事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

伴隨國家改革開放步伐的加快，為滿足社會主義市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的要求，國家全面而廣泛地開展了體制改革，并逐漸形成一個人才與效率的新經(jīng)營機制。為此，國家財政部門也制定了具體的改革舉措，重點是通過改革財政支出，逐漸形成公有財務(wù)架構(gòu)，并通過推行部分計劃、金庫集中式支付和政府購買，以提升國家財政資金運用效益。這一系列宏觀層次的變革促進了外部環(huán)境變化，事業(yè)單位需要針對目前預(yù)算管理工作中出現(xiàn)的一系列實際問題進行深入剖析，提出應(yīng)對之策，從而促進事業(yè)單位長期穩(wěn)健發(fā)展。

事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

一、預(yù)算管理權(quán)責(zé)設(shè)置不科學(xué)

就我國事業(yè)單位預(yù)算管理流程而言，其權(quán)責(zé)分為六個流程。財務(wù)科室報告“一上”預(yù)算草案，審查預(yù)算管理機關(guān)的一般開支和其他項目開支，有關(guān)部門提出“一個”計劃文件，下屬科室報告“二上”預(yù)算草案，匯總相關(guān)部門，經(jīng)區(qū)人大批準(zhǔn)后，向所屬事業(yè)單位批準(zhǔn)“二下”部門預(yù)算。事業(yè)單位的預(yù)算流程都是圍繞財務(wù)部門進行的，財務(wù)部門負責(zé)預(yù)算的提交、審核、發(fā)布草案和匯總。因此，大多數(shù)事業(yè)單位在預(yù)算編制過程中缺乏有效的領(lǐng)導(dǎo)，單位之間預(yù)算編制任務(wù)分配明顯不平衡，預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督控制沒有取得明顯成效。此外，整個審計流程會對財務(wù)部門造成較大的壓力，對財務(wù)人員有很高的專業(yè)要求。部分事業(yè)單位財務(wù)部門的工作人員非財會專業(yè)，財務(wù)專業(yè)水平過低。由此可見，事業(yè)單位預(yù)算管理職責(zé)的設(shè)置是不科學(xué)的。

二、預(yù)算目標(biāo)不清晰

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身戰(zhàn)略目標(biāo)進行預(yù)算管理。如果不能根據(jù)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)制訂自己的計劃，甚至缺乏具體的戰(zhàn)略目標(biāo)，很可能造成預(yù)算管理和具體戰(zhàn)略目標(biāo)的嚴重脫節(jié)。目前大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算管理僅按照統(tǒng)一文件的規(guī)定進行。例如，事業(yè)單位僅將計算機相關(guān)設(shè)備、員工薪酬和辦公用品等項目作為主要預(yù)算目標(biāo)，與本單位近年來的戰(zhàn)略目標(biāo)不符，與戰(zhàn)略目標(biāo)嚴重脫節(jié)。在開展與戰(zhàn)略目標(biāo)有關(guān)的工作時，有時預(yù)算中沒有相關(guān)資金，導(dǎo)致工作資金短缺，或辦公室資金發(fā)放緩慢，跟不上工作進度，嚴重降低工作效率，影響戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、預(yù)算考核不健全

我國事業(yè)單位預(yù)算考核還不健全。對于事業(yè)單位的預(yù)算評估，上級領(lǐng)導(dǎo)將評估任務(wù)分配給下級辦公室。辦公室主任牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)部門配合完成績效考核與評估，缺乏專門負責(zé)這項業(yè)務(wù)的人員。此外，許多人的專業(yè)水平很難滿足這項工作的專業(yè)要求，更多的人需要擔(dān)負許多不同的工作，預(yù)算績效評估只是其工作任務(wù)之一，很難投入太多精力。

事業(yè)單位預(yù)算考核一般于年底完成，以年度預(yù)算完成狀況作為考評標(biāo)準(zhǔn)。但是在預(yù)算實施的整個流程中，缺乏適當(dāng)?shù)姆答伝蚺R時鼓勵。如果在預(yù)算實施流程中缺乏對人員的鼓勵，很難提升人員對預(yù)算管理工作的積極性，更不用說預(yù)算管理工作的進展了，這將使得預(yù)算績效評估無法起到約束效果。這樣一來，既沒有約束，也沒有激勵，事業(yè)單位評價制度將失去建立和存在的意義，也就無法提升事業(yè)單位的整體效益。

事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

一、預(yù)算管理組織職能設(shè)置不規(guī)范

事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)針對企業(yè)的實際狀況，設(shè)置專業(yè)的全方位預(yù)算管理機構(gòu)，專職負責(zé)企業(yè)全面預(yù)算管理工作的實施，以避免企業(yè)資源的浪費和整體工作安排的不協(xié)調(diào)。

許多事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)管理觀念較滯后，缺乏專業(yè)的預(yù)算管理知識，預(yù)算不合理、計劃隨意性等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。部分機構(gòu)和部門對預(yù)算管理關(guān)注程度不足，不能良好的樹立在開支之前應(yīng)該制訂計劃的觀念，導(dǎo)致資金撥付難以滿足工作需要，隨意性較大。而且，事業(yè)單位還應(yīng)該建立?？顚Ｓ玫睦砟睢Ｒ驗闆]有對計劃概念的重視，造成財政資金使用效益較低。這一缺點在許多公共機構(gòu)中很常見，對預(yù)算工作的質(zhì)量產(chǎn)生了不利影響。主要問題是未能注意到預(yù)算管理工作的緊迫性，單位預(yù)算管理未能起到實質(zhì)性的計劃、約束效果。企業(yè)在具體的日常財務(wù)收支活動中，隨機性嚴重，未能落實事前制訂的計劃。傳統(tǒng)計劃一般采取增量預(yù)算法，即在基準(zhǔn)期費用的基礎(chǔ)上加因素調(diào)整來制訂部門的各項計劃，但沒有充分考慮部分計劃的實際狀況。這樣將造成實際費用數(shù)額和計劃費用數(shù)額差距較大，易產(chǎn)生財政資金浪費。計劃費用設(shè)置不當(dāng)，無法適應(yīng)部門的要求。

二、預(yù)算執(zhí)行效率低下

事業(yè)單位的預(yù)算管理機關(guān)在制訂計劃時，方法上缺乏科學(xué)依據(jù)。許多時候，人們不能對建設(shè)項目作出詳盡的研究與評價，而評估工作又不能落實，使得人們往往只是通過粗略的估計進行預(yù)算管理。司法項目投入資金沒有全面的跨年度投入規(guī)劃，因此建設(shè)項目缺乏總體計劃，又或者即便有了全面的計劃，受年度預(yù)算的影響，對計劃實施的一致性也無法體現(xiàn)，因此司法項目的總投資也不可控制。再者，由于預(yù)算編制機關(guān)對預(yù)算項目的認識不足，各主管職能部門參與度較少，也無法及時對建設(shè)項目開展研究討論。因此，計劃數(shù)額和現(xiàn)實情況之間存在著很大的差距，使預(yù)算管理工作失去了應(yīng)有的意義。另外，許多事業(yè)單位沒有設(shè)置專門的預(yù)算機構(gòu)，一般在制訂計劃時由財務(wù)部門管理。由于財會機構(gòu)一般對項目掌握不多，其他部門機構(gòu)也不會參與預(yù)算編制，嚴重影響了預(yù)算編制質(zhì)量。

基層人員是事業(yè)單位的重要組成部分，預(yù)算考核是全面預(yù)算的基本特征。計劃實施管理工作應(yīng)當(dāng)堅持分層編排、逐層匯總的基本原則。但是在公司組織中，工作人員往往把全面預(yù)算作為管理層或財務(wù)部門的主要業(yè)務(wù)，因此參與度并不高。他們甚至完全不知道全面預(yù)算的具體含義，只會按部就班地完成預(yù)算工作，甚至?xí)a(chǎn)生抵觸情緒。但是在預(yù)算的制定、實施、管理與考評的整個過程中，離不開基層預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)的積極參與，沒有人充分參與的預(yù)算只徒有形式。

三、預(yù)算考核激勵機制缺失

目前，大多數(shù)事業(yè)單位對預(yù)算的執(zhí)行、考核和激勵不夠重視，重編制、輕執(zhí)行、輕考核的現(xiàn)象普遍存在。首先，事業(yè)單位預(yù)算管理工作隨意、執(zhí)行程序不清楚，公共費用管理工作的隨意化沒有反映到每個部門的績效之中。其次，評價指標(biāo)科學(xué)化、系統(tǒng)化不強。僅注重財政業(yè)績指數(shù)的考核，忽視非指標(biāo)的考核；只注重對計劃實施狀況的評價，忽視對計劃實施的準(zhǔn)確率和適時性的評價。最后，績效考核機制不健全，計劃績效流于形式。體現(xiàn)為：一是考核規(guī)定比較寬泛，不利于操作，無法起到鼓勵效果；二是獎勵容易，懲罰難。單位領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)考核，沒有具體的要求。對于出現(xiàn)重大預(yù)算浪費、挪用資金、突發(fā)性費用等情況的違規(guī)部門或個人，缺少有效的懲罰手段，阻礙事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)的完成。

許多事業(yè)單位缺乏健全的考核制度，致使計劃落實不到位。只關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的進度，不分析和評估預(yù)算執(zhí)行的效果。有些單位雖然按照要求建立了預(yù)算考核辦法，但因為績效目標(biāo)設(shè)定得不夠科學(xué)合理，又缺少行之有效的手段，操作性較差，流于形式，就沒有了督促計劃實施的作用。還有些單位預(yù)算實施工作進展遲緩，按年底支出，資金結(jié)余很多，嚴重地降低了財政資金的使用效果。由于缺乏績效激勵機制，很難激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)人員的工作主動性，從而降低了績效，也很難完成年初提出的工作目標(biāo)。而且，由于權(quán)責(zé)模糊，計劃落實不到位，對相關(guān)責(zé)任并不追究，使計劃的管理毫無意義?？冃Э己撕皖A(yù)算之間的關(guān)系還不夠密切，機制也沒有發(fā)揮作用，因此績效標(biāo)準(zhǔn)的透明度也有待提高。

解決事業(yè)單位預(yù)算管理問題的對策

一、規(guī)范設(shè)置預(yù)算管理組織職能

事業(yè)單位財務(wù)預(yù)算管理部門要明確分工，層層落實，嚴格按照崗位授權(quán)，減少預(yù)算偏差，確保預(yù)算指標(biāo)落實到個人，提高每個人完成計劃的意識，知道如何合理使用資金，如何為單位創(chuàng)造更大的利潤，提高每個人的執(zhí)行力。此外，針對規(guī)章制度的形式化，要加強規(guī)章制度管理，加強資金監(jiān)督管理，?？顚Ｓ?。因此，可以建立相應(yīng)的監(jiān)管部門和監(jiān)管組織，進行合理的監(jiān)督和調(diào)查。還可以通過對相關(guān)機構(gòu)和有關(guān)部門工作人員全面開展法制化教育，做到有章可循，違法必究，使各項法律規(guī)定得以更高效、完整地執(zhí)行，真正成為推動事業(yè)單位內(nèi)控制度又好又快發(fā)展的強力保證，切實落實對事業(yè)單位的執(zhí)行與管理。

事業(yè)單位還應(yīng)規(guī)范組織架構(gòu)保障預(yù)算溝通順暢。事業(yè)單位應(yīng)合理界定各預(yù)算部門的權(quán)限，實現(xiàn)各預(yù)算部門各司其職，結(jié)構(gòu)合理，確保資金往來順暢、高效運轉(zhuǎn)。預(yù)算控制委員會負責(zé)人是事業(yè)單位內(nèi)控制度總執(zhí)行人，負責(zé)審核計劃目標(biāo)水平，審查執(zhí)行部門的情況與報表，審批計劃變更等重大事宜，并把其工作的權(quán)力下放給所屬人員；財務(wù)部門的工作目標(biāo)也要進行分配與協(xié)調(diào)，并分配給具體的負責(zé)人員；將預(yù)算的績效評估移交給薪酬評估辦公室；預(yù)算的監(jiān)督和控制由內(nèi)部審計部門完成。

二、提高執(zhí)行效率，促進預(yù)算目標(biāo)達成

為提高執(zhí)行效率，促成預(yù)算目標(biāo)的達成，事業(yè)單位應(yīng)按項目特性選擇適宜的預(yù)算編制方法。預(yù)算編制方法繁多，分為零基預(yù)算、增長計劃、彈性計劃等，但每個方法的范圍和適用條件都有所不同。事業(yè)單位的基本職能首先需要在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，對承擔(dān)基本職能需要的基本經(jīng)費作出分析和預(yù)計。再假設(shè)在未來因為稅目調(diào)整而造成稅費的上升，可通過增長預(yù)算法預(yù)測增長中耗費的合理性。在持續(xù)一段時間之后，再通過市場價格水平變化以及其他環(huán)境條件的變動，通過零基預(yù)算法來判斷耗費的合理性。如此一來，公共機關(guān)也就無須每年都通過零基預(yù)算法作出預(yù)計，從而節(jié)約了大部分時間。同時，針對項目管理而言，除運用零基預(yù)算法和增量預(yù)算法分析項目支出情況之外，還可通過項目成本估計不同任務(wù)下的可變成本，使預(yù)測的成本具有更實際的參考價值。

為了提高事業(yè)單位基層人員的預(yù)算參與度，事業(yè)單位還需要建立考核制度。通過這個體系，我們可以明確范圍，知道哪個范圍重要，哪個范圍有意義，也可以更清楚地知道具體的考核內(nèi)容和指標(biāo)，這是他們績效考核的重要內(nèi)容。這可以促使所有崗位和人員注意這個問題，如果他們想在職業(yè)生涯中得到發(fā)展，通過這一點，可以調(diào)動預(yù)算執(zhí)行和管理的積極性，建立健全獎懲機制，提高業(yè)務(wù)水平和能力。在技術(shù)問題上，我們還需要通過全面調(diào)研并參考一些國際先進公司的案例，建立有利于基層員工和事業(yè)單位管理的獨特專業(yè)系統(tǒng)，從而對其他事業(yè)單位財政預(yù)算管理全過程進行有效管理，提高人員的預(yù)算參與，推動預(yù)算水平與績效的改善。

三、建立完善的預(yù)算考核激勵機制

針對事業(yè)單位現(xiàn)有的績效工作，完善相關(guān)的預(yù)算獎勵政策，充分調(diào)動職工參加預(yù)算管理工作的主動性和積極性。為了讓激勵起到正面效果，配套的激勵體系必須科學(xué)合理，明確機構(gòu)的激勵原則。要將計劃實施過程中的獎懲和年終獎勵緊密結(jié)合起來，著眼長遠。為實現(xiàn)事業(yè)單位的長期發(fā)展，我們必須使各種短期計劃目標(biāo)與編制的戰(zhàn)略目標(biāo)相符。同時，還要在單位內(nèi)部做好計劃考核的宣傳，讓員工明白考核的具體做法，引導(dǎo)員工投身預(yù)算管理工作。如果管理人員對個人考評結(jié)論有疑惑，就應(yīng)當(dāng)對相應(yīng)的考評方式進行詳盡說明，使員工明白個人考評結(jié)論形成的合理因素，有助于員工更好地進行具體的預(yù)算管理工作。要把個人考評和管理部門績效相結(jié)合，提高管理部門之間的凝聚力和員工個人工作的效率，從而優(yōu)化整個部門預(yù)算績效。（作者簡介：趙琪琪，中南財經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生，中級會計師職稱，注冊會計師。）