建設國際一流灣區(qū)背景下的粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展研究

張元元

（廣東省機場管理集團有限公司，廣東 廣州 510403）

《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展綱要》的印發(fā)，標志著粵港澳大灣區(qū)建設成為國家戰(zhàn)略。民航業(yè)是基礎性、戰(zhàn)略性、先導性和服務性產業(yè)，打造粵港澳世界級機場群，加快粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展，構建粵港澳國際一流灣區(qū)，對于切實落實國家戰(zhàn)略目標，推動區(qū)域經濟社會高質量發(fā)展，構建國內國際雙循環(huán)發(fā)展格局，有著重要意義。

一、粵港澳大灣區(qū)機場群總體情況

粵港澳大灣區(qū)是我國開放程度最高、經濟活力最強的區(qū)域之一。現(xiàn)在大灣區(qū)內擁有七座民航運輸機場，形成的機場群有明顯特點。

（一）區(qū)域內機場密度高

大灣區(qū)內目前分布了香港赤蠟角、廣州白云、深圳寶安、澳門、珠海金灣、惠州平潭、佛山沙堤等7座民航運輸機場（其中軍民合用機場2座），其中既包括國際機場、國內機場、國內干線機場，也有軍民合用機場。機場群呈現(xiàn)層次多的特點。與此同時，大灣區(qū)內機場密度大，每萬平方公里擁有1.25個機場，遠高于國內國際其他地區(qū)一般機場群，機場密度較高。

（二）協(xié)同發(fā)展格局尚待形成

在粵港澳大灣區(qū)機場群中，各機場的定位不同但又有重合交叉。香港赤蠟角國際機場是香港與世界聯(lián)通的重要戰(zhàn)略通道，其定位為國際航空樞紐，對促進香港長期繁榮穩(wěn)定有著重要作用。廣州白云機場是我國定位的三大國際航空樞紐之一?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)規(guī)劃發(fā)展綱要》明確提出，要強化廣州國際航空樞紐競爭力。深圳機場近年來創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展迅速，帶來了大量市場需求，成為區(qū)域航空樞紐之一。珠海金灣機場借助橫琴自貿區(qū)的政策優(yōu)勢，成為區(qū)域發(fā)展新引擎。此外，惠州平潭機場、佛山沙堤機場都在區(qū)域經濟社會發(fā)展中承擔著重要作用。幾個機場功能定位不同且存在交叉，協(xié)同發(fā)展機制需要加快建設。

（三）航空業(yè)務呈現(xiàn)不平衡化

近年來，粵港澳大灣區(qū)七座機場旅客吞吐量和貨郵吞吐量均居全球各大灣區(qū)同類型機場運輸量之首，但是各機場間航空運輸量差異很大，不平衡情況突出。旅客吞吐量方面，粵港澳大灣區(qū)內既有像香港機場、白云機場這樣千萬級航空樞紐，也有客流量百萬以內的佛山沙堤機場，旅客吞吐量相差很大。貨郵吞吐量方面，香港機場貨郵吞吐量排在全球前列，而佛山沙堤機場的貨郵吞吐量不足千噸，處于不同量級。由此可見，粵港澳大灣區(qū)內各機場航空運輸差異大、發(fā)展不平衡的特點較為明顯。

（四）管理機制多樣化

粵港澳大灣區(qū)的七座機場由六個主體分別管理。其中，香港機場由香港機場管理局管理，白云機場和惠州機場由省屬機場集團管理，深圳機場由深圳市管理，珠海金灣機場由香港管理局托管，佛山沙堤機場歸屬中國聯(lián)合航空公司。同時，香港機場、澳門機場處于特別行政區(qū)，管理的體制機制有所不同。多機場、不同的管理機制給大灣區(qū)機場協(xié)同發(fā)展帶來了一定挑戰(zhàn)。

二、協(xié)同發(fā)展過程中機遇與挑戰(zhàn)并存

進入新時代，面對新的發(fā)展機遇，粵港澳大灣區(qū)機場群將迎來蓬勃發(fā)展，同時也應看到，由于存在機場密度高、協(xié)同發(fā)展格局尚未形成、航空運輸業(yè)務不平衡、管理機制多樣等問題，需要在緊緊抓住機遇的同時，開拓創(chuàng)新，迎接挑戰(zhàn)。

（一）緊抓發(fā)展機遇

1.取得政策支持

《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展綱要》的實施，為民航業(yè)發(fā)展帶來了一系列的政策支持。民航主管部門專門出臺了《民航局關于支持粵港澳大灣區(qū)民航協(xié)同發(fā)展的實施意見》，明確了粵港澳大灣區(qū)航空發(fā)展的階段目標，從構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局、建設世界一流基礎設施、打造更高水平航空服務、推進空地一體聯(lián)程聯(lián)運、推進民航產業(yè)互動發(fā)展等方面提出了11項具體措施。這一系列政策舉措的出臺，為粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展提供了新的動力。

2.基礎設施建設步伐加快

《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展綱要》實施以來，灣區(qū)內各機場紛紛加快了基礎設施建設步伐。香港國際機場第三跑道系統(tǒng)建造工程、廣州白云國際機場三期擴建工程、深圳寶安國際機場第三跑道建設、珠海機場T2航站樓擴建工程、澳門國際機場客運大樓南面擴建工程、惠州機場擴容擴建工程等都在緊鑼密鼓推進。與此同時，為解決大灣區(qū)運輸發(fā)展不均衡問題，《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展綱要》明確提出，要“研究建設一批支線機場和通用機場”，這將成為民用航空運輸?shù)闹匾a充，有利于構建多層次民航運輸體系，優(yōu)化大灣區(qū)機場布局，提升大灣區(qū)機場群整體運行能力，進一步提升民眾獲得感、幸福感和出行便利程度，帶動區(qū)域社會高質量發(fā)展。

3.互聯(lián)互通程度提升

為提升大灣區(qū)內的互聯(lián)互通程度，構建大灣區(qū)一小時生活圈被提出，大灣區(qū)內主要城市間1小時通達。為此，大灣區(qū)正在加快新的鐵路線路規(guī)劃和建設。從現(xiàn)有規(guī)劃看，高鐵、城際鐵路等將與航空樞紐相互銜接，形成空鐵聯(lián)運、空港聯(lián)運的現(xiàn)代化集疏運輸體系，不斷提升大灣區(qū)互聯(lián)互通程度，為提升機場協(xié)同發(fā)展提供重要保障。

4.空域管理體制改革持續(xù)深化

大灣區(qū)的空域資源緊缺，粵港澳大灣區(qū)機場發(fā)展對空域需求量不斷增加。與此同時，灣區(qū)內還有香港和澳門兩個特別行政區(qū)，在增加了空域需求的同時，不同空域的管理體制，也增加了空域管理的復雜程度。推動軍民航融合發(fā)展，合理優(yōu)化空域結構，提高空域資源利用效率，是促進大灣區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展的有效路徑。自2016年6月起，在中南地區(qū)進行的空域精細化管理改革試點，從動態(tài)管理靈活使用空域、提高臨時航線等待利用率等方面，開展了空域管理體制的改革，已取得了明顯成效，航班量明顯上升，各機場航班正常率也持續(xù)提升。

（二）存在一定挑戰(zhàn)

雖然機場群建設不斷優(yōu)化，但協(xié)同發(fā)展機制卻還沒有真正形成，仍存在以下三方面挑戰(zhàn)。

1.基礎設施亟待加快建設

目前，大灣區(qū)機場基礎設施存在一定程度飽和。根據(jù)測算，灣區(qū)內機場共11條跑道，按照全球新冠肺炎疫情暴發(fā)前的高峰客流計算，每條跑道承擔約2900萬人次的客流量，每條跑道承載量已基本處于飽和狀態(tài)，基礎設施壓力很大。盡管各項機場建設工程已經啟動，但機場項目建設投入大、跨度時間長、涉及主體眾多，短時間內仍難以滿足航空運輸市場的發(fā)展需求?，F(xiàn)階段受疫情影響，航空需求量暫時放緩，但疫情結束后將會帶來需求量的大幅反彈式增長。只有充分利用現(xiàn)階段的緩慢增長期加快基礎設施建設，才能滿足世界級一流灣區(qū)航空市場快速發(fā)展的需要。

2.互聯(lián)互通效率有待提升

從目前地面通行效率來看，構建一小時快速生活圈雖進一步提升了灣區(qū)內各城市間的通達程度，但在機場到機場的地面交通時間受天氣、地面狀況等因素影響，往往時間難以控制。同時，各機場間的資源服務還沒完全共享，一定程度上影響了通達的效率。從通關效率看，粵港澳大灣區(qū)內的機場分別屬于三種不同的海關體制，人員的流通還無法完全做到關關互認，客流信息還未完全充分共享。在航空貨運方面，由于不同地區(qū)的貨物運輸需要反復查驗，一定程度上降低了操作的效率，增加了物流成本。從這個角度看，現(xiàn)代化的物流運輸體系還沒有完全形成。從空域流量看，雖然空域精細化改革取得了顯著成效，但由于大灣區(qū)內市場需求量大，日均航班量也在持續(xù)增加，空域緊張的問題雖在短時間內得到緩解，但也亟須釋放空域資源，優(yōu)化航路航線，不斷提升粵港澳大灣區(qū)內空域資源承載量，為灣區(qū)航空運輸發(fā)展提供空域資源保障。

3.空港經濟產業(yè)需加快發(fā)展

空港經濟是推動地區(qū)經濟社會發(fā)展的新引擎，也是航空主業(yè)發(fā)展的重要推動力。目前，粵港澳大灣區(qū)內機場航空經濟發(fā)展尚未形成規(guī)模效應優(yōu)勢。從規(guī)劃上看，各機場規(guī)劃尚缺乏協(xié)同，仍未形成統(tǒng)一的整體航空產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各機場航空經濟產業(yè)存在重疊和非良性競爭。從航空經濟定位上看，由于灣區(qū)內機場的體量不同，業(yè)務規(guī)模也相距甚遠，對航空經濟的定位布局有較大的區(qū)別；由于區(qū)域資源不同，個別機場的航空經濟資源匱乏，一定程度制約了航空經濟產業(yè)的發(fā)展。從總體上看，大灣區(qū)內的航空經濟發(fā)展水平還有待提高，整體質量與新時代航空業(yè)發(fā)展的要求還有較大差距，與國際上的航空經濟規(guī)模產業(yè)相比，也還有后發(fā)空間，需要進一步挖掘其潛力，發(fā)揮促進大灣區(qū)產業(yè)轉型升級的核心動力引擎作用。

三、加快粵港澳大灣區(qū)機場協(xié)同發(fā)展的有效舉措

建設粵港澳世界級機場群是促進粵港澳大灣區(qū)成為世界一流灣區(qū)的核心動力，也是促進國際國內雙循環(huán)，構建改革發(fā)展新格局的重要抓手。加快粵港澳大灣區(qū)機場協(xié)同發(fā)展，構建世界一流的機場群，需要從五方面著力推進。

（一）優(yōu)勢互補，構建粵港澳大灣區(qū)機場協(xié)同發(fā)展機制

加快構建粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展體制機制，通過資源互補、行動一致、合作共贏，建立起一套包容性高、協(xié)同性好的共商共享發(fā)展機制。一方面，鼓勵通過提高服務質量、提升經營管理效益產生的良性競爭，以實現(xiàn)灣區(qū)內各機場互相促進、共同發(fā)展的目標。另一方面，要嚴格控制通過打價格戰(zhàn)、低價補貼等方式不公平競爭。鼓勵開展多元化合作，通過資源互補、股權合作等方式，推動各機場深度融合，形成高度一致的發(fā)展目標和戰(zhàn)略方向，提高機場群的整體競爭力和發(fā)展質效。

（二）加快互聯(lián)互通，構建機場資源共享體系

打造大灣區(qū)主要城市一小時生活圈，加快建設“軌道上的大灣區(qū)”，實現(xiàn)珠三角區(qū)域內鐵路聯(lián)通。同時，加快推進大灣區(qū)內各城市間的高鐵與機場聯(lián)通，實現(xiàn)機場基礎設施與地區(qū)發(fā)展資源、空鐵經濟的深入融合。在建成大灣區(qū)內各機場與城市高鐵站貫穿聯(lián)通的基礎上，不斷創(chuàng)新經營管理模式，打造空鐵聯(lián)運一體化運營模式，通過值機互認、空鐵聯(lián)運等方式，實現(xiàn)機場間航班資源共享，為旅客提供更優(yōu)質更高效的航空服務，最大限度上滿足旅客的出行需要。在航空貨運方面，建立貨物快速連接通道，形成現(xiàn)代立體空港鐵集疏運立體貨運網絡，進一步加快關區(qū)互認，提高查驗效率，提高互聯(lián)互通水平，促進物流和信息流的高效流通。打造現(xiàn)代物流體系，加強智能信息系統(tǒng)建設，充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網等現(xiàn)代高新技術，實現(xiàn)航空貨運領域整合創(chuàng)新，提升物流處理效率，提高航空物流現(xiàn)代化水平，提高大灣區(qū)航空物流核心競爭力。

（三）優(yōu)化機場規(guī)劃布局，發(fā)揮基礎設施新引擎作用

要加快粵港澳大灣區(qū)內各機場基礎設施建設，推動各項機場新建、改擴建基礎設施工程順利投產運營。規(guī)劃一批支干線機場、通用機場，使大灣區(qū)內機場布局更加合理，分工更加科學。加快建立通用航空體系，形成通用航空與公共航空運輸協(xié)同發(fā)展的格局。無口岸的機場加快設立口岸，積極開通國際航線，彌補無口岸的功能不足，從而提升服務質量和發(fā)展?jié)摿?，通過航空口岸的設立讓地區(qū)經濟快速融入世界產業(yè)鏈，吸引高端資源要素的集聚，從而帶動區(qū)域經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展。

（四）加快空港經濟產業(yè)發(fā)展，帶動形成新發(fā)展格局

利用大灣區(qū)內國際航空樞紐對產業(yè)的集聚效應，結合粵港澳大灣區(qū)市場優(yōu)勢，制定空港經濟產業(yè)規(guī)劃，打通大灣區(qū)上下游產業(yè)鏈和供應鏈，構建高效供應鏈體系。充分利用灣區(qū)現(xiàn)有產業(yè)優(yōu)勢，探索建立空港經濟產業(yè)共享合作平臺，借助大灣區(qū)內機場的區(qū)位優(yōu)勢，圍繞飛機維修與制造、飛機融資租賃、通航產業(yè)、航空貨運及服務貿易產業(yè)等高端領域形成優(yōu)勢互補、錯位發(fā)展的空港經濟產業(yè)集群。利用國際航空樞紐對高端要素配置的集聚作用，發(fā)力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、新興戰(zhàn)略產業(yè)等，讓粵港澳大灣區(qū)快速融入全球資源分配和產業(yè)鏈布局，提升大灣區(qū)核心競爭力，為建設一流灣區(qū)提供堅實保障。

（五）持續(xù)優(yōu)化體制機制，營造協(xié)調發(fā)展良好環(huán)境

從體制機制創(chuàng)新入手，探索建立粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展的體制機制和政策保障體系。堅持合作共贏、互惠互助，為機場群協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。推進空域結構優(yōu)化調整，深入推進空域結構改革試點工作，釋放大灣區(qū)空域資源，提升空域利用效率。探索空管運行技術創(chuàng)新，在現(xiàn)有空域資源條件下通過管理技術創(chuàng)新，提升利用率，提高空管保障能力。強化關區(qū)互認體制機制建設，創(chuàng)新政策舉措，持續(xù)推進異地報關，信息共享，信息化查驗等方式，持續(xù)深化關務政策。

加快粵港澳大灣區(qū)機場群協(xié)同發(fā)展是一個持續(xù)推進、不斷深化的系統(tǒng)性工作，需要提高認識，緊抓機遇，克服挑戰(zhàn)，從體系構建入手，從機制建立出發(fā)，在基礎設施建設、交通互聯(lián)互通、空港經濟產業(yè)、體制機制對接等方面同步發(fā)力，構建粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展體系，為打造世界級機場群，助推區(qū)域經濟社會高質量發(fā)展，建成世界一流灣區(qū)提供有力保障。