新發(fā)展格局下石家莊都市圈建設研究

中共石家莊市委黨校課題組

新發(fā)展格局是以習近平同志為核心的黨中央根據(jù)當前和今后一個時期我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件的變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略舉措，事關現(xiàn)代化建設全局。而城市群和都市圈建設在暢通國內(nèi)大循環(huán)和加強國內(nèi)國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局中發(fā)揮著重要戰(zhàn)略性支撐作用。石家莊作為河北省會和京津冀城市群區(qū)域中心城市，應加快推進都市圈規(guī)劃建設，為構(gòu)建新發(fā)展格局做出積極貢獻。

一、新發(fā)展格局下亟需加快石家莊都市圈建設的重大意義

（一）都市圈是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支撐

構(gòu)建新發(fā)展格局，關鍵是暢通經(jīng)濟循環(huán)。實踐證明，以城市群和都市圈為主要形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化可以說是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要載體[1]。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%迅速提高到2021年的64.72%，每年增長一個多百分點。與城鎮(zhèn)化水平相應提升的是長三角、珠三角等城市群經(jīng)濟的崛起?！吨袊鞘腥旱貓D集》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年底，我國19個城市群面積僅為全國的29.12%，人口卻占全國的75.19%、創(chuàng)造的經(jīng)濟總量和財政收入占比分別高達80.05%、91.19%，吸引外資超過90%?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展”。因此，我國新型城鎮(zhèn)化空間格局已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，都市圈經(jīng)濟成為在更大地理區(qū)域范圍統(tǒng)籌資源要素獲得“1+1＞2”效應，從而“以圈鼎群”促進城市群轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略安排。另外，從六大世界級城市群發(fā)展規(guī)律來看，大都經(jīng)歷過城市間自由競爭、都市圈及產(chǎn)業(yè)集群形成、城市間協(xié)同發(fā)展的過程?？梢哉f城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，都市圈則是城鎮(zhèn)化到城市群的重要支點[2]。近期，南京、福州、成都、長株潭和西安等五個都市圈規(guī)劃接連獲批，也說明都市圈建設對貫通“雙循環(huán)”新發(fā)展格局發(fā)揮著重要作用。

（二）加快石家莊都市圈建設融入新發(fā)展格局的重要性和緊迫性

2014年2月26日，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。2015年4月，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，明確提出要打造京津冀世界級城市群。近年來，京津冀協(xié)同發(fā)展不斷推進，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)和全國排名變化表明，無論河北省還是石家莊的發(fā)展都不盡如人意，主要原因就是在京津兩個超大城市和河北省11個地級市之間存在城市結(jié)構(gòu)斷層，即缺乏特大城市。遵循城市群發(fā)展規(guī)律，石家莊都市圈建設成為題中應有之義，更是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。一方面，石家莊都市圈是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要支撐。石家莊作為京津冀世界級城市群區(qū)域中心城市，要緊抓京津功能疏解和他們的資源優(yōu)勢，主動借鑒雄安新區(qū)高起點規(guī)劃、高標準建設、高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗做法，擔負起建設石家莊都市圈歷史使命，搭建多渠道、廣覆蓋、深嵌入的產(chǎn)業(yè)合作、學術交流、技能比賽、會展經(jīng)濟等多元化平臺，高水平暢通京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)絡，以石家莊都市圈經(jīng)濟助力京津冀世界級城市群建設。另一方面，新發(fā)展格局帶來產(chǎn)業(yè)鏈配套區(qū)域化，石家莊都市圈產(chǎn)業(yè)鏈整合提升迎來發(fā)展契機。當前，世紀疫情和百年變局交織疊加，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈呈現(xiàn)區(qū)域化趨勢，以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局把握這一規(guī)律性特征，使得都市圈建設進入加速期，都市圈城市之間的產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系得以進一步增強。2021年以來，石家莊制定了經(jīng)濟總量過萬億目標，確定了包括新一代信息技術和生物醫(yī)藥兩大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的五大千億級產(chǎn)業(yè)集群，簽署了1.5萬億政銀企戰(zhàn)略合作協(xié)議，產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好、前景廣闊，對都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)互動和鏈接將產(chǎn)生積極影響。

二、石家莊都市圈建設存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

（一）都市圈中心城市經(jīng)濟實力不強，輻射帶動能力較弱

都市圈中心城市的輻射帶動能力對都市圈整體發(fā)展具有重要影響。當前，石家莊自身經(jīng)濟實力不強，尚處于“集聚效應”大于“輻射效應”的城市發(fā)展階段，不能有效帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，2005年，石家莊與鄭州、長沙、濟南等發(fā)展水平相當，合肥實力最弱。2021年，石家莊經(jīng)濟總量為6490億元，鄭州、長沙、濟南、合肥均已破萬億，石家莊僅相當于他們的50%左右。從經(jīng)濟首位度來看，2021年，石家莊地區(qū)生產(chǎn)總值占全省16.07%。比鄭州、太原、合肥分別低5.48、6.61、10.5個百分點（見表1），石家莊對全省的帶動輻射作用較弱。石家莊作為河北省省會擁有教育、科技、醫(yī)療等資源的絕對優(yōu)勢，但并沒有成為技術創(chuàng)新的引領者。2021年，石家莊科研經(jīng)費投入（R&D）134.7億元，獲得國家專利2410項，而同期合肥獲得國家專利9742項，數(shù)量是石家莊的四倍多。另外，石家莊縣域經(jīng)濟也不強，百強縣數(shù)量為零，而合肥已有三個百強縣。

表1 2021年部分城市主要經(jīng)濟指標一覽表

（二）都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系不夠完善，城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作不充分

石家莊都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比由2008年的10.4∶49.4∶40.2調(diào)整為2021年的10.17∶36.51∶53.32，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“二三一”向“三二一”的轉(zhuǎn)變，第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，但分析發(fā)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)多數(shù)只是較低水平的生活性服務業(yè)，工業(yè)空心化程度較為嚴重。實踐證明，沒有工業(yè)的高速發(fā)展、沒有發(fā)達的第二產(chǎn)業(yè)支撐是無法實現(xiàn)經(jīng)濟的快速發(fā)展的。2021年，合肥都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是5.36∶41.97∶52.68，雖然第三產(chǎn)業(yè)占比最高，但第二產(chǎn)業(yè)增加值與第三產(chǎn)業(yè)增加值相差不多，經(jīng)濟發(fā)展動力強勁。鄭州在破萬億時第二產(chǎn)業(yè)占比達到44%，近兩年破萬億的泉州、南通等城市第二產(chǎn)業(yè)占比更是達到了近50%。反觀石家莊，在GDP體量不大的情況下，2021年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已達到了7.8∶32.5∶59.7（見表2），這樣的發(fā)展將是不可持續(xù)的。在石家莊第二產(chǎn)業(yè)中，進入2021中國制造業(yè)企業(yè)500強的只有敬業(yè)集團有限公司、石藥控股集團有限公司、河北誠信集團有限公司入榜，缺乏高附加值的工業(yè)產(chǎn)業(yè)。邯鄲市和邢臺市也面臨第一產(chǎn)業(yè)占比過高，第二產(chǎn)業(yè)占比過低的問題，推動制造業(yè)發(fā)展將成為石家莊都市圈經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必然。

表2 2021年石家莊都市圈主要經(jīng)濟指標一覽表

區(qū)域各城市間形成良好的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作是建設現(xiàn)代化都市圈的關鍵。各城市在都市圈內(nèi)擔任特定職能，形成分工合理、互動廣泛、自身特色突出的產(chǎn)業(yè)合作體系才能有效減少資源浪費，形成整體合力[3]。從石家莊自身來看，第二產(chǎn)業(yè)主要以電子信息產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、現(xiàn)代食品業(yè)為主，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型升級，對都市圈其他城市經(jīng)濟增長輻射帶動力不足。從石家莊都市圈其他城市來看，邯鄲和邢臺的主導產(chǎn)業(yè)也包括了裝備制造業(yè)及現(xiàn)代食品業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上存在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)趨同的情況，產(chǎn)業(yè)互補性不強，沒有形成緊密的產(chǎn)業(yè)鏈關聯(lián)，區(qū)域融合度不高，都市圈較難實現(xiàn)實質(zhì)性突破。

（三）城市營商環(huán)境不優(yōu)，人才集聚效應不強

營商環(huán)境不優(yōu)一直以來都是石家莊及其都市圈內(nèi)其他城市的短板。石家莊在2021年全國城市營商硬環(huán)境競爭力排行榜中位列第44名，與同級省會城市相比落后較多，都市圈內(nèi)其他城市更是排到了200名之外。2020年石家莊推出了深入推進一流營商環(huán)境體系建設的眾多舉措，但在技術創(chuàng)新環(huán)境、金融環(huán)境、人才環(huán)境等方面劣勢明顯，而這三個指標與城市經(jīng)濟規(guī)模相關性最高。在技術創(chuàng)新環(huán)境上，合肥和鄭州科研經(jīng)費投入是石家莊的2～3倍；在金融環(huán)境上，石家莊的GDP、財政收入、固定資產(chǎn)投資額及金融機構(gòu)存貸款余額等指標也明顯低于先進省會城市；在人才環(huán)境上，2021年中國城市人才吸引力排名顯示，石家莊排在第51位，較上年后退16名，而濟南、鄭州、合肥都位列前25名。邯鄲、邢臺及衡水由于自身體量小及缺乏相關政策的傾斜，加之無法受到核心城市的輻射帶動，更是難以吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)及人才加盟。

（四）交通基礎設施有待加強，原有優(yōu)勢未充分發(fā)揮

國際經(jīng)驗表明，以高速鐵路、城際鐵路等為代表的現(xiàn)代交通運輸方式，可以有效拉近中心城市與周邊城市的時空距離，拓寬其經(jīng)濟影響范圍，促使都市圈內(nèi)要素流通暢通[4]。石家莊市東臨衡水，南接邢臺，西鄰陽泉，北靠保定，與北京、天津、鄭州等主要城市已形成一小時高鐵圈，地理位置優(yōu)越，但與其他城市經(jīng)濟聯(lián)系度較低。正定國際機場至石家莊市區(qū)40千米，是冀中南城市群的中心，也是首都經(jīng)濟圈的重要一環(huán)，但由于石家莊與其他城市經(jīng)濟聯(lián)系不強，未能充分發(fā)揮正定國際機場航空交通樞紐作用。對外貿(mào)易依存度較低。2021年我國外貿(mào)依存度為34.1%，而石家莊僅為22.8%，低于全國平均水平11個百分點。此外，石家莊都市圈內(nèi)缺乏城際鐵路連接，自身城市軌道交通系統(tǒng)也不夠完備，當前僅有3條地鐵線路運營，且線路只建設在主城區(qū)內(nèi)，對周邊區(qū)縣輻射帶動作用明顯不足。

（五）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差，生態(tài)環(huán)保壓力較大

良好的生態(tài)環(huán)境是建設現(xiàn)代化都市圈的前提，也是實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。在生態(tài)環(huán)境方面，石家莊市在2010年就提出創(chuàng)建“國家森林城市”的目標，明確了11個生態(tài)體系建設任務，2015年開啟了大規(guī)模植樹造林抗擊霧霾的“省會經(jīng)濟林工程”，2017年又劃定了生態(tài)紅線，石家莊大氣污染問題正在不斷緩解，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)取得了較大成效。2021年，石家莊在全國168個重點城市空氣質(zhì)量排名中成功“退后十名”。但是冀中南地區(qū)主要污染物PM2.5、PM10、二氧化硫等平均濃度仍高于冀北地區(qū)。石家莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)實現(xiàn)了從“二三一”到“三二一”的轉(zhuǎn)變，但第二產(chǎn)業(yè)仍有許多是高能耗的中低端產(chǎn)業(yè)，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)、化學原料和化學制品制造業(yè)能耗占到全部能源消費量的55%以上。隨著“雙碳”戰(zhàn)略的不斷推進，石家莊都市圈實現(xiàn)低碳前提下的高質(zhì)量發(fā)展面臨更大的挑戰(zhàn)。

三、以新發(fā)展格局為契機加快構(gòu)建石家莊都市圈的對策建議

都市圈的形成機理是中心城市與周邊地區(qū)的高效雙向流動。石家莊都市圈建設要以內(nèi)在的社會經(jīng)濟緊密聯(lián)系為基礎，以便利交通條件為支撐，以行政協(xié)調(diào)領導為保障。

（一）加強頂層設計，建立多層次協(xié)商機制

都市圈建設需要跨行政區(qū)域統(tǒng)籌資源要素。建議在省級層面成立石家莊現(xiàn)代化都市圈建設專項工作領導小組，由省領導掛帥，在重大決策部署、重大規(guī)劃制定、重大項目協(xié)調(diào)等方面，探索形成常態(tài)化協(xié)商機制，盡快打破行政壁壘，解決跨區(qū)域合作重大問題；堅持規(guī)劃先行，既立足當前，又謀劃長遠，加快制定石家莊都市圈建設總體規(guī)劃和各種專項規(guī)劃，構(gòu)建石家莊都市圈“1+N”規(guī)劃體系；加強常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)和重大事項專題協(xié)商，建議在市級層面建立市長聯(lián)席會制度，明確部門分工和分管領導職責，確定和推進年度重大合作事項落地實施，制定路線圖列出時間表，倒排工期掛圖作戰(zhàn)等。

（二）著力實施強省會建設，提升石家莊輻射帶動能力

建設石家莊都市圈，關鍵要“以心育圈”。要舉全省之力做大做強省會，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強勁創(chuàng)新動能，提升石家莊在全省的首位度。一是全面提升省會經(jīng)濟實力。依托優(yōu)勢資源，聚焦五大千億級產(chǎn)業(yè)集群，率先在新一代電子信息和生物醫(yī)藥兩個產(chǎn)業(yè)上取得突破。主動對接京津優(yōu)勢資源要素，建設京津冀重要科技成果轉(zhuǎn)化基地，推進省會創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。二是城市建設要遵循“高起點規(guī)劃、高標準建設、高水平管理”原則，按照建設現(xiàn)代化、國際化美麗省會城市的目標要求，堅持系統(tǒng)觀念，按照“一主、四輔、兩帶”空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。抓好難得的城市更新歷史機遇，在二環(huán)內(nèi)做“減法”，按照“缺什么補什么”的要求，以石煤機、復興大街市政化改造、東垣古城等起筆，以點擴面，打造高品質(zhì)公共空間，全面提升城市形象；在二環(huán)外做“乘法”，實施擁河發(fā)展戰(zhàn)略，拉開城市框架，以國際視野規(guī)劃太平河城市片區(qū)，打造擁河發(fā)展的起步區(qū)、示范區(qū)、引領區(qū)，引導保障戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集聚，打造城市建設發(fā)展新的增長極和具有國際影響力的靚麗城市名片。

（三）增強產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，構(gòu)建石家莊都市圈現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

都市圈的發(fā)展需要有一個良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈[5]，這是建立都市圈內(nèi)城市鏈接的內(nèi)在“靈魂”。石家莊應重點發(fā)展研發(fā)、金融、物流、人力等高端產(chǎn)業(yè)，提升都市圈整體功能。一是要大力發(fā)展高端制造業(yè)。今年全國兩會提出要“增強制造業(yè)核心競爭力”。實踐證明，工業(yè)立市、制造強市。石家莊要加快推進高端生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、正定數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、新一代信息技術產(chǎn)業(yè)園等基地建設，帶動圈內(nèi)城市形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群綿延帶。二是推動數(shù)字賦能，探索數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合發(fā)展。創(chuàng)新政府購買服務或補貼方式，鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)通過數(shù)字化改造提升競爭力，率先形成可復制可推廣經(jīng)驗，帶動整個都市圈經(jīng)濟實現(xiàn)數(shù)字化騰飛。三是有序推動現(xiàn)代商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。以建設區(qū)域性國際化消費中心城市、國家物流樞紐承載城市、國家旅游樞紐城市為目標，高起點規(guī)劃、高標準建設、高效率運營高鐵商務區(qū)、中央商務區(qū)、民族路步行街等重點項目和城市更新項目，推動形成都市圈現(xiàn)代商貿(mào)物流優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群帶。

（四）成立重點項目攻堅專班，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

良好的營商環(huán)境是城市高質(zhì)量發(fā)展的基礎和前提。為快速打好打贏營商環(huán)境這場硬仗，可以先從兩個方面集中優(yōu)勢兵力率先發(fā)力。一是對標對表營商環(huán)境評價指標體系，找準突破口發(fā)揮杠桿效應。樹立服務企業(yè)“店小二”意識，圍繞提升五大千億級產(chǎn)業(yè)集群[6]、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)、國際陸港等競爭力，創(chuàng)新推行服務企業(yè)專員制度，通過深入調(diào)研，挖掘營商環(huán)境堵點、痛點、難點問題，建立問題收集清單、問題解決路徑、督辦考核評估“三位一體”機制。二是打造聚民心匯民智的營商環(huán)境城市形象。深化“放管服”改革，打造便民利企的服務環(huán)境、便捷高效的政務環(huán)境、公平競爭的市場環(huán)境、公正透明的法治環(huán)境，用服務的全心全意換來企業(yè)和群眾的稱心如意，真正把石家莊打造成投資福地、興業(yè)沃土。

（五）堅持綠色發(fā)展，改善石家莊都市圈生態(tài)環(huán)境

在石家莊都市圈建設中，石家莊應率先扛起“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”責任和使命，積極推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。一是持續(xù)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。進一步鞏固“三去一降一補”成果，嚴禁違規(guī)新增產(chǎn)能，嚴格執(zhí)行產(chǎn)能置換標準，嚴防已去產(chǎn)能死灰復燃。探索政府購買服務方式，鼓勵鋼鐵、裝備制造、石化等傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)和重點園區(qū)加快實施生態(tài)化、清潔化改造進程，打造一批綠色制造典型示范基地并給予真金白銀獎勵，形成示范效應。重點培育新一代電子信息、生物醫(yī)藥健康、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，打造國家綠色產(chǎn)業(yè)基地，促進綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)?；奂园l(fā)展。推動現(xiàn)代服務業(yè)擴容升級，生活性服務業(yè)提質(zhì)升級、生產(chǎn)性服務業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈高端攀升，推動三產(chǎn)深度融合發(fā)展。二是加快推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。嚴格執(zhí)行用煤投資項目煤炭替代政策，實行新上用煤項目減（等）量替代。加快新能源發(fā)展，重點依托石家莊安瑞科氣體機械有限公司發(fā)展氫能儲運加裝備，全力構(gòu)建技術、產(chǎn)業(yè)、應用融合發(fā)展的氫能產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，打造石家莊氫能產(chǎn)業(yè)全鏈條發(fā)展新格局，推動都市圈能源低碳轉(zhuǎn)型。

（六）暢通流通渠道，構(gòu)建都市圈現(xiàn)代綜合交通體系

石家莊區(qū)域優(yōu)勢明顯，但目前交通設施不能滿足當前和今后發(fā)展的需求，尤其都市圈城市之間鐵路交通網(wǎng)絡不是很便捷。在新冠疫情多點散發(fā)頻發(fā)和烏克蘭危機等疊加影響的形勢下，我國面臨的“三重壓力”更加嚴峻。交通等基礎設施投資成為擴內(nèi)需的重要抓手和穩(wěn)經(jīng)濟的戰(zhàn)略支撐，石家莊應加快謀劃建設高鐵、高速、城鐵、航空等現(xiàn)代化立體式綜合交通網(wǎng)絡，盡早建成全國性綜合交通樞紐城市。一方面要加快城市軌道交通建設，基本形成與“一主四輔兩帶”城市新格局相融合的交通骨干網(wǎng)絡，增強主城區(qū)與欒城、正定、藁城、鹿泉的同城化效應。另一方面要加快都市圈城際鐵路建設。加快石家莊東向衡滄港、南向邢邯、北向雄安、西向太原等城際鐵路謀劃，形成石家莊與京津雄、渤海灣、冀中南以及中原經(jīng)濟區(qū)等便捷交通架構(gòu)。還要支持正定機場擴容升級，建設以石家莊正定國際機場為核心的航空機場群。