現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度下土地征收工作存在的問題與對策探析

亓云鵬

（濟南市土地征收和綜合整治服務(wù)中心，山東 濟南 271100）

我國的土地所有權(quán)制度是我國土地所有者和使用者權(quán)利、保障其合法權(quán)益、促進其權(quán)益的有效途徑。征地是國家依法依社會公益的要求，依法對農(nóng)村集體用地進行征用的一種行政手段。這是一種既能保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，也能滿足國家對社會的需求，是目前我國農(nóng)村土地行政工作的重要任務(wù)之一，也是實現(xiàn)國家對農(nóng)村集體土地的依法治理。

1 關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革與征地工作的相關(guān)問題

1.1 我國當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)體系建設(shè)

中國的農(nóng)村土地所有權(quán)體系經(jīng)過4個發(fā)展時期：第一次是通過土地革命，由土地系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭巳藫碛凶约旱耐恋亍钡募w所有制；二是以土地制度為依據(jù)，實行集體所有制，實行以土地承包經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的合作社；三是通過實行“農(nóng)會”和“農(nóng)民社”，使“公有制”成為“集體所有制”，也就是“地權(quán)合一”；四是一九七九年以后，實行集體家庭承包制，使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分開，80年代初期，對我國的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的發(fā)展起到了巨大的推動作用。十八屆三中全會全面啟動，經(jīng)過5年的艱苦工作，到2017年末，農(nóng)村土地所有權(quán)“三權(quán)分置”格局初步成型。2019年，全國已啟動了農(nóng)村宅基地的房地產(chǎn)交易，山東省濟南市在2018年11月率先啟動了這一改革。但是，當(dāng)前我國“宅地一體”不動產(chǎn)權(quán)制度的推行，存在著一些新情況新問題，各地區(qū)進展情況不盡相同。

1.2 當(dāng)前我國農(nóng)村土地所有權(quán)界定

目前我國的農(nóng)村集體用地所有權(quán)還未明確。我國《憲法》《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定，城鎮(zhèn)土地歸國有，但農(nóng)村土地是否歸國有或集體所有卻很難界定，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)也就模糊了?！俺侵写濉钡耐恋貑栴}就很好地證明了，在城市化進程中，部分土地仍然歸農(nóng)民集體，有些已經(jīng)變成了城鎮(zhèn)，所以，在劃分各個地區(qū)的土地歸屬問題上，要根據(jù)實際情況和時間節(jié)點來確定。

1.3 直接關(guān)系到農(nóng)民利益的征地工作

2020年以前《土地管理法》《土地管理法實施條例》等許多原則性、細部問題的規(guī)定模棱兩可，與目前的情況不相符合，經(jīng)過三年的調(diào)查，《土地管理法》《土地管理法實施條例》將于2020年、2021年正式施行。為了保障農(nóng)民的合法權(quán)益，政府通過增加征地補償?shù)姆绞?，加強征地的手續(xù)。為了有效利用農(nóng)村閑置的耕地，促進農(nóng)村的發(fā)展，就國有建設(shè)項目的進入，給出了一些指導(dǎo)和控制。為了保障公眾的利益，將土地征用范圍擴大到了新的范圍。在新、老法律的更迭中，尤其是目前我國的房地產(chǎn)市場還沒有完全結(jié)束，農(nóng)民集體建設(shè)用地進入市場的初期，在實際執(zhí)行中出現(xiàn)了許多需要處理的問題。

2 土地征收中存在的問題

對中國各試點地區(qū)土地征收制度的實施情況進行了分析，指出盡管土地征收制度的實施效果顯著，但仍有可能出現(xiàn)土地征收范圍、征地程序、補償標(biāo)準(zhǔn)和制度保障等問題。近年來，我國的土地征用制度的問題引起了學(xué)術(shù)界的普遍重視，并以此為切入點，為中國今后的農(nóng)村建設(shè)提供了一條創(chuàng)新的道路。

2.1 我國目前的房地產(chǎn)開發(fā)進度較慢，限制了征地審批的進度

不動產(chǎn)權(quán)是我國實行宅基地一體，保障農(nóng)民合法權(quán)利的重要措施，同時也是進一步推動國有土地流轉(zhuǎn)進入市場的有力支撐。然而，在農(nóng)村宅基地的實際注冊中，卻出現(xiàn)了欺詐、非法轉(zhuǎn)讓、擅自改變宅基地使用等問題。在“宅基地合一”的房地產(chǎn)登記中，存在著大量的“空白”和“問題”，使得“宅基地”的建設(shè)難以進行，并引發(fā)了新的“不安定”。由于農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)過程比較遲緩，造成了征地工作的難度，當(dāng)涉及征地面積與以上情形重疊時，征地補償不能明確，補償金額與農(nóng)民的需求相差很大，農(nóng)民不理解、不支持、不配合，不在調(diào)查清單簽字、不簽訂補償協(xié)議，導(dǎo)致報批過程較慢。

2.2 在現(xiàn)有的法規(guī)框架內(nèi)，國有土地進入市場的進展較為遲緩

自從2016年開始實施集體用地進入城市，目前已有33個試點縣（區(qū)）進入城市。山東省禹城市和商河縣在試點方面大膽創(chuàng)新，積極推進，對此進行了一些有益的嘗試，但是在實際操作中卻遭遇了沒有明確的法律扶持。到現(xiàn)在為止，我國《土地管理法》《土地管理法實施條例》等有關(guān)部門對集體建設(shè)用地入市的規(guī)定還沒有出臺。而我國現(xiàn)行對國有企業(yè)國有建設(shè)項目的土地增值收入進行會計處理，在實際操作中缺少基礎(chǔ)。這不僅限制了國有建設(shè)用地進入市場，也阻礙了其權(quán)利的行使，也違背了我國當(dāng)初規(guī)劃的初衷。

2.3 在編制規(guī)劃時，基層對征地規(guī)劃的認(rèn)識存在偏頗

《土地征用》是根據(jù)《中華人民共和國國土資源管理條例》頒布后，為了不給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會帶來巨大的沖擊，制定了《土地管理法》。然而，一些地方的片面解讀為土地征用與開發(fā)，為政府開辟了一條新的道路，打破了征用“紅線”，也就是原先的開發(fā)區(qū)劃撥方式。這導(dǎo)致一些部門在制定規(guī)劃時站位不高，規(guī)劃不科學(xué)，執(zhí)行難度大，這不僅會阻礙征地工作的順利進行，還會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利的作用。

2.4 由于土地征用權(quán)的擴大，導(dǎo)致了征用制度的設(shè)置出現(xiàn)了偏移

我國在土地征收中建立了一些相關(guān)的法律制度，以使土地征收的權(quán)利得到合理的保障，保障被征收的農(nóng)民的合法利益。首先是土地征收的程序性，土地征收要嚴(yán)格依照相關(guān)的法律、法規(guī)和相關(guān)的程序進行，在某種意義上制約了土地征收的行政行為，從某種意義上說，是對土地征收行為的制約，也是對土地征收主體權(quán)利的一種保障。其次，征用土地要滿足社會公眾的需求，也就是要把所需的用地用于開發(fā)社會和實施有關(guān)的國家的經(jīng)濟政策。最后要對被征用的人進行適當(dāng)?shù)馁r償，以補償被征用的人由于被征用而受到的損害。只有遵循上述基本原理，方能保證土地征用工作的正常進行，又不能引起社會的沖突。

2.5 還要進一步壓縮征用土地的規(guī)模

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》中有關(guān)公眾權(quán)益的有關(guān)條文，新《土地管理法》特別對公眾權(quán)益作出了具體修改，明確了涉及社會公眾利益的范疇，并就六種情況進行了討論。今后需要進一步厘清公共權(quán)益的具體范疇，以立法方式界定公眾權(quán)益的尺度，以防止鄉(xiāng)村土地權(quán)益的損失。此外，“公眾利益的需要”也隨之?dāng)U展，使“土地征用”“公益”的界定變得更加困難，甚至于以“公眾利益”為借口，以便于為其爭取更多的用地，以推動其經(jīng)濟發(fā)展。我國目前我國的土地資源正在逐步萎縮，但由于征地面積過大，有關(guān)方面沒有足夠的改革力度，各地的試點地區(qū)都有從征地中獲利的現(xiàn)象，對進一步推進土地征用體制的改革有很大的影響。

2.6 征繳手續(xù)不完善和標(biāo)準(zhǔn)化

新《土地管理法》對土地征收審批手續(xù)進行了更嚴(yán)格的規(guī)定，增強了村民知情權(quán)和參與權(quán)，增設(shè)了風(fēng)險評估制度，增強了補償協(xié)議的作用，但是在風(fēng)險評估、監(jiān)督聽證和補償方案等方面仍有不足。由于存在著人為的因素，導(dǎo)致風(fēng)險評價的效果不能完全體現(xiàn)出來。當(dāng)國家對風(fēng)險的控制不到位，而由于人的原因?qū)е碌奈ｋU超出了可控制的限度，則無法有效防范征地所產(chǎn)生的危險。在聽證過程中，公眾參與度不夠，聽證程序復(fù)雜，對征地工作的推進也有一定的制約作用。由于補償機制不夠透明性，盡管建議“增強農(nóng)戶的發(fā)言權(quán)”，但征收的補償數(shù)額卻是由村民集體組織來承擔(dān)，造成利益分配問題，在發(fā)生問題時很難迅速處理。

2.7 征收土地的賠償水平低

新《土地管理法》對土地征收的費用作出了相應(yīng)的調(diào)整，要求征收的土地征用費用必須按時、全額支付，并給予適當(dāng)?shù)陌仓醚a助、社會保障費用、土地附屬設(shè)施、苗木等費用。但是，這種成本并不能全部涵蓋被征收土地的農(nóng)戶的全部損失，而且一些利益也不能得到賠償。由于土地征用的補償水平較低，因此必須增加就業(yè)培訓(xùn)和社會保險等多種形式的非經(jīng)濟補償，以彌補被征用的農(nóng)民的經(jīng)濟利益。土地征用補償?shù)谋O(jiān)督機制不完善，致使工作人員在實施土地征用時容易被錢財或人情所左右，從而影響到農(nóng)戶的利益。由于土地征用價值與收益的分配不公平，使農(nóng)民得到的土地增值利益減少，從而使被征用的農(nóng)戶的收入下降，從而使被征用的農(nóng)戶的生活變得困難。

2.8 土地征用后的保護制度比較單一

以往因土地征收而產(chǎn)生的過剩勞力大多來自農(nóng)村，因此地方上或企業(yè)都會為被征用的人找工作，但目前的農(nóng)村土地利用方式很難做到，很難保證就業(yè)。保護被征用的農(nóng)民的合法權(quán)利，除了要滿足他們的基本需求外，還要為他們提供養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、就業(yè)等多個方面的保障，以切實解決他們的長期生存問題。另外，由于土地征用合同中所規(guī)定的留地、留物業(yè)等附加的補償手段難以實施，從而使被征用的人喪失了基本的社會保障，難以保證原有的生存水準(zhǔn)不降低。

3 征地制度的改革與創(chuàng)新

中國現(xiàn)行的征地制度存在著許多問題，需要通過探索進一步推進農(nóng)村土地征用制度改革的路徑，才能使我國的農(nóng)村土地取得更大的發(fā)展。

3.1 深化對公共土地的需要和土地征收標(biāo)準(zhǔn)的改革

對于公共土地的需要，要從土地征收主體、土地類型、土地性質(zhì)等各個層面進行嚴(yán)格而精確的定義。新《土地管理法》對公共土地征用行為進行了明確規(guī)定，但今后仍需要對其計量方法和確定對象進行進一步的研究。要順應(yīng)國家的發(fā)展趨勢，對土地征收范圍進行改革，并根據(jù)實際情況，對不同區(qū)域的土地使用類型進行界定。在土地征用中，可以合理地將土地征用權(quán)納入土地征用，由此可以對土地征用的農(nóng)民進行一定的補償。為了保證土地的合法使用、征地的合法、合法的使用、公共設(shè)施的使用、公共設(shè)施的開發(fā)和開發(fā)等方面的需要，需要不斷地健全有關(guān)的法律和法規(guī)。

3.2 完善的監(jiān)督與保證制度，建立完善的征地過程監(jiān)管制度

應(yīng)從內(nèi)外兩個層面入手，加強對農(nóng)村土地征收過程中的工作人員和外來農(nóng)民的監(jiān)管，并構(gòu)建一種雙重保障的土地征收過程的監(jiān)察制度。要建立縣級、鎮(zhèn)、村三級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，做到“全覆蓋”“互動”，以提升征地工作中的協(xié)調(diào)工作效能。成立了土地征用全程監(jiān)管工作隊伍，督促工作人員主動引導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)管征用程序，防止出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象，杜絕不正當(dāng)?shù)乃嚼I賣，真正做到對農(nóng)民進行適當(dāng)?shù)馁r償。與此同時，要設(shè)立征用獎勵和問責(zé)制度，要主動激發(fā)工作隊伍的改革積極性，杜絕“上有政策，下有對策”的情況，保證征用過程的合法、合理化。

3.3 完善土地征收補償制度，構(gòu)建多元化的土地征收補償保障體系

要創(chuàng)新建設(shè)用地征用補償?shù)男滦问?，要主動探索被征用的農(nóng)戶以股份的形式參加分紅，建立穩(wěn)定的利益分配制度；要大力推進地方政府和本地特色工業(yè)的融合，增加被征用的農(nóng)戶的工作崗位。建立補償與補償?shù)亩嘣Ｕ象w系，采取留地安置、留物業(yè)經(jīng)營、土地入股分工、貨幣補償?shù)确绞?。?chuàng)新建立土地征用專項資金，實行地方財政專戶經(jīng)營，積極協(xié)調(diào)被征地農(nóng)民的長遠發(fā)展。

3.4 完善被征用土地的農(nóng)戶權(quán)利保障制度，改革完善的司法救助制度

要加強對農(nóng)戶的多種信息交流和溝通，加強村民的參與、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，健全村民和村民之間的矛盾解決機制。在征地拆遷中，被征地農(nóng)民與村民組織之間不可避免發(fā)生爭議，征地聽證、公告等方面被征地農(nóng)民對村集體組織的做法難免產(chǎn)生懷疑，此時雙方可以借助仲裁機構(gòu)進行裁判。在土地征收中，由于土地征收中難免會出現(xiàn)糾紛，被征用的農(nóng)戶可以免費找律師，并可以利用投訴等途徑來處理糾紛，從而切實保障被征用的農(nóng)戶的合法利益。

4 結(jié)論

通過征地制度的調(diào)整，使農(nóng)民的收入得到了提高，居住條件得到了改善，社會安全得到了改善，進入了全面的小康社會，進入了具有中國特色社會主義新時期。在新時期，中國的征地工作必須順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢，必須根據(jù)農(nóng)民的具體國情進行改革和創(chuàng)新，必須在法律上對其進行理性的保護，以確保征地的順利進行。在新的發(fā)展模式下，要深刻領(lǐng)會、吸收和創(chuàng)新征地的各項配套法規(guī)和配套的配套設(shè)施，切實推進“三塊地”的改革，進一步加大推進征地體制的改革，加大對農(nóng)村土地資源的開發(fā)和優(yōu)化，為全面振興的鄉(xiāng)村注入發(fā)展動力。