制度保障，同時(shí)存在漏洞未及時(shí)填補(bǔ)的情況，將影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的可靠性。因此，需要關(guān)注環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的開展情況，積極推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)在政策法規(guī)方面的活動(dòng)，還需要將替代方案引入環(huán)境評(píng)價(jià)內(nèi)容中，可以提高方案的可選性和決策的準(zhǔn)確性。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面，需要成立專門的評(píng)審機(jī)構(gòu)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，改善國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境。